《公共管理学报》“福利供给”视角下地方政府的低保纳保逻辑——基于A省低保“标提围扩量减”治理困境的分析

2 文献回顾与评述

当前，学界围绕低保受助规模缩减的相关研究，主要从宏观和微观两个视角来展开：

宏观视角方面，主要聚焦于社会福利规模缩减问题的研究。该理论多从经济和政治等宏观视角来解释福利收缩改革。第一个视角为福利经济学视角，该视角认为经济危机和国家政府财政能力下降会造成国家福利供给规模缩减。例如，上世纪80年代由于石油危机，英国和部分拉美国家均因经济和财政危机进行福利减法改革。[6][7]第二个视角为福利政治学视角，该视角以皮尔逊为代表的福利制度的新政治学派关注到了福利缩减，并认为福利缩减是党派政治所致。[8]

以上两个理论视角虽然能够很好地解释西方福利国家的福利规模缩减问题，但是缺少中国情境和中国经验的分析，并不能很好地解释中国低保福利规模缩减。一方面，中国低保规模缩减并不是因为大规模经济下滑或财政投入减少。新冠疫情期间不但没有减少困难资金支出，反而大幅增加救助资金，而且低保人数缩减是在各地救助资金结余的情况下发生的。另一方面，中国低保规模缩减也不存在政治否决点和政治博弈。面对新冠疫情的冲击，中央政府积极推动低保扩面，中央各部门和地方政府均积极出台低保扩围增效政策，推动低保扩面。

微观视角方面，主要聚焦于低保政策，特别是低保规模持续缩减问题。关于低保受助规模缩减的成因分析可归纳为四个解释视角。视角一：反贫成效说，该视角认为我国经济发展与福利水平提高，贫困群体脱贫对低保产生了挤出效应。[9][10]视角二：政策设置不合理说，该视角认为低保标准虽然逐年大幅提高，但是在政策设置上，准入标准和给付标准两线合一，造成地方政府提标就势必增加给付支出的困境，影响了地方政府纳保积极性。[11][12]视角三：央地财政供给结构弱激励说，该视角认为央地财政分权关系下，现有央地救助资金配置责任设计对地方政府而言缺少经济激励，使得地方政府纳保积极性不高。[13][14]视角四：政策执行偏差说，该视角认为，反腐问责高压背景下，低保政策监督上重错保轻漏保，导致基层民政干部在执行过程中有“宁漏勿错”的政策执行倾向[15]，使基层行政人员产生自保式审批倾向。[16]

虽然以上关于低保受助规模缩减的解释在一定程度上具有解释力，并为本领域研究的推进提供了重要的借鉴和启发，但仍存在一些局限性。首先，视角一认为反贫成效显著使大量贫困群体脱贫，导致低保规模缩减。但是2020年以来，我国困难人群出现了阶段性增多。而且城市地区并未经过大规模精准扶贫，城市贫困人口也并未大规模减少，但城市低保受助规模缩减反而更为严重。因此，该视角并不能有效解释低保受助规模缩减。其次，视角二、视角三和视角四仅关注到了政策标准、央地财政供给结构和监管环境等单一因素如何制约地方政府推动低保扩面，但是没有关注到其背后的制度化成因。已有研究将国家视为社会政策制定和福利供给的整体，往往忽视了行政系统中复杂的央地委托代理结构和央地互动关系。

基于此，本文认为在具有多层次治理结构的中国，充满活力的中央—地方互动深刻地影响着社会福利的供给。[17]央地委托代理关系下，低保扩面既有上级政府的扩面压力和激励，同时也有下级政府面临的诸多纳保阻滞因素。因此，本文将从央地关系下的地方政府福利供给视角来分析低保规模缩减问题。

3 分析框架的构建

3.1低保治理结构和委托代理理论框架的应用

尽管低保政策框架是由民政部制定的，但为了平衡国家政策的刚性和地方灵活性，低保实际由地方政府主导，遵循高度分散管理的原则。经过多年的制度发展与央地权责关系的调整，2014年国务院颁布并实施的《社会救助暂行办法》，明确了低保实行地方各级人民政府负责制，其管理主体是县级人民政府。中央政府只负责低保政策的制定和指导监管，地方政府具体负责设定低保资格门槛和支付标准、筛选和核查准入资格、福利发放、动态管理。在低保治理体系中，中央政府、省级和地市级政府以及县级政府之间形成了多层级的委托代理关系（见图2）。具体来看，中央政府（民政部）是委托方，负责制定全国性的低保政策目标；省级（民政厅）和地市级政府（市民政局）承担着低保政策实施的中间管理职责；县级政府（县民政局）则作为代理方，具体执行低保纳保政策。这种分层管理的结构既体现了中国政府治理体系的特点，也体现为委托代理关系中的一系列激励和约束。

低保治理结构是典型的多层级委托代理结构，因此本文引入委托代理关系理论和政策执行理论进行分析。已有研究多认为，委托代理关系下地方政府作为理性人，其作出决策时往往会基于政策成本与收益、执行风险以及执行角度等考虑，因此并不总是遵照中央政府执行，有时甚至违背上级政府的政策决定，表现为政策执行变通、政策执行合谋、政策执行偏差、避责执行、消极执行等。[18]在此认识的基础上，学界又进一步对上级政府驱动下级政府有效执行政策的机制进行了理论丰富，包括激励驱动和压力驱动。[19][20]而现实中，地方政策的执行效果既受到自身执行偏差的影响，也受到上级政府政策执行驱动的影响，因此，其结果是这两方面互动的产物。[21]

基于此，为了进一步探讨低保治理中地方政府低保纳保的逻辑，本文在委托代理关系理论和政府执行理论的基础上建立了分析框架。该框架围绕“委托方的纳保驱动-代理方的纳保阻滞”两个方面展开分析。（如图3所示）。

3.2委托方的纳保驱动

3.2.1正向财政配套激励驱动

“委托—代理”理论认为，中央在经济上向地方政府放权，并通过各种方式鼓励促使地方政府在主要的经济指标上展开竞赛。[22]这种“为增长而竞争”的横向竞赛与纵向的“行政发包制”相结合,形成了具有特色的“官场+市场”经济增长模式。[19]竞赛体制也同样出现在非经济领域,如政府治理和政策创新等领域。上述激励理论具备推动政策积极执行甚至是竞争性执行的一个必要条件——经济绩效激励或晋升激励。委托方通过设置排名给予激励，即对在此轮锦标赛中的胜出者给予晋升奖励或经济激励。

但是社会福利政策不同于经济政策，经济政策可以带来收益，但社会政策会花费财政资金。因此，在社会政策领域经济激励主要体现在上级政府的财政配套上。即，在低保纳保的过程中，中央、省级和地市级政府通过提供专项资金支持，增加区县政府实施低保纳保政策的财政资源。这种财政支持与地方政府的财政状况、困难群体规模和工作绩效挂钩，鼓励地方政府提高救助效率和覆盖面。

地方政府虽然承担着低保建设的主要财政责任,《社会救助暂行办法》规定，县级以上人民政府应当将社会救助纳入国民经济和社会发展规划，完善社会救助资金、物资保障机制。该办法明确了县级以上地方政府在低保财政供给中的主要责任。但是中央政府为了有效激励地方政府的积极性，尤其是西部财政困难地区低保建设积极性，中央政府在低保建设中也分担财政配套责任。2015年，财政部和民政部联合发布了《中央财政困难群众基本生活救助补助资金管理办法》，明确要求自2016年起，对中央财政困难群众基本生活救助补助资金中的低保、特困人员救助供养和临时救助等三个项目的补助资金进行整合，统一采用因素法分配，由地方在补助资金总额度内统筹调剂使用。在低保支出责任划分方面，逐步形成了“地方承担主要责任，中央配套激励”的央地财政关系。[13]

3.2.2反向目标压力驱动

目标考核责任制和问责制无疑是中国治理体系的重要组成部分，通过层层下达考核目标并强化对下级政府官员的压力，构成政策执行的主要保障[23]，推动了国家从总体性支配到技术控制的转变[24]，这也被称之为压力型体制。在实践中，目标考核责任制不仅构造了地方官员的物质和晋升激励，还强化了上级政府对下级政府的监控压力。[25]

低保纳保的压力驱动主要体现为委托方对代理方的纳保目标约束。低保治理中委托方为代理方设定目标任务，并进行监督和问责，以实现目标约束。首先，设置考核指标。为确保政策目标的实现，上级政府设定具体的绩效指标，这包括对政策执行情况、资金使用、服务质量等多个维度的全面评价。例如，民政部提出低保的纳保目标为“应保尽保”和“应退尽退”。再如，2022年民政部对低保扩围增效中重残纳保和渐退期都明确了指标要求。其次，上级政府会对地方政府的纳保情况进行监督和评估。上级政府通过定期的监督和评估工作，检查地方政府在低保纳保及其他政策实施中的绩效和成效。监督评估的方式包括省级民政厅每年聘请第三方评估团队对各市县社会救助工作绩效进行评估，也包括民政部和省级民政厅不定期开展的低保清查整治运动。最后，问责方面。当发现地方政府在低保纳保工作中存在问题、不足或违规行为时，上级政府会根据情况的严重程度采取责任追究措施，包括但不限于警告、罚款、职务调整、免职等。

3.3代理方面临的纳保阻滞

在委托代理结构下，政策执行者面临诸多阻滞因素。学界对政策执行阻滞因素进行了系统研究，大体上可以归纳为：政策执行成本与收益、政策执行能力、政策执行风险三方面。[26]结合低保纳保来看，代理方面临以下纳保阻滞：

3.3.1纳保的财政成本和行政成本

政策执行者的自身利益需求直接影响着公共政策的有效执行。政策执行者在执行政策时，会考虑政策执行的成本和收益,争取自身利益的最大化。[27]当公共政策本身与政策执行者的利益有所冲突时,一些政策执行者就会寻找政策替代，甚至对原政策内容有意曲解、肆意变通，导致政策执行受阻。[28]

低保纳保的执行成本包括直接财政成本和间接管理成本两方面。直接财政成本是指低保金发放和相应的附加性福利支出。增加低保户数将直接导致发放的低保金总额增加，这是地方政府在执行低保政策时面临的主要直接财政压力。随着低保覆盖范围的扩大，为低保户提供的医疗、教育、住房等附加性社会服务支出也会相应增加。特别是在经济发展较快的东部地区和部分中部地区，因为这些地区的社会救助财政支出大部分由地方政府承担。间接成本是指低保纳保会对申请者进行严格的家庭经济状况核查。一方面，为了确保低保金精准发放，需要对申请者的家庭经济状况进行严格核查，包括民政干部的入户调查，这一过程需要消耗一定的人力物力。另一方面，为了实现精准动态管理，这就需要投入一定的资源建设和维护先进的信息系统，以支持大数据比对和信息管理。

3.3.2纳保的组织资源与纳保能力

政策执行的组织资源与执行者的执行能力也是影响政策执行的重要因素。[29]政策执行者的人数、专业技术水平、实际工作经验都会对政策执行成效产生影响。[30]与此同时，政策执行者能够掌控的组织资源和执行工具也必然影响公共政策执行的成效。

低保纳保需要相应的行政资源保障，不仅需要较多的工作人员入户核查，还需要大数据比对平台对申请者家庭经济社会状况进行核查。目前各地核对平台仍普遍存在智能化程度不足的问题。由于数据收集的不完全以及各业务部门间的信息壁垒，目前未能建立综合、统一的全国性信息数据库。以低收入人口动态监测信息平台为例，各省的数字化平台尚处于较低的发展阶段，未能实现大数据的批量实时查询与共享。因此，这些平台仍需依赖线下与各部门的沟通来收集数据，并随后进行人工录入。数字智能化与主动发现能力不足，重点依靠线下手段，未能实现社会救助主动发现的全覆盖。

3.3.3纳保的错保问责风险

问责的强度塑造着政府官员行为，外部舆论和问责监管力度增强都会提高官员避责的可能。具有福利陷阱的福利国家的官员更倾向于采取规避责任的行为。[32]近年来，随着我国反腐和问责强度的增强，政策执行者既面临来自巡视部门的监管问责，也面临来自纪检监察和审计部门的监管问责。高强度的监管问责增加了政策执行问责的风险，导致基层干部避责行为日益频现，并表现出多样性的避责类型。[33]基层干部避责也进一步影响政策的积极有效执行。

地方政府在低保纳保时可能会出现关系保、人情保等优亲厚友的主观性错保情况，也会出现因治理能力不足造成的非主观性错保。因此，在错保清查整治和反腐问责高压态势下，地方纳保干部的错保行为会被问责。基层民政干部面临错保高压问责，可能会遵循风险规避逻辑，即，基层政府和干部在面对高压的错保清查整治时，倾向于采取保守的审批策略——“宁可漏保也不错保”，以避免因错保被问责的风险。这种自保式的审批心态可能会导致一些真正需要帮助的困难群体无法被纳入低保救助体系，这直接影响了低保应保尽保目标的实现。

以上关于政策执行的正向驱动因素和负向阻滞因素描绘出积极执行和消极执行背后的成因。但是理论与现实却存在较大偏差，主要体现在现实政策执行中，不仅包括负向阻滞因素，同时还包括正向驱动因素。实际的政策执行结果是二者相互作用形成的。因此，为了弥合理论与现实的差距，亟需将二者纳入同一视角进行分析，构建一个政策执行系统模型。通过构建的分析模型，本文尝试解释低保扩围增效困境的制度化成因。

3.4研究路径

本文的研究对象为低保扩围增效以来的低保受助规模缩减。这一主题较为复杂，涉及到制度设计与微观运行，因此本研究主要采用定性方法，并结合部分统计数据、文件和A省调研的资料进行分析。本文A省相关数据资料来源于三个渠道：（1）参与式观察。自2018年笔者开始关注低保受助规模缩减问题，2022年11月开始承接了A省2个市县民政局“低保扩围增效”咨询项目，以咨询顾问身份参与调研，并有团队成员在民政局和乡镇参与式观察一个月；（2）调研访谈。调访谈分为民政干部和困难群众两类群体。笔者团队作为咨询顾问对2个市县民政局和各乡镇进行为期一周的集中座谈。先后访谈40余名政府干部获得大量一手访谈资料。此后，以省民政厅社会救助第三方评估团队成员身份，跟随省民政厅团队在全省抽取困难群众入户排查。（3）二手资料。利用参与省社会救助第三方评估的机会，收集到二手资料60余份，包括各市县民政局的工作汇报、调研报告、绩效评价方案及报告、宣传报道及其他文献资料。

4 案例分析

4.1案例背景

自2009年城乡低保建立以来，A省城乡低保标准连续14年大幅提升，年均增幅达12.8%。2020年A省民政厅为加强民生保障，积极推进低保标准提高与扩围工作。期间，出台了《关于做好社会救助扩围增效有关工作的通知》和《关于加强困难群众基本生活保障工作的十八条措施》等政策文件，2021-2023年低保标准年均增幅达15%。同时，A省民政厅积极扩展纳保范围，构建了以家庭收入、财产及刚性支出为主要指标，家庭消费为辅助的低保家庭经济状况评估体系。特别是对重残人员与重病患者，按照“单人户”标准纳入低保，突破了户籍限制，并为突发重大事件设立了特殊规定，同时建立了低保边缘家庭体系。2022年底，省民政厅进一步明确了低保扩面的具体要求，将各地低保扩面工作纳入民政高质量绩效考核。要求各市县在年底前确保低保人数正增长，并对未达标的主要责任人进行问责。

然而，自开展低保扩围增效行动以来，A省低保保障人数却不升反降，逐年减少，2020年至2023年间低保受助人数持续下降，且降幅高于全国同期平均水平。2022年，A省各市县低保受助率与上年同期相比，仅有3个市县实现小幅增长，其余市县的低保受助率全部出现了缩减。

4.2低保扩围增效政策的执行过程

4.2.1政策特性的负向调节：委托方纳保驱动力减弱

（1）双重政策目标兼顾，导致委托方的扩面目标压力被对冲

首先，低保政策运行中“避免错保与防范漏保”兼顾的双重政策目标，使得委托方的扩面压力被对冲。低保纳保政策如同硬币的两面，一旦过度强调漏保并推行“应保尽保”可能会增加错保的风险。因此，虽然中央领导层通过讲话与批示，多次强调必须牢固织就民生保障的安全网，确保低保应保尽保。为响应中央号召，民政部等多部门积极推动低保“扩围增效”行动。但是各省在推动低保扩围增效政策时，往往会采取折中策略，未能明确扩面的具体指标，多强调应保尽保的目标。究竟何种程度的纳保算是应保尽保，往往难以有明确的纳保指标，这就导致低保扩面未能对下级政府形成明确的指标考核压力。

自2020年11月起，A省开始系统推动低保提标扩围工作，省民政厅积极扩大低保准入范围，明确了家庭收入豁免、就业成本扣减及低保渐退期等政策，并取消了申请低保的非必要限制性条件。该省按照以“按户施保”为主、“按人施保”为辅的救助模式，推行“单人保”，及时将符合条件的困难群众纳入保障范围。2022年开始，省民政厅对市县进行绩效考核，明确了低保扩面的考核及奖惩机制。由于担心大规模扩面造成错保率增加，并没有明确应该增幅多少，仅规定各市县低保规模不能再减少。考核规定如果某市县2022年年底的低保对象人数低于上一年度，则在年终绩效考核中直接扣分，并对主要责任人进行问责。

“我们只能尽可能提高低保标准和纳入人群范围，但不能直接下指标要求各地纳入多少人，因为低保现在要求要精准，这样很可能导致各地错保增加。”（访谈记录：20221217—省民政厅干部Z）

其次，民政部门纵向的纳保压力也会受到市县其他横向部门的目标任务压力抵消，导致委托方扩面压力减弱。尽管低保扩围增效是民政系统的重点工作任务，且A省已将其纳入本年度省政府高质量考核指标体系，对各市县进行绩效考核，但市县政府同时面临多项发展任务。在短期内经济发展和环保等其他任务的考核压力往往也很大。这种情况下，民政系统的纵向考核压力常常被市县其他目标任务压力所抵消，从而使得低保纳保的实际压力有所减弱。

“省民政厅将民生兜底保障纳入省政府一号工程，省级领导亲自关注，所以给了各市县足够的压力，如果做的不好可能会被问责。但是有些区县当前经济复苏等其他任务压力也很重，市县领导对社会救助扩围增效关注度会被分散。”（访谈记录：20221115—民政干部D）

（2）“两线合一”的政策设计，放大了社会政策的天然负经济激励

低保政策作为一项社会政策，与经济政策存在显著差异。提高低保覆盖率和增加低保户数会直接增加政府的财政支出，因此对地方政府而言，这构成了一种负向经济激励。而当前低保资格准入线与救助给付线两线合一的政策设计，也在一定程度上进一步放大了社会政策的这种负向经济激励。当前，低保标准既作为资格线，也是救助线，形成了“资格线与救助线合二为一”的制度设计。在此框架下，低保待遇的核定采取“补差”方式，即根据家庭人均收入与低保标准之间的差额来确定补助金额。家庭人均收入越低于低保线，其领取的低保金便越多。随着低保扩围增效的推进，各地低保标准连年提高，各地在提标扩大准入范围的同时，也意味着要增加给付水平。以A省为例，扩围增效以来，该省的低保标准得到大幅提升，增长速度超过了同期人均可支配收入的增幅，低保补差支出随之增加。A省某市2022年城市低保平均标准为610元/月，若某家庭月人均收入为300元，则该家庭每月可领取的低保金约为328元。2023年该省将低保标准提高至690元/月，但是该家庭月人均收入还是300元，则该家庭领取的低保金增加至390元。此外，2020年以来，各地纳保需求显著增加，部分东中部地区的财政能力下降。在此背景下，地方财政能力的减弱进一步放大了社会政策的负经济激励特性。

目前“两线合一”的设置下，只要大幅提高低保标准，就意味着要提高给付待遇。因此，虽然省里要求提标，但是区县一级对于连续提标是持保留态度，因为低保提标后残疾人补助等其他标准也要相应提高。”（访谈记录：20221115—县民政干部D）

4.2.2政策情境的负向调节：代理方纳保阻滞力增强

（1）重错保轻漏保的问责惯性下，多纳保会增加错保问责风险

近年来，针对群众普遍关注的“关系保”、“人情保”、“工具保”等错保问题，中央政府开展了高强度的错保清查整治专项行动。特别是自精准扶贫以来，国务院相继发布了《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》和《关于进一步加强扶贫审计促进精准扶贫精准脱贫政策落实的意见》，要求低保制度与精准扶贫制度进行有效衔接。低保制度作为精准扶贫的重要辅助措施，频繁受到巡视和审计的关注。各级纪检监察部门对发现的低保错保问题负责人进行了严肃处理。例如，2015年内蒙古财政人员涉嫌领取低保问题经审计披露后，全区共处理了200多名基层干部。

面对“关系保”、“人情保”等错保专项治理的高压问责，部分基层低保审批和核查人员开始采取避责策略，主动限制自己的裁量权。这导致基层出现了“宁漏勿错”和“自保式低保审批”的现象。[34]自2020年起，随着部分地区出台了民政干部免责条款，过度问责的情况有所缓解。然而，由于在实际工作中难以有效区分主观故意错保和客观原因造成的错保，基层的“宁漏勿错”执行倾向仍未完全改变。

“一旦有错保我们不但会被问责，还要主动追回发放的低保金，很多追不回来的就得我们自己垫付。现在虽然出台了干部错保免责，但是目前实际工作中主观故意错保和因客观原因造成的错保很难完全区别开。”（访谈记录：20221216—乡镇民政干部Z）

（2）返贫监测情境下，低保纳保与返贫监测挂钩导致纳保成本陡增

当前，部分农村地区，低保与贫困监测挂钩，低保成为返贫监测的重要指标，这一变化将低保纳保从一项行政任务转变为政治任务，大幅增加了纳保的行政工作量。在A省，乡村振兴局将农村低保户同步纳入返贫监测户，作为乡村振兴评比和返贫监测成效的重要指标。如果某乡镇的低保覆盖率高则意味着返贫监测率较高，表明反贫工作开展不力，该乡镇在乡村振兴年度绩效考核评比中将面临扣分。而且低保户一旦被纳入返贫监测户，便需安排专门的帮扶干部进行全程跟踪和帮助，帮扶干部需定期上门了解低保户的情况，解决实际问题，确保在规定时间内帮助低保户脱贫并退出返贫监测户名单。帮扶政策的执行不力或帮扶入户不及时均会受到问责。在此背景下，低保纳保的行政成本陡增，一些乡镇干部可能会因此减少低保的审批。

“现在新纳入的农村低保户要同步纳入返贫监测户，这就意味政治责任和额外工作量也大大增加。所以有些乡镇领导不愿多纳低保。”（访谈记录：20221107—县民政干部L）

（3）放管服改革情境下，委托代理关系的调整导致纳保资源受限

2020年，中共中央办公厅与国务院办公厅联合印发了《关于改革完善社会救助制度的意见》，明确要求各地应积极推动社会救助审批权下放至乡镇和街道。此举旨在实现权责一致，压实责任，自此全国各地积极开展低保审批权下放工作。然而，审批权下放至乡镇也在一定程度上增加了乡镇在纳保工作中的阻滞。在一些地区，虽然审批权和审核权已下放至乡镇，但相应的行政配套经费仍由区县民政局控制，未一并下放。这一做法限制了乡镇在进行低保核查时可用的资源。

在A省，尽管审批权已下放至部分乡镇，但相关的社会救助行政工作经费未同步下放，这导致了激励机制的不足。审批权下放后，乡镇干部进行入户调查时，交通费用成为一个突出问题。由于一些乡镇公用车辆稀缺或甚至无车可用，入户核查员需要自行解决交通问题。同时，由于基层民政人员的薪资收入偏低，自行承担交通成本会显著降低他们主动进行入户排查的意愿。此外，在A省一些相对落后的区县，乡镇民政人员配备不齐全、队伍不稳定，低保经办能力较弱。乡镇民政助理员往往身兼数职，而且大部分民政人员由借调、公岗、三支一扶人员及社工购买服务人员组成。

而且进入相对贫困时期的贫困样貌更加隐性化和更具多维标准。低保标准从绝对贫困时期以低保线为标准，转向了相对贫困时期以收入为主，兼顾刚性支出、医疗、教育等多维标准。农村人户分离增多、收入来源更加隐性化，这导致核查低收入家庭经济状况变得更加困难。乡镇干部往往缺少足够的组织资源和能力精准识别低保户。

“我们入户核查家庭收入和财产要跑很多路，很多时候得开自己的车，浪费时间不说还不给报销油费。并且我们打电话和吃饭的费用也都不能报销，谁还愿意入户核查。”（访谈记录：20221214—乡镇民政干部C）

4.3低保扩围增效政策的执行结果

在低保政策的执行过程中，委托方正向驱动力的减弱与纳保方纳保的阻滞力的增强，共同作用于地方政府在实施低保扩围增效中的策略和决策。调研发现，这种动态影响导致了代理方“不想多纳保”、“不敢多纳保”和“不能多纳保”的政策执行结果。

（1）代理方不想多纳保。“不想保”是由于低保政策执行中存在的激励不足导致的。地方政府在缺乏足够的经济或政策激励下，对扩大低保覆盖范围的积极性不高。特别是在经济下行压力背景下，提高低保标准和扩大覆盖面会直接增加地方政府的财政负担。鉴于部分地区央地各级激励配套措施并不够充分，使得地方政府在权衡成本和收益后，可能倾向于选择限制“逐低执行”而不是“逐顶执行”。

（2）代理方不敢多纳保。“不敢保”主要是由于高错保问责惯性带来的政策执行风险。在强化的错保监管和问责环境下，基层机构及其工作人员往往采取“避责性”执行策略，以避免因错保被问责的风险。这种风险规避行为可能导致对低保申请的审查审批过于严格，使得一些确实需要帮助的困难群众可能面临更严格的收入核查而难以及时获得救助，从而造成了“漏保”的发生。

（3）代理方不能多纳保。“不能保”主要反映了地方政府在纳保资源和能力上的局限。尽管中央政府提供了一定的财政配套支持，但在实际操作中，民政部要求提标扩围，地方政府尤其是经济欠发达地区仍面临着财政压力，难以承担低保标准提高后的财政负担。此外，审批权下放背景下，乡镇政府在低保审批和动态管理过程中，常常因为人力、技术和资金不足，难以对低保对象进行有效的核查和管理，这不仅增加了运行成本，也降低了低保政策的执行效果。

5 理论构建：基于案例的一个整合性理论解释框架

5.1“地方政府的福利供给”理论解释框架

本文基于A省低保政策执行案例的分析，尝试提出地方福利供给的理论解释框架，如图5所示。

5.1.1地方政府福利供给受到政策驱动力和阻滞力的共同作用

现有政策执行理论为理解政策执行的复杂性奠定了重要基础。然而，大多数研究倾向于将政策执行视为单一维度的问题，专注于政策驱动因素如指标压力、经济与晋升激励，或关注阻滞因素如执行风险和资源限制等。这种分割的视角忽视了政策执行实际上是一个多元互动的复杂系统，从而导致理论与实际之间的脱节。本研究通过分析低保扩围增效案例，尝试提出一个整合性理论解释框架，该理论框架将政策驱动与阻滞的互动同时纳入考量，试图提供一种更为动态的政策执行分析方法。该理论框架认为政策执行是一个系统体系，其政策执行效果受到正向驱动力与负向阻滞力的相互作用。如果政策驱动力大于阻滞力则政策能够顺利执行，而如果政策驱动力小于阻滞力则政策不能顺利执行。在地方政府福利供给中，既会面临上级政府（委托方）的政策驱动力，例如，财政配套激励和指标压力驱动。同时期自身也会面临诸多阻滞力，例如，供给的成本、能力和风险。在低保福利供给中，作为责任主体的地方政府，其福利供给受到上级政府的指标压力驱动和财政配套激励。然而，地方政府在福利供给过程中也会遭遇诸多负向阻滞，如福利递送的不精准带来的问责风险、纳保家济核查带来的高行政成本以及纳保组织资源和数字化比对能力的不足等。这些因素共同影响低保纳保政策的实际效果。以低保扩围增效执行为例，由于委托方的纳保压力不足和激励较弱，加之代理方面临的高纳保风险、高成本和弱纳保能力，导致纳保驱动力减弱而纳保的阻滞力增强，最终使得地方政府在纳保行为上呈现了“不想多纳保、不敢多纳保和不能多纳保”的执行困境。

5.1.2福利政策特性和政策情境对地方政府福利供给具有调节作用

地方政府在福利供给中的决策和行为受到中央政府与其间的委托代理关系约束。地方政府在福利供给中究竟是政策驱动力大还是阻滞力大，不仅取决于上级政府（委托方）的驱动力和地方政府（代理方）自身面临的阻滞力，还会受到政策情境和政策特性的调节作用。福利政策的特性和执行情境也会影响这种委托代理关系及政策的执行效果。

（1）福利政策特性对委托方的政策驱动具有调节影响

福利政策特性对委托方的政策驱动力体现在两方面：一方面，福利政策的目标特性对地方政府福利供给具有重要的影响。在经济发展、招商引资和环保治理等领域，政策目标通常涉及具体的经济发展或税收指标，这些明确的目标使委托方能够对代理方施加明确的指标压力，并进行有效的考核。相比之下，社会福利政策涉及的指标，如民众生活质量和社会公平则更为复杂和多维，这些复杂性使得全面评估这些指标变得困难。而政策目标多元容易造成目标间政策驱动力相互抵消，将影响委托方政策的驱动力。此外，由于我国国民福利水平仍未能实现全民普惠，只能针对陷入贫困和有需求的特殊群体予以救助和发放福利，这种补差型的福利政策目标特性使得其政策目标更需要注重政策的精准性。例如，低保制度作为典型的补差型福利制度，在低保纳保目标设定上，不仅需要考虑纳保率，还需平衡精准率的问题，这很容易导致多重政策目标间的驱动力相互冲突和抵消。

另一方面，体现在福利政策的天然负经济特性对地方政府福利供给的影响。鉴于社会福利政策通常具有天然的负经济激励特性，地方政府在执行福利政策时面临着弱经济激励，因此中央政府的财政配套机制显得尤为重要。社会福利建设需要较大的财政投入，而这些投入虽然可以视为长期社会投资，但却往往难以在短期内产生直接的经济回报。若缺乏中央和省级的财政配套激励，一些经济困难的市县政府在福利供给时可能缺少足够的动力。特别是在东部和中部地区，大部分社会救助财政支出需由地方政府来承担。为了缓解这种负担，中央政府在下放建设和运行权的同时，通过提供财政配套激励，尤其是对经济发展相对落后的中西部地区，帮助地方政府改善福利供给。因此，社会福利政策的天然弱经济特性和委托方的财政配套政策设置将影响到代理方的福利供给动力。

（2）政策执行情境对代理方的政策执行阻滞具有调节影响

政策执行情境对地方政府福利供给的影响体现在两方面：一方面，体现在监督和问责强度情境的影响。委托方的政策监管和问责，对地方政府福利供给具有反向约束。在提供社会福利的过程中，为了保证地方政府能够充分提供高质量的社会福利，委托方在财政激励的同时，还会进行严格的监管和问责。这种监管和问责将对地方福利供给提供有效约束，以确保福利目标的实现。监管和问责强度将直接影响地方政府的福利供给行为。例如，在低保治理领域，为解决关系保、人情保等错保问题，民政部曾多次发起低保清查整治行动，加强对地方政府和相关干部的问责，使得纳保目标更具保障性。随着监管问责强度的不断增强，部分地区的民政干部采取“宁漏勿错”的纳保策略，以避免因错误纳保而受到惩处。

另一方面，体现在委托代理结构的政策情境上。委托代理结构对地方政府福利供给具有一定的影响，尤其是在社会福利供给必须满足广泛民众需求的背景下。为了有效回应这些需求，治理层级通常被下放至最基层，形成多层级的委托代理关系。这种层级结构直接影响治理资源的分配和治理能力的构建。例如，在低保治理中，尽管治理权被下放至乡镇政府，但如果行政配套经费未能同时下放，就可能导致乡镇政府在执行低保核查时能力不足，从而影响福利政策的整体效果和公平性。此外，基层治理能力也直接影响社会福利供给数量和质量。

5.2理论对话与拓展：中国情境下地方政府福利供给的理论解释

关于社会福利供给规模问题的研究，已有理论多从经济和政治等宏观视角来解释。福利经济学视角认为经济危机和国家政府财政能力下降会造成国家福利规模缩减。[6]福利政治学视角以皮尔逊为代表的福利制度的新政治学派认为福利缩减是党派政治所致。[8]但以上理论并不能解释中国低保福利规模缩减问题。

本文认为已有西方福利供给的相关理论解释缺少中国情境和基于中国经验的研究，因为西方福利供给理论将国家视为福利政策制定和福利供给的整体，往往忽视了行政系统中复杂的央地委托代理结构。通过分析上述低保扩围增效政策执行的案例发现，低保纳保政策执行是在委托代理关系的治理结构下发生的，低保纳保政策执行既受到委托方的纳保驱动，也受到代理方的纳保阻滞，低保政策执行是二者互动和共同作用的结果。因此，在我国这样一个具有多层次结构和活力的超大型治理体系中，中央与地方之间的复杂互动关系深刻地影响着社会福利的供给。

经典的委托代理理论和韦伯的科层理论提供了有用的工具来解释委托人（通常是中央政府）和代理人（通常是地方政府）之间关系中出现的挑战，特别是追求央地共有目标方面。[35]这一理论框架的一个关键方面是委托人和代理人之间目标和激励的错位。[18]虽然理论上委托方对代理方监管是可能的，但收集治理信息的成本往往高得令人望而却步，尤其是在超大型治理国家。[36]为了应对该问题，中央政府往往采用了正向激励机制和反向约束机制两种手段驱动政策的有效执行。

尽管经济和环保政策等领域的激励驱动和压力驱动框架已被广泛应用，但这些驱动政策执行的机制很难直接应用到社会福利政策领域。在福利政策领域，传统的委托代理下的激励驱动和压力驱动理论遇到了新的挑战。首先，福利政策的目标复杂多元，涵盖广泛的社会公正和生活质量提升，这些目标难以通过简单的量化指标来评估和监控。社会政策往往同时涉及多个相互冲突的政策目标，导致驱动力相互消解抵消，使得上级政府可能难以形成对下级政府有效的指标任务压力。其次，社会福利政策通常具有天然的负经济激励特性，这意味着与直接产生经济收益的政策（如经济发展、招商引资等）相比，福利政策往往需要财政支出。地方政府可能基于理性选择，更倾向于推广那些能够带来直接经济利益项目，或是在执行时表现出消极态度。

为解决这一问题，本文认为需要将政策执行系统理论框架与委托代理理论框架相互结合。委托方可以通过建立政策执行反馈和调节机制，使政策执行形成一个可持续变化且可调节的系统。此外，应扩展非经济激励，如社会认可、政治声誉和道德满足感，这些因素可成为推动地方政府积极执行福利政策的重要动力。

6 结论与讨论

本文通过对A省低保扩围增效政策执行的案例分析，总结凝练出了地方政府福利供给的理论框架。研究发现：

（1）地方政府福利供给受到央地委托代理关系的制度约束。已有西方福利供给理论缺少中国情境和基于中国经验的研究，西方福利供给理论将国家视为福利政策制定和福利供给的整体，往往忽视了行政系统中复杂的央地委托代理结构。通过本文研究的案例分析发现，在我国这样一个具有多层次结构和活力的国家中，中央与地方的复杂互动关系深刻地影响着社会福利的供给。

（2）地方政府福利供给受到上级驱动力与自身阻滞力的共同作用。政策执行是一个同时由政策阻滞和政策驱动相互作用的政策执行系统。而地方政府作为社会福利的直接供给主体和政策执行主体，其福利供给逻辑受到来自上级政府正向驱动因素和本级政府负向阻滞因素的共同作用。因此，其福利政策执行结果取决于驱动力和阻滞力的作用结果。

（3）福利政策特性和政策执行情境对地方政府福利供给具有调节作用。在社会福利领域，这种委托代理关系与经济领域的央地委托代理关系存在显著差异，尤其是在激励机制和任务压力的应用方面。其福利政策的目标特性、负向经济激励特性以及委托代理结构和监管问责强度等政策执行情境，均对地方政府福利供给产生重要的调节作用。

本文的研究发现对于我国福利建设具有一定的现实指导意义。当前，我国地方政府在社会福利建设中，出现了福利建设欠账和过剩的两种不良倾向。基于地方政府福利供给逻辑理论框架，深入分析地方政府在福利建设中出现的欠账和过剩问题。这些问题通常与目标错位、不当的激励机制和约束机制紧密相关。地方政府作为政策执行者，可能因追求短期政绩或响应地方特定需求而忽视长期和全面的福利目标，导致福利资源配置不均。此外，如果委托方未能为地方政府的福利建设设置合理的财政配套，财政实力较强的地区可能福利建设较为充足，而财政实力较弱的地区则可能面临福利动力不足。缺乏有效的指标压力、约束以及行之有效的考核机制，也会引发福利建设的欠账。

为应对这些挑战，本文认为优化政策框架一方面要从激励和约束两个驱动入手。首先，中央政府应设计更为精细的激励机制，包括经济和非经济激励，如政治考核绩效或社会声誉，以全面考量和奖励地方政府在福利政策执行中的表现。这些激励应综合考虑量化和质量指标，确保地方政府在追求建设数量的同时，也能保证服务的质量和可持续性。其次，强化约束机制是确保政策执行不偏离预定目标的关键。这包括建立更严格的监督和评估体系，利用现代信息技术提高透明度，并通过法律和行政手段对不达标的执行进行问责。另一方面，则要调整政策执行情境，以降低政策执行的阻滞力。例如，调整委托代理关系、增强政策执行的组织保障、降低政策执行成本等。

2024年上半年一些地区的农村低保受助规模开始小幅提升，但是各地城市低保受助规模仍在缩减。城乡低保受助规模如果持续缩减将影响民生兜底保障底线安全，并制约共同富裕目标的实现。因此，从地方政府福利供给逻辑的理论框架来分析，相关部门应全面评估地方政府在低保供给时面临的驱动力和阻滞力，并通过明确扩面指标、设置政策配套激励等手段增强纳保驱动力，并通过出台干部免责条款、配套纳保阻滞资源等方式降低纳保阻滞力。

本文虽然基于低保扩围增效案例，尝试总结出地方政府福利供给的理论框架，但是仍有以下不足：首先，由于社会福利政策包含众多，既包括兜底保障型政策，也包含保险型的福利政策，还包括发展型福利政策。本文所研究的对象是低保政策，属于兜底保障型政策。不同社会福利政策的目标、情境都有所差别。例如，养老服务床位数等福利政策可以设置清晰的目标，并形成任务压力。因此，本文提出的地方政府福利供给理论框架不能解释所有福利事务供给行为。今后需要在此基础上进一步细分和拓展。其次，由于低保治理主体中，民政部是委托方，省市民政厅和民政局是管理方，具体执行的代理方是县级民政局，还涉及到乡镇和村委会两级。但是由于篇幅限制，本文对各层级部门的作用和相互之间的关系论述不够详尽。此外，尽管本文意识到地方政府纳保受到央地委托代理关系以外的社会压力和民众纳保需求等因素的影响，民众需求也会深刻地影响地方政府福利供给行为。但由于一篇文章不可能解决所有问题，这些内容并非本文主要分析框架的内容，因此只在文中简要提及，以避免遗漏。