深刻！一文说透地方政府改革
财富
2025-01-03 20:31
北京
回顾改革开放的历史，地方政府一直在经济发展中发挥着非常重要的作用。很多学者将“行政放权”视为中国经济改革成功的重要经验之一，即经济决策权限从中央转移至地方，这一变革大大提高了地方的积极性并极大地激发了经济动能。地方政府在决策时，能够更贴近当地实际情况，资源配置更加优化，并更能灵活应对地方新兴的经济形势，所以工作效率与经济效率的提升都十分显著。在改革开放的头几十年，地方政府非常积极努力地推动经济增长。北京大学光华管理学院周黎安教授等人的研究揭示了地方政府间存在的一种独特现象——“GDP锦标赛”。其背后的逻辑在于，地方GDP增长速度有助于提升当地主官获得晋升的可能性。这促使各地区之间展开了激烈的竞争，地方政府首长化身本地经济CEO，纷纷努力超越过去及邻近地区的经济增长速度，从而形成了我国在很长时期内经济增长的重要动力机制。行政放权在推动经济增长方面的积极作用，是一个不容忽视的客观事实。认真学习党的二十届三中全会的文件，我们会注意到三个重要信号。第一，未来市场融资中，涉及政府信用和国有资产的项目应由中央层面统筹；第二，中央应避免无依据地将事权直接下放给地方政府，除非伴随相应的财权调整；第三，要求规范地方政府的招商引资行为，特别是要严禁不合规、不合法的补贴措施。我们需要放在当前经济现实中来理解。关于融资由中央统筹的政策，实质上是财权问题；不能无依据地给地方政府加码，则涉及事权问题；规范招商引资，是如何调配资源以支持经济活动的具体做法。这表明，经济现实发生了改变，矛盾出现了变化。当前一个最显著的变化是地方政府的财力明显削弱，一些地方财政甚至捉襟见肘。现象背后的原因错综复杂，但与经济体制变革紧密相连。自1978年改革开放以来，中国经历了深刻的放权过程。伴随着财权下放，地方政府的财力在上世纪90年代初达到前所未有的高度，中央财力相对薄弱。为此，1994年国家实施分税制改革，核心在于将相当一部分财权重新集中到中央，以强化国家的宏观管理能力，并促进地方转移支付的有效性。此举在当时被视为必要之举，有助于维护国家经济稳定。然而，随着时间推移，分税制改革的弊端渐显，最突出的问题便是地方政府财权与事权不太匹配。众多地方政府面临着责任重大而财权有限的困境，在很大程度上影响其履行职责的能力与效率。我刚参加工作时在国务院农村发展研究中心发展研究所，第一项工作任务是研究分析当时的粮食统购统销制度。这一历史性的经济政策对今天的很多年轻人来说可能略显陌生，但老一辈对此记忆深刻。统购统销，简而言之，即国家粮食部门统一收购与销售粮食。1986年，统购统销制度面临一个重大挑战：在改革开放过程中，粮食收购价格不断攀升，而销售价格并未提高。这一现象在当时的背景下不难理解：提高收购价格旨在鼓励农民增产，而销售价格提不上来则是由于城市居民收入尚未增长到位。这很快导致粮价倒挂现象，即收购价格高于销售价格，由此产生的补贴压力主要由地方政府承担。这一案例虽已远去，但其背后反映的政府财政困境与应对策略，至今依旧屡见不鲜。长期以来，地方政府在财权有限而事权繁重的背景下，在增收方面展现出极强的创新能力。他们或积极争取中央转移支付，或依赖土地财政获取资金，又或通过建立融资平台筹集资金。这些举措虽在一定程度上支撑了经济增长，但随着财政压力加大，特别是土地市场遇冷、融资平台监管收紧，地方政府的财政压力日益增加。自2018年起，中央政府着手深化财政改革，尤其是地方财政改革，旨在规范地方政府债务管理，通过“开前门、关后门”的方式，即明确地方债务限额、严控新增债务，以遏制无序举债行为。这一系列举措无疑为构建更加健康、可持续的财政体系奠定了坚实基础。从控制的角度出发，限制地方政府融资空间的必要性显而易见。地方政府在借贷时，往往不直接承担最终的偿债责任，这与美国地方政府可能面临的破产风险截然不同。在中国，地方政府不可能破产却又大量举债，这揭示了借贷过程中权利与责任的不对等性，因此，加强对地方政府融资的监管是合理举措。然而，加强管理的过程中，地方政府资金如果严重短缺，也容易引发一系列问题。其中显著的变化是地方政府在宏观经济调控中的作用减弱。以前，中央政策一出，地方政府往往能迅速响应，甚至加码执行，从而有效刺激经济；而今，部分地方政府可能心有余而力不足。这个问题包含两个层面。首先，地方政府正在削减开支，这反过来可能会降低总需求。其次，个别地方政府为了增加收入而采取增加罚款和税务检查的手段，影响了民营企业家的信心。中央政府在编制明年预算时，可以先作出保障地方政府基本财政需求的安排。然后，需要审视和调整中央和地方政府之间的财政资源分配，以扩大地方政府的可持续收入。对于个别地方政府的不正当行为，中央政府应采取严厉措施予以纠正。地方政府在招商引资方面的政策依然活跃且力度强大，但也面临着新的挑战。以电动汽车为例，根据国内外学者对电动车补贴问题的研究，中国政府对每辆电动车的实际补贴额度与欧美国家相比并未呈现明显差异。虽然显性的补贴并不多，但隐性支持相对繁杂。各地方政府的招商引资政策包含多种多样的隐性补贴，如减免税收和降低土地使用费等。违法违规政策优惠的后果是，一些领域出现了重复建设，比如全国目前有七八十家电动汽车公司，几乎每一家背后都有地方政府的影子。政府支持产业发展并不少见，产业政策也很普遍，但各地政府在缺乏独立的资产负债表的情况下，大量投入各种资源支持产能复制，而不是技术门槛的突破，这可能是有问题的，导致创新产业在地方政府支持下过度集中。产业政策在特定情境下确实能发挥积极作用，但前提在于市场存在失灵现象。当市场失灵时，产业政策若能助其克服，则可能产生正面效应。然而，产业政策容易偏离初衷，导致效果不佳。究其根源，这些政策往往超越了单纯克服市场失灵的范畴，特别是在新能源产品领域。最需要政策支持的是那些技术门槛过高、单一企业难以承担或成本过高的项目。而当前一些地方政府的招商引资政策，却往往聚焦于复制和放大已成熟技术，甚至导致产能问题和效率低下。因此，规范招商引资行为显得尤为重要。对此，《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》已明确，规范地方招商引资法规制度，严禁违法违规给予政策优惠行为。地方财政力量减弱，虽看似不利，但从另一角度看，或许能成为推动市场化改革的新契机。过往的行政放权在促进中国经济增长中发挥了积极作用，但资源配置权限从中央政府向地方政府的转移，并不等同于市场化改革的完成。关键在于决策权应合理地向市场和企业转移，而非仅停留在政府层面。将来，地方政府也许可以将有限的资源集中到以下三个领域，一是维护社会秩序、保障公平竞争，二是提供公共服务，三是建设公共基础设施。如果地方有能力、有资源，当然可以制定并实施产业政策，但前提是地方政府要对资金来源与后果承担责任。总之，若地方政府能更多地聚焦于克服市场失灵、维护市场秩序和提供公共服务等核心职能，这将是市场机制得以充分发挥作用的重要条件。正如党的二十届三中全会强调的，应“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”。这一转变对于推动我国创新能力的提升将具有深远意义。
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