【民主与法制时报】发挥公益诉讼治理效能的“宁夏经验”

政务 2024-12-18 16:18 宁夏

今年4月，宁夏回族自治区银川市永宁县闽宁镇原隆村遭遇极端暴雨天气，因地下水管网排水不畅，原隆村数户村民住房被淹，村民财产遭受不同程度的损失。

一份公益诉讼检察建议，促使相关部门协作配合，对原隆村及闽宁镇其他乡村存在的下水管网不通、问题厕所等进行全面改造，解决了百姓生活的“后顾之忧”。

“检察建议补齐了我们的工作短板，不仅使我们迅速解决了‘点’上的问题，还举一反三由点及面，对全镇类似问题进行全面整治，帮助我们提升了基层治理能力和治理水平。”闽宁镇镇长吴鹏说。

这是检察建议的力量，也是宁夏回族自治区“公共利益守护者”充分发挥检察公益诉讼职能，守护社会公共利益和国家利益的诸多成效之一。7年来，宁夏检察机关持续深入推进公益诉讼检察工作，不断扩大工作影响力，以“宁夏经验”为检察公益诉讼发挥治理效能作出积极贡献。

一群“公共利益守护者”的创新探索

10月9日，天空晴朗，在银川市西夏区云山矿坑生态修复项目现场，连片的树木绿意盎然。不远处就是连绵的贺兰山，这座当地群众口中的“父亲山”以巍峨之姿矗立着，坚定而沉稳。

5年前，这里却是另一番场景。云山矿坑占地1400亩，有数十家非煤矿山企业，粗放的管理，无序的开采，使这里挖出一个个巨大的矿洞，最深处达40多米，废渣漫山堆积，形成贺兰山下最大一处“伤疤”。

2019年，西夏区人民政府启动云山矿坑生态环境修复整治项目，其中投入的修复资金，主要源自于西夏区人民检察院督促相关部门提起的刑事附带民事诉讼及该院后续提起的行政公益诉讼。

“这里曾经是很深的矿坑，经过多轮削坡、土方回填、平整、绿化植树，才变成现在的模样。”看到曾经千疮百孔的破坏现场变成如今的山坡绿地，西夏区人民检察院检委会委员、一级检察官杨倩茹感到很欣慰。

2017年7月1日，检察机关提起公益诉讼制度全面实施。杨倩茹调任西夏区人民检察院新组建的公益诉讼检察部，当年就和同事们立案办理5件行政公益诉讼案件。这里曾经是她和同事们的“战场”之一。

作为一项全新的工作，7年来，宁夏一群被称为“公共利益守护者”的公益诉讼检察官成为“探路者”，先后突破没有专门立法、调查取证难、评估鉴定难、与行政机关执法协调配合机制不畅等难题，迎难而上办“首案”，开启多个领域公益诉讼的“破冰之旅”。

在2018年4月宁夏回族自治区人民检察院发布的公益诉讼“成绩单”上，宁夏各级检察机关在不到一年时间就发现公益诉讼线索99件，立案61件，案件类型涉及生态环境和资源保护、国有土地使用权出让、食品药品安全、国有财产保护等领域。

不同于其他检察业务，公益诉讼检察“费腿”“磨破嘴”，其能动履职特点需要检察官们“走出去”“管闲事”。记者在采访中了解到，很多公益诉讼线索是检察官们在“走出去”过程中发现的。

银川市兴庆区黄河东岸的开心林场内有一座由33名退伍老兵共同捐建的“红军横城战斗纪念碑”。这座纪念碑的不远处，经证实是红军西征横城战斗遗址，但该事迹未列入红色革命纪念保护名录，也未设置革命文化遗址保护标识。

兴庆区人民检察院检察长王建军介绍，该院公益诉讼检察官在开展巡河巡林工作中偶然发现纪念碑后，向行政主管机关制发检察建议，督促依法履行职责，推动相关单位充分挖掘记录红军西征横城战斗革命历史文化内涵，使西征红军银川横城革命史迹保护从个人保护上升为政府保护。

“以前我们是以私人能力在保护，但我们保护的力量毕竟有限。检察院介入后各单位都很重视，都想把这份珍贵的历史呈现出来。”开心林场工作人员宋斌说。

围绕“宁夏特色”推进检察公益诉讼纵深发展

天下黄河富宁夏。从中卫市南长滩的黑山峡到石嘴山市麻黄沟，397公里黄河水浇灌出一片“塞上江南”。

随着检察公益诉讼工作的深入开展，宁夏各级检察机关立足全区属于黄河流域的区位优势，积极融入黄河流域生态保护和高质量发展的重大国家战略，通过充分发挥公益诉讼检察职能，服务保障黄河流域生态保护和高质量发展先行区建设。

自2010年以来，永宁县望洪镇黄河河滩内相继修建多处违法建筑，威胁黄河行洪安全。永宁县人民检察院发现该问题后，在银川市人民检察院的指导下进行调查取证，并根据相关法律规定发出检察建议，推动相关行政部门和属地政府形成执法合力，拆除违法建筑，保障了黄河行洪安全。

近年来，宁夏检察机关入选最高人民检察院的多个行政公益诉讼典型案例都与黄河保护有关，本案就是其中之一。

文物和文化遗产作为历史的物质遗存，具有重要的历史、科研和艺术价值。宁夏境内文化遗产丰富，探索开展文物和文化遗产保护，是宁夏各级检察机关重点关注的公益诉讼领域之一。

宁夏长城遗存点多面广，银川市西夏区境内的长城位于贺兰山东麓沿线，是全国重点文物保护单位。西夏区人民检察院发现辖区多处明长城遗址文物保护措施落实不力后，不仅以检察建议督促相关部门加强监管和保护职责，还与内蒙古阿拉善左旗人民检察院构建协同履行检察职能、跨区域联合保护长城的司法屏障；

位于灵武市的清水营城址曾是明代西北边防的屯兵城堡和驻军战略要地，具有珍贵的考古文献价值和历史研究价值。灵武市人民检察院发现某影视公司在此搭建影视拍摄基地后，向相关部门发出检察建议，使违法搭建的影视基地拆除，受损文物得以恢复；

距离中卫市中宁县黄羊湾村三里地的山壁上，有数量众多的记载着史前文明的黄羊湾岩画。针对黄羊湾岩画文物保护区长久以来的监管缺位和保护空白，中宁县人民检察院依法办理行政公益诉讼案件，助推行政监管部门对长期以来存在岩画被破坏、毁坏甚至被盗采的风险隐患得到有效解决。

建于1959年的青铜峡黄河铁桥是宁夏境内第一座黄河大桥。因长年受河水冲刷影响，部分桥墩损坏变形、桥面破损，桥体存在垮塌危险。吴忠市和青铜峡市两级检察机关积极履行公益诉讼检察职能，不仅推动职能部门完成桥体修缮加固，还使该桥“焕发新生”，成为当地群众和游客旅游休闲的热门“打卡地”；

位于吴忠市利通区的引黄古灌区是我国黄河流域主河道上产生的第一处世界灌溉工程遗产。2022年以来，利通区人民检察院联合相关部门开展引黄灌溉工程遗产保护公益诉讼专项行动，进一步规范引黄古灌溉区管理秩序，确保古灌溉渠正常发挥农业灌溉作用，有效保护黄河文化遗产。

此外，西夏区人民检察院还围绕当地葡萄酒产业和文旅产业规范、可持续发展，中宁县人民检察院围绕“中宁枸杞”国家地理标志农产品，灵武市人民检察院围绕“中国长枣之乡”特色开展公益诉讼专项检察监督活动，办理了一系列具有“宁夏特色”的公益诉讼案件。

既要“低头办案”，还要“抬头看路”

“工业生产、建筑施工和园林绿化、人工湿地、河湖景观、环境卫生、消防等市政用水，应当优先使用再生水、雨水、施工降水等非常规水源。”2022年8月，《银川市水资源管理条例》第三次修改时，新增了关于建设项目施工降水再利用的相关条款，弥补了该条例对于施工降水管理的空白。这一改变源于银川市两级检察机关办理的一起行政公益诉讼案件。

2020年10月，金凤区人民检察院在办结一起涉及3家建设单位未办理排水许可违法排水的公益诉讼案件之后，将目光延伸至银川市三区可能与施工降水管理有关的450余个建设项目，发现大量建设工地存在违规取水、排水问题，不仅造成地下水浪费，而且污水处理费和水资源税缴纳不到位，造成国有财产流失。

随后，银川市两级检察机关通过公益诉讼检察监督，督促收回2000余万元的污水处理费、水资源费。针对地下水能否再利用的立法空白，金凤区人民检察院提出的立法建议也获得银川市人大采纳。

办理一起公益诉讼案件，引起环环相扣的“连锁反应”，这样的案例在银川市兴庆区人民检察院也有体现。

据了解，兴庆区人民检察院在办理残疾人就业保障金征收缴纳公益诉讼案件过程中，在督促行政机关收缴1300余万元残疾人就业保障金的同时，还延伸国有财产领域公益诉讼案件办理力度，办理了8件环境保护税和水土保持补偿费征收缴纳公益诉讼案件，推动约1025万元水土保持补偿费依法缴纳入库。

“一开始仅仅是‘低头办案’，但在办案过程中逐渐发现若制度和立法不完善，很多工作走不动。检察公益诉讼的最终目标是推动社会治理的完善，其中包括制度和立法的完善。”金凤区人民检察院第四检察部主任代江玲说。

不仅要“低头办案”，还要“抬头看路”。2023年10月，在宁夏回族自治区法学会的指导下，宁夏回族自治区人民检察院牵头成立全国首家省级法学会公益诉讼法学研究会，为宁夏开展公益诉讼法学研究提供重要平台。

“公益诉讼作为一项新的制度创新尚处在初级发展阶段，需要在理论研究方面不断总结、提升。我们以前更多的是‘低头办案’，‘抬头看路’比较少。研究会的成立起到承上启下的作用，其理论成果有助于为宁夏检察公益诉讼长远发展注入活力和动力。”宁夏回族自治区人民检察院第八检察部主任徐立军说。

长期关注宁夏检察公益诉讼工作的全国人大代表、宁夏社会科学院社会学法学研究所所长李保平认为，目前宁夏地区法学研究底子薄，缺少领军人才，成立公益诉讼法学研究会对于提升法学研究水平，尤其是提高检察公益诉讼研究能力和公益诉讼办案水平意义重大。

巍巍贺兰、滚滚黄河。山河无言，却见证着这群“公共利益守护者”的努力和付出。7年来宁夏各级检察机关积攒的公益诉讼司法经验如今已转化为立法建议，由宁夏回族自治区法学会公益诉讼法学研究会牵头起草提交，并被确定为去年全国两会宁夏代表团的集体议案，对于促进检察公益诉讼立法进程发挥了重要作用。

“接下来，我们将强化公益诉讼检察实践，更好地回应人民群众对美好生活的新期待新要求，在用心用情办好每一个案件的过程中践行司法为民初心。同时，充分发挥宁夏法学会公益诉讼法学研究会平台作用，提升公益诉讼法学理论研究和实务工作专业化水平，以检察公益诉讼高质量发展服务保障宁夏高质量发展。”宁夏回族自治区人民检察院党组成员、副检察长赵红香说。

原标题 | 发挥公益诉讼治理效能的“宁夏经验”

来源 | 民主与法制时报2024年12月18日第187期01头版头条

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