聚焦核心功能优化国有经济布局结构

旅行 2024-10-27 16:51 安徽

党的二十届三中全会明确提出，要深化国资国企改革，推动国有资本和国有企业做强做优做大，增强核心功能，提升核心竞争力。适应新阶段、新形势、新要求，进一步明确国有经济功能定位，对引领国资国企改革发展方向、更好聚焦服务国家战略目标、推动国有经济布局结构优化、促进经济高质量发展，具有重要战略意义。从国内外相关理论、发展历史与政策实践看，国有经济的功能定位始终服务于国家战略目标的实现，保障国家重大战略任务落地实施。在不同发展阶段，国家发展的战略重点不同，对国有经济的具体功能定位和发展要求也不尽相同。功能决定价值，结构决定功能，结构必须根据功能价值要求的变化适时作出适应性优化和调整。必须准确识别内外部重大环境变化和国家发展战略调整，合理定位新发展阶段的国有经济功能，持续推进国有经济布局优化和结构调整，提高国有经济运行质量和效益，为推进中国式现代化提供坚强支撑。

我国国有经济功能的演进历程

我国国有经济功能定位是在不同历史发展阶段，面对国家发展战略目标与重点不断进行动态调整、适应性演化的结果。大体可以分为四个阶段：革命战争时期（1927－1948年）、计划经济时期（1949－1978年）、改革开放以来（1979－2020年）、新发展阶段（2021－2050年）。

第一阶段：革命战争时期（1927－1948年），国有经济保障战时物资供给。当时的主要任务是取得革命战争的胜利。从土地革命战争时期到新中国成立以前，我党在革命根据地、陕甘宁边区、解放区都进行了对公营经济建设的实践探索，兴办了一批军需民用工业、商业，推动了边区公私营商业的发展，在锻炼干部的同时积累了大量经验。国有经济的建立和发展，打破了敌人的经济封锁，保障和满足了军需补给和群众生活需要，为革命战争的胜利提供了物质保障。

第二阶段：计划经济时期（1949－1978年），国有经济全面覆盖经济社会发展。新中国成立初期，百废待兴，国家的主要战略任务是恢复和发展国民经济，建立、巩固和发展社会主义制度，启动工业化现代化。通过全面社会主义改造，国有经济全面覆盖了国家经济的各行各业，几乎成为唯一的物质基础，国有经济的功能范围无限扩大。首先，国有经济的建立为建国后的社会稳定和经济迅速恢复发展奠定了基础，使中国平稳地度过了成立初期的困难时期，逐步恢复被战争损害的国民经济。其次，国有经济作为社会主义公有制的重要组成部分，在意识形态上承担否定剥削、实现社会公正的重任，巩固了新生的人民民主专政政权，保证我国经济发展的社会主义方向，发挥重要的政治功能。再次，建立了完善的工业体系，迅速发展重工业，为我国走上工业化道路奠定了基础。最后，国有经济覆盖全社会各行各业，承担了向社会提供各类产品、创造社会财富、维护社会稳定的几乎全部经济社会功能。尤其是当时国有企业作为行政机构的附属，不仅要承担经济任务，还要以完成社会目标为先，承担大量公共服务，包括教育、医疗、养老、住房等社会保障，甚至公共安全、司法等职能。

第三阶段：改革开放以来（1979－2020年），国有经济控制国民经济命脉。随着改革开放的持续深入，国有经济逐步成为国民经济中的重要主导力量，实现了从计划经济体制向市场经济体制的功能调整。这一阶段，国有经济功能主要体现在对国民经济发展的控制力、影响力上。一是在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济占支配地位。国有经济在国防军工、能源交通、重化工业、高新技术产业，以及众多供应链产业链的上游环节占据支配地位，在保障国防、能源、经济、金融安全等方面发挥了重要基础作用。二是引领国民经济发展方向，推动经济社会转型升级。国有经济在科技含量较高、带动性较好的行业提高控制力，带动引导了其他行业和其他经济成分的发展方向，这是国有经济控制力、影响力的重要体现。三是保证国家宏观调控政策有效实施，保持国民经济健康稳定发展。与民营经济相比，国有经济通过控股和参股的形式控制关系到国家经济命脉的重要行业和领域，有利于国家掌控这些重点行业的发展方向，切实提高宏观调控政策的有效性。四是辐射带动多种所有制经济共同发展。随着社会主义市场经济体制逐步完善，国有经济在控制国民经济命脉的同时，辐射引导社会资本扩大投资，有力推动国民经济快速发展。

第四阶段：新发展阶段（2021－2050年），国有经济引领高质量发展。进入新发展阶段，我国社会的主要矛盾发生深刻改变，经济已转向高质量发展阶段，经济增长驱动力量发生重大调整。世界正经历百年未有之大变局，经济全球化遭遇逆流，国际政治经济形势愈加复杂，不稳定性、不确定性明显增强。与此同时，新一轮科技革命和产业变革深入发展，国际竞争更加激烈。国有经济必须适应新形势，迎接新挑战，完整准确地全面贯彻新发展理念，提升国有经济的竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力，持续引领经济社会高质量发展，为全面建设社会主义现代化强国和实现中华民族伟大复兴的中国梦提供强有力的战略支撑。

我国国有经济功能定位的现状

（一）国有经济控制国民经济命脉。国有经济特别是中央企业，在关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域占据支配地位。改革开放以来，虽然国有经济的比重经历了大幅下降，但是总体规模持续扩大。从行业分布来看，国有经济向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域不断集中，在军工、电网电力、石油石化、交通运输、电信、煤炭等行业占比达80%左右。

（二）国有经济是国家战略安全的有力保障。国有经济在国防军工、能源安全、粮食安全、金融安全、产业链供应链安全、应急保障等国家重大战略安全领域发挥了主导作用。国有经济是国家战略科技力量的核心载体，是我国新型举国创新体制的主力军，尤其是中央企业在重要战略科技领域已经迈出实质性步伐，在载人航天、探月工程、北斗导航、深海探测、5G应用、国产航母、航空发动机、特高压输变电、第三代核电等战略高技术领域，取得了一批具有世界先进水平的重大标志性成果。

（三）国有经济是稳定国家宏观经济大盘的压舱石。经过多年的改革发展，国有经济已成为逆经济周期调节、稳定宏观经济运行、增加社会投资、带动产业发展的重要力量。在经济下行压力加大的背景下，国有企业不仅要稳定自身的生产经营，还要积极扩大投资、稳定产业链、供应链，更要稳定就业、吸纳新增就业，履行其“稳就业”的社会责任。例如，面对百年不遇的严重疫情的冲击，2020年，全国国有及国有控股企业固定资产投资增速达5.6％，高出全社会投资增速4.6个百分点。2021年，中央企业完成固定资产投资3.2万亿元，高出全社会增幅5.2个百分点。

（四）国有经济是持续改善社会民生的重要力量。国有经济作为社会主义公有制经济的主要实现形式，具有很强的社会性、公共性，发挥对社会民生的支撑保障作用，对稳固社会民生基础、优化收入分配结构、构建和谐劳动关系、加强资源集约和环境保护、发展社会公益事业、满足人民美好生活需要等都有重要意义。党的十八大以来，国有经济坚持以人民为中心，主动适应我国社会主要矛盾的变化，在保障和改善社会民生方面发挥了积极作用。国有经济是促进社会公平的一股重要力量，国有企业在乡村振兴、共同富裕中起到“模范生”作用。

（五）国有经济是参与全球治理的重要力量。近年来，国有经济的境外投资持续增长，国有企业在“走出去”过程中不断积累国际化经营管理经验，在整合市场、技术、人才、资源和文化的过程中已经形成了一定的国际竞争优势和品牌影响力。国有经济对外投资合作的体制机制不断完善，成为我国参与全球治理，推动国家全球战略的重要载体。国有企业有力地促进我国经济更好融入世界，成为落实我国全球化战略的重要力量。

我国国有经济布局结构的现状与问题

（一）总量规模持续扩大，但质量效益需要进一步提高。随着国民经济持续发展，我国国有经济规模、企业国有资产规模持续增长，2017－2022年，全国企业国有资本权益从50.3万亿元增长到94.7万亿元，年均增长13.5%。2022年，全国国有企业资产总额339.5万万亿元，与GDP的比值约为2.82 : 1，仅中央企业资产总额与GDP的比值就达到0.91 : 1，而2007年OECD国家的该比值为0.25 : 1。相对而言，我国国有经济在国民经济中的比例远高于OECD国家和西方主要国家，对国民经济的作用和影响也远高于一般市场经济国家。

然而，国有企业普遍更重视规模扩张，而对资产质量提升和核心竞争力培育重视不够。与发达国家的全球领先跨国公司相比，我国的国有企业仍然存在重规模而轻质量、国际竞争力和技术创新能力不强、经营效率不高等问题，如国有经济监管体制“条块分割”，企业股权结构单一、国有股“一股独大”、内部人控制，激励考核机制不完善，企业活力、竞争力和创新力不强。

（二）比例结构持续优化调整，但战略支撑作用需要进一步加强。随着我国经济体制改革持续深入，社会主义市场经济体制逐步完善，国有经济在国民经济中的比重也逐步提升。以工业为例，改革开放以来，在规模以上工业企业中，国有企业资产总额、营收、利润、企业数量、就业人数占比都显著下降。2008年以来，国有经济在规模以上工业的占比逐步稳定，国有企业资产占比相对较高，保持在接近40%，收入和利润占比接近30%，就业比重不到20%。总体来看，国有企业、民营企业、外资企业逐渐形成并保持三分天下的格局，国有经济在工业领域的比例趋于稳定，结构更加合理。

然而，国有经济的产业创新引领和战略支撑作用仍显不足。习近平总书记指出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，加快实现高水平科技自立自强，是推动高质量发展的必由之路，要如期全面建成社会主义现代化强国，关键要科技自立自强。我国部分行业“卡脖子”问题依然突出，在关键核心技术、关键基础零部件元器件、关键基础软件等方面还存在短板瓶颈。战略性行业国有资本竞争力还不够强，国有企业在“卡脖子”关键技术突破、行业创新引领等方面的作用仍显不足。长期以来，我国国有资本主要分布在传统产业领域，这是历史和国情造成的。但是，当前我国经济步入新常态，亟须国有经济适应新常态新阶段，加快向战略性前瞻性产业布局，以符合新时代经济高质量发展对国有经济布局的新要求。

（三）产业布局持续调整，但分布领域仍然过宽。随着我国国民经济持续发展、结构持续优化，国有企业资产的行业分布也持续调整和优化。2010年以来，国有企业资产总额在第三产业中的占比从52.9%大幅上涨到2022年的67.9%，而在第二产业中的占比从46.4%下降到30.9%。更多的国有企业资产投入到第三产业中，国有企业资产在三大产业中的比例逐步优化调整，国有企业成为促进经济结构优化和调整的重要推动力量。

然而，国有经济战线过长、布局过散、涉足过宽的问题仍然突出。在国民经济各个行业中，国有经济几乎涉足所有的行业，不少企业甚至在产能过剩行业，处于产业链的中低端。一些不必要的控股参股分散了宝贵的资源，导致企业优势产业和核心主业不突出。而在真正需要发挥作用的行业，国有经济力量不足、竞争力不强。在国民经济20个门类中，中央企业涉及19个行业，在国民经济97个大类行业中，中央企业行业覆盖率高达90%，且在技术成熟的竞争性行业中仍有大量分布。

（四）国有经济宏观管理体制机制不健全。目前，我国国有经济缺乏统一明确的国有经济宏观管理架构和机构，国有经济功能定位和布局优化、结构调整的体制机制缺失，阻碍了国资国企充分发挥应有职责使命和功能。国有经济整体功能定位、职责使命、目标方向的综合规划管理体制缺失，国有经济任务目标面临多头管理。除国资委外，国企还要面对一群“婆婆”，包括财政部、审计署、中组部、中纪委、巡视组/督导组、人社部、发改委、工信部等等。各个部门之间往往各自为政，政策缺乏统筹协调，甚至互相冲突、“打架”。国有经济宏观管理制度化、法制化不健全，国有经济功能任务落实的考核激励机制缺失。在国家提出的战略性目标与国资国企实际落实之间缺乏科学有效的闭环机制设计，导致国资监管简单强调做强做大，国有企业内部自我循环，服务于国家总体目标的功能相对不足。

调整和优化国有经济功能定位

（一）优化功能定位的总体思路。牢牢把握新时代国有经济的功能定位和战略地位，确保始终服务于国家战略目标的实现，保障国家重大战略任务落地实施。加快推进国有经济结构调整、创新发展、布局优化，加强宏观管理、创新体制机制、聚焦主责主业，努力把国有企业打造成为推动经济社会发展的主力军、高质量发展的排头兵。围绕全面建设社会主义现代化国家的历史任务，全面增强国有经济的竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力，构建政治、经济、社会“三位一体”的国有经济功能定位体系，为国家政治战略安全、经济高质量发展和社会民生持续改善提供坚强战略支撑。要以科技创新为根本、以产业控制为关键、以安全支撑为底线，优化国有经济布局结构，促进国企突出主业、聚焦实业，发展壮大新兴产业，加快传统产业转型升级，更好地服务建设现代化产业体系。

（二）为国家战略安全提供坚实保障。面对新时代新阶段严峻复杂的国际环境和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，国有经济要以保障国家战略安全作为第一要务，确保国家重要战略资源供应、产业链供应链安全以及突发事件的应急保障，当好国家政治经济安全的坚定基石。要从国家急迫需要和长远需求出发，着眼国家重大战略需要，加快国有企业的综合能力建设，不断增强国际话语权，切实提高国有企业在国防军工、战略科技、粮食、能矿资源方面的硬实力和软实力，切实增强国有经济在国家战略安全重要领域的控制力、影响力，应对挑战和化解重大风险的能力。

（三）为经济高质量发展提供示范引领。国有经济的经济功能核心是在科技创新强国建设中发挥中流砥柱作用，努力实现科技自立自强，推动经济高质量发展。要以全球视野积极谋划推动科技创新攻关，聚焦国家战略性尖端科技、核心技术以及“卡脖子”技术。持续做强做优做大国资国企，加快建设一批产品卓越、品牌卓著、创新领先、治理现代化的世界一流企业。按照有进有退、有所为有所不为的原则，重点发挥好国企在战略、安全等领域的功能，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业集中，向提供公共服务、应急能力建设和公益性等关系国计民生的重要行业集中，向前瞻性战略性新兴产业集中，坚守主责、做强主业，打造更多支柱产业，提升国企对产业链供应链的支撑和带动能力，大力推动现代化产业体系建设。

（四）为社会民生持续改善提供有力支撑。进入新发展阶段，我国社会的主要矛盾发生了深刻变化，人民对美好生活的向往日益迫切，国有经济的全面性、公益性决定了其必须承担更多社会责任，加大社会民生保障的投入力度，助力解决人民群众关心的急难愁盼问题，促进实现共同富裕，模范实施“双碳”战略，保护生态环境，持续支撑建设社会主义富裕和谐文明新家园。

进一步优化国有经济布局结构

（一）加强国有经济规模和布局优化顶层设计。优化国有经济总体布局规模和比重结构。参照国际上国有经济的发展规律，充分考虑我国的社会主义性质、目前所处的发展阶段以及国有经济发展现状，无论面对复杂多变的国际竞争形势还是促进经济高质量发展，都需要国有经济保持和提升竞争力、创新力和控制力，促进经济社会高质量发展。盲目追求规模扩张，大幅提高国有经济比重，或者刻意限制国有经济发展，降低国有经济比重，都是不理智、不科学的，且都不符合我国高水平社会主义市场经济体制和高质量发展新阶段的新要求。在相当长的时间内，我国需要保持国有经济目前30%左右的适度规模，国有经济占GDP比重的区间设定为25%〜35%是相对科学和合理的。

（二）优化国有经济行业布局结构。我国经济体制改革的目标是建立高水平社会主义市场经济体制，发挥市场对资源配置的决定性作用。二十届三中全会明确提出，高水平社会主义市场经济体制是中国式现代化的重要保障，必须更好发挥市场机制的作用，创造更加公平、更有活力的市场环境，实现资源配置效率最优化和效益最大化。那么，凡是市场能够解决的事情，都应交由市场去解决。国有经济的产业范围应该严格界定在“市场失灵”或“市场不为”、民营经济不愿投资或者没有能力投资的领域，其他众多领域应该更多地交由市场，通过合理竞争机制促进资源优化配置和经济高质量发展。因此，我国国有经济应该重点布局在公共产品和服务领域、规模经济效应特别显著的自然垄断产业、前瞻性战略性新兴产业、国防军工等安全支撑产业，持续增强国有经济在关键领域控制力、影响力和抗风险能力。

（三）聚焦科技创新优化国有资本配置。国有企业要围绕服务国家战略，明确核心功能和战略定位，坚持有进有退、有所为有所不为，进一步聚焦战略安全、科技创新、产业引领等功能，调整盘活存量资产，优化增量资本配置。推动国有企业把科技创新摆在“头号工程”的核心位置，优化国有资本配置，全力突破关键核心技术“卡脖子”问题，在构建新型科技创新举国体制中勇担重任，大幅增强国有经济的产业控制力、安全支撑力、科技创新力。围绕优势业务做强、做精，重点推动专业化整合，使主责主业更加体现国有经济的核心功能、更加具有核心竞争力。依托专业化大平台，推动合并重组，培育一批主业突出、核心竞争力强的优质企业，整合或退出一批超出主业范围且核心功能不明确的业务，进一步提升“两非”“两资”处置效果，推动资源向主业企业集中。

（四）聚焦国家战略健全国有经济管理体制。进入新发展阶段，国有经济必须坚定扛起新的历史使命和重大责任，不仅要实现自身的“做强做优做大”和“保值增值”，更要牢记支撑国家战略目标的使命与初衷。要以新发展阶段国家战略目标为根本遵循，把国有经济功能定位放到“三新一高”重大决策部署中去谋划和推动，在全面建设社会主义现代化国家新征程中走在前列、作出表率。出台明确国有经济功能定位的指导意见和相关配套文件，明确国有经济、国有资本和国有企业在新发展阶段的主导作用和战略支撑作用，以及在社会主义现代化强国建设中的实现形式。持续推进国有经济宏观管理的制度化、法治化。

（五）围绕功能定位完善国资国企监管体制。切实以管资本为主，加快推进国资监管体制改革，以国有资本投资、运营公司为依托平台，完善国有资本授权经营体制，进一步下放和明确国有资本监管边界和权责，切实维护国有资本出资企业董事会职权、三项制度改革决定权和企业日常经营权。基于功能定位和目标探索建立国有经济分类监管制度，进一步完善国资国企考核激励机制。国有资本（投资）运营公司，按照“资本运营和产业投资”的基本职能，重点考核国有资本收益、国有资产运营效率以及国家政策重点任务落实等，比如归属母公司净利润、经济增加值、政府交办的产业和改革重点任务等。对垄断性、公益性企业要加强政府指导和监督，采取经济效益和社会效益相结合的考核办法。对竞争类企业，则要聚焦经济效益和资本增值率的考核。

（六）探索构建国有经济布局优化和结构调整的长效机制。研究制定优化国有经济布局的实施方案，明确国有经济功能定位、投资方向和目标，国有资本重点向上游的资源、能源、关键装备制造、国防军工等战略性和关乎国家安全、经济命脉的重要行业和关键领域布局。这些关键领域内治理机制完善、竞争力强的行业龙头企业应是国有资本布局的优先选择。推动企业国有资产有序流动、合理配置，消除国有资本流动的障碍和制约，提升国有资本证券化水平，推动国有资本通过证券交易、产权交易等资本市场依法合规进行交易流转，实现资本布局的动态优化和调整。建立健全国有经济功能布局和结构优化调整相关信息公开制度。

来源 | 现代国企研究

编辑 | 孙景初

校核 | 朱永泽

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聚焦核心功能 优化国有经济布局结构

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