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北海道大学名誉教授 金子 勇
北海道大学名誉教授 濱田康行
※ 本文的分工如下：1. 地方创生再论（滨田和金子）和2. 与初代地方创生大臣石破茂氏的相遇（滨田和金子）部分，由两人讨论后共同撰写大纲。3. 经过十年的“地方创生”以及4. “社会学视角下的地方创生”由金子撰写，5. “经济学视角下的地方创生”由滨田撰写并汇总草稿。最终，由金子统一重写全文，两人再各自从自身立场出发进行细致校对，在双方达成一致后作为最终稿发表。原文发表于2024年9月20日。在9月27日投票日的自民党总裁选举中，各候选人都在阐述各自的政策，而我们特别想谈谈“地方创生”。为什么呢？① 对于日本不久的将来而言，我们认为内政中以“地方创生”为核心的“城镇、人口、工作”主题是首要课题。因为无论是在资本主义持续的情况下，还是在“资本主义终结”之后，都不可能存在东京一极集中而“地方消亡”的反面情况。② 自10年前的“增田报告”以来，许多中小城市和村镇都开始担忧自己在不久的将来可能会“消亡”，然而6月出台的“地方创生”10年“总结文件”却明显反映出没有采取有效的应对措施，对此我们深感反思。③ 即便在10年后的今天，“城镇、人口、工作”依然是日本地方易于着手的课题，只要有效利用现有的社会资源，就有可能在5年或10年的时间内取得一定的成果。相比之下，那些过于笼统、缺乏具体性的公约，比如“振兴经济”、“降低物价”、“收入翻倍”、“不增税”等，由于需要多个人为推进的中间过程，如果不展示一个清晰的“实施路线图”，国民是无法理解的。④ 在这一点上，“地方创生”这一课题的成败，取决于能否确定城镇建设的焦点和优先级，有多少能够发挥领导作用的人才，以及有多少居民参与这项运动，因此其成效是显而易见的。此外，在城镇建设中，如何利用现有的自然资源、城镇的地理位置优势，以及那里集聚的企业、大学等社会资源，来创造出什么样的“工作”，这场智慧较量才是关键所在。如果能够将这三点结合起来，就可能迈出作为新动向的“地方创生”的第一步。⑤ 人们无法离开地域社会而独自生存，因为这与家庭和工作场所紧密相连。这是一个跨越世代和性别差异的真理。因此，从居民对于自身居住地（无论是发展还是衰退）将如何变化以及应如何应对的立场出发，“地方创生”是一个可以每五年持续推进的政策。无论是在“资本主义的终结”时代，还是在“其后”的时代，东京、政令指定都市、县厅所在都市、中小都市以及地方村镇都将继续存在。无论这些地区是“发展”还是“衰退”，都要求居住的居民（人）在该地域（城镇）中发起某种形式的行动（工作）。⑥ 国家应作为大方向，考虑各地的实际情况，综合处理“城镇、人口、工作”之间的有机联系，与地方共同创造未来。这似乎是现代日本国民的共同愿望。2017年，我们正在探索将经济学与社会学相结合的“地方创生”理论，主要进行现状认识与现状分析，并坚守着基本不涉足政策理论的界限。因此，我们对于首任“地方创生”担当大臣石破 茂在政策方面有一些想要请教的问题。于是，我们产生了在了解地方现状的同时，与其进行政策理论意见交流的愿望。通过关系网申请会面后，石破茂氏欣然同意，访谈得以实现。2017年9月7日下午，我们进行了一个小时的意见交流，其简洁记录已刊登在滨田康行与金子勇（2017b:94-95）的著作中。与石破茂氏的合影（2017年9月7日）
从左至右：滨田、石破茂氏、金子
在一个小时的意见交流中，石破茂氏强调了政策理论的原点：“不是基于以往的经验、直觉或固执，而是要更加科学并发挥当地的特色。”我仿佛通过这次对话学到了制定“政策”时使其具体化的关键。让我印象深刻的具体事例之一是，关于北海道，他首先提出了新千岁机场的新利用方式，即作为“JR日航”和“JR全日空”的独特路线，从机场引出，并将其与JR北海道线连接起来的想法。这实际上是在暗示一种融合航空和铁路这两种社会资源的产品开发。第二点，他强调了将北海道的有力资产——“牧场与旅游”一体化的重要性。第三点，他指出“地方创生是一场国民运动”，并进一步将“四季分明、美酒佳肴、自然风光美丽、历史·娱乐文化·艺术丰富”概括为“旅游资源的四大要素”。接触到这样的政策理论后，我们超越了现状分析，找到了通往政策理论的线索，并完成了首篇经济社会学合著论文（2017b）。之后，我们各自从自己的角度出发，以专著的形式发表了关于“地方创生与新型资本主义”的展望（金子，2023；滨田，2024）。如今，距离那次访谈已经过去了七年，自“地方创生”事业启动以来也已过去了十年。10年前，安倍内阁推出的所谓安倍经济学，由三支“箭”构成：第一支是“金融政策”，第二支是灵活的“财政政策”，而第三支则是“结构改革”。这一“结构改革”旨在展示“克服人口减少、重振日本地方经济的长期愿景”。这一“结构改革”的核心内容便是“地方创生”。在顺应政府方针出版的增田编（2014）中，明确预告了日本全国1800多个自治体中，有896个自治体可能在几十年后面临消亡。这一预测引发了围绕“地方消亡”的全国性讨论，特别是以这些自治体为中心，“地方创生”理论从一开始就受到了各方面的关注（注1）。此后，关于“地方是否会消亡”的问题，久违的地方日本社会论再次成为全国性话题，在舆论界引起热议。各都道府县、市町村也基于内阁府的指导，制定了各自独特的“自治体版地方创生”综合战略计划。然而，到了2017年，关于“消亡与创生”的讨论变得零散，这种状态一直持续到2024年，甚至让人感觉“地方创生”作为国家政策的地位都被遗忘了。这一点也可以从10年后以相同形式发表的《中央公论》专题报道反响平平中看出注2）。然后，在事业启动10年后的2024年6月10日，内阁官房“数字田园城市”国家构想实现会议事务局、内阁府地方创生推进事务局发布了《地方创生10年的努力与未来推进方向》（以下简称《总结文件》）。仔细阅读这份10年来的《总结文件》，虽然“参考资料”部分具体且充实，但正文《地方创生10年的努力与未来推进方向》打印出来仅有短短12页（11270字），作为国家政策“地方创生”10年后的总结，其内容显然不尽如人意。![]()
首先，文章表述上存在强烈的违和感。因为在12页的内容中，有两种显眼的词汇格外突出。一是“数字”一词被无限度地频繁使用，仿佛当初由内阁府地方创生推进事务局启动的“地方创生”事业的责任主体已经转移到了内阁官房数字田园城市国家构想实现会议事务局，给人造成了错觉。在仅仅11270字的正文中，“数字”一词竟然被使用了32次之多。此外，文中还不断地描述着只要推进“数字化”，“地方创生”就能迎刃而解似的。这样的表述既无法成为对过去10年的反思，也无法增强未来数字战略的说服力。另一个问题是，虽然总结文中的主语有几个，但谓语大多以“……是必要的”或“……被要求”结束，这种文体贯穿全文。具体来说，“……是必要的”被使用了31次，“……被要求”被使用了5次。总之，在10年的总结中，由于许多事业展开得不够充分，因此得出了未来10年“有必要去做”的判断。根据内阁官房·城市·人口·工作创生本部事务局的网站，“2021年度地方创生的年度预算”作为政府整体的施策，高达1万2356亿日元。其中，“地方财政计划（城市·人口·工作创生事业费）”就超过了1万亿日元。然而，既然如此，那么在这10年间原本计划中的各项事业中，那些被总结为“有必要”和“被要求”的事业难道都没有实施吗？毕竟每年的预算都是1万亿日元。根据附在本文后的“参考资料”，似乎并没有这样的情况。这可能是撰写草案的负责人的个人习惯。在内阁官房数字田园城市国家构想实现会议事务局对全国1788个地方公共团体（47个都道府县、1741个市区町村）进行的“为回顾地方创生10年而开展的地方公共团体对地方创生的意识意向调查”（自由回答）的结果中，作为“主要意见”（不分先后）指出了以下问题：即，通过10年的尝试，我们发现其中大部分问题都与“城市、人口、工作”中的“人口”（老龄化和少子化）相关。- “少子老龄化、人才确保（劳动力）、接班人、后继者不足”仍然是“课题”吗？
其中，“少子老龄化、人口减少、人才确保（劳动力）、接班人、后继者不足”这些问题，至少40多年前就已经被政界、财界、学界以及媒体界所预测，现在早已不是需要新定位为“课题”的主题。在这40年间，国家应对措施中唯一受到国民高度评价的制度是针对“少子老龄化”中的“老龄化应对”而设立的“介护保险制度”，该制度自2000年4月起为国民发挥了充分的作用。虽然也指出了各种问题，但如果没有介护保险，伴随着小家庭化和单身化的趋势，当时由家庭承担的介护、看护功能将会消失，全国范围内将会出现大量的需要介护的难民。然而，另一方面，少子化问题经过40年仍未得到解决，已成为全领域后继者不足的主要原因。特别是在农业、渔业、林业等第一产业中，不得不持续依赖“70岁高龄者”的状况仍在持续。如图1所示，“核心农业从业者”（农户的户主）的老龄化已经接近极限。到2023年，近70%的农户户主已经是70岁以上，很难期望他们在未来10年内仍能继续从事农业生产。因此，图1中特别标注了（注），以指出这一严峻形势。出处：《2024年经济财政运营与改革基本方针·政策文件》:12然而，在政府的《2024年经济财政运营与改革基本方针》（2024年6月21日）中，对于农业的持续发展，仅仅提到了“基于地域规划培养并确保接班人”，而对于全国农户户主老龄化这一比整体老龄化提前15年的问题，却没有提出具体且具有现实有效性的应对措施注3）。如果不从应对老龄化的角度出发，农业法人的经营基础强化、服务事业体的培育、智能技术、数字设备的开发、农业与福利的联动等都将无法推进。同样的“后继者问题”也出现在20世纪末还遍布全国地方城市商业街的书店、肉店、鱼店、蔬果店、药店、小卖店、公交车站、巴士站、出租车公司、餐馆、咖啡馆、加油站等行业中。这些行业也面临着“后继者不足”的问题，并且在与附近大资本经营的综合超市的竞争中，纷纷被迫关门大吉。这些都是如图2所示的“人口年龄结构变化”所带来的结果，因此这不仅仅是都道府县或市区町村的问题。这个应对措施正是政府需要作为核心，日本全社会共同参与的“必要”性质的任务。出处：《地方创生10年的举措与今后的推进方向》参考资料1出生率大幅下降，不久的将来，不仅“年少人口”会减少，“生产年龄人口”也将开始减少。而且，以团块世代为核心的高龄者比例，预计将在一段时间内保持在30%前半。这种前所未有的人口变动所带来的日本社会的扭曲，在“地方创生10年间”的课题问卷结果中得到了淋漓尽致的体现。确实，《总结文书》正文中使用了“多元共生的社会”（:7）这一表述，而“福利国家”这一说法则未见踪影。反而，“数字田园城市国家构想”被反复提及，却因其不够鲜明而导致国家目标也难以明确。如果“概要”和“正文”中强调的“每个国民多样的幸福（well-being）”的累积被主张为“多元共生的社会”，那这是错误的。“多样的幸福（well-being）”是主观指标，因此即使将其合成，也无法成为国家目标。因为主观指标是通过与他人比较而得出的，所以将回答者的比较素材发生变化的情况下的调查结果按时间顺序排列并累积，并不能构成“多元共生的社会”。反而，还存在“对多样性的赞美反而维持了差距”（佐藤，2023:124）的危险性。如何看待图3中“按部门划分的社会保障支出”的变化，以及在有限的预算和国民负担下如何应对，这将决定作为国家的地方创生战略的开始。图3 按部门划分的社会保障支出年度变化（2024年7月）出处：国立社会保障与人口问题研究所《令和4年度 社会保障费用统计》- “地方创生”受“按部门划分的社会保障支出”动态影响
首先，在“社会保障支出”的变化中，高龄者“养老金”确实已呈现触顶状态，而涉及全体国民的“医疗”和“福利及其他”支出则显著增长。新政权首先需要面对的内政课题是，是否接受这三个部门的这种趋势，还是要改变它。也就是说，根据目前3625万（2024年9月15日数据）达到养老金领取年龄的高龄者对这个“触顶养老金”的反应，老龄化政策也可能会有所调整。同时，也不得不考虑如何应对涉及全体国民的“医疗费”增加的问题。此外，如何应对“福利及其他”中的介护费、家庭补贴以及生活保护等支出的增长，也将成为一个重大课题。而“地方创生”也同样可能随着“按部门划分的社会保障支出”的动态变化，而面临力点转移的可能性。我（金子）基于“一事成则万事成”的经验，为了寻求地方创生论的进一步推广，在过去十年中，我在社区的方向（D）和层次（L）上加入了社会资源（R），致力于构建作为社区论综合化的DLR理论（金子，2016）。图4是尝试将社区的方向性，即方向（D）与居民力量的层次（L）相结合，并新增了作为资源的领导力和社会资源，从而进行理论化的尝试。我们将所有能够达成具有社会价值目标的手段都视为社会资源，因此，这里的社会资源不仅包括自然资源，还包括地理资源、产业资源、历史资源、人力资源等，根据具体情境加以利用。社区DLR理论以构成日本地域社会研究原点的柳田国男和宫本常一的研究为出发点，通过与历史上全国综合开发计划、一村一品运动、内发式发展论、地域活化论以及比较社区研究等国内外庞大的实证性地域研究文献的结合而诞生。在过去十年的地方创生论中，显著的特点是介绍诸如某地区专注于有机农产品，受到大都市消费者的好评，销售额增加等案例。我虽然理解其意义，但希望超越案例介绍，尽可能寻求普遍性。因为如果不这样做，当可用资源不同时，新的地区将不得不从零开始。基于这一观点，我（金子）总结了“社区的DLR理论”。以上是对十年总结文书的评论以及包含“人、城镇”的社会学视角的总结。接下来，我将从与“城镇、工作”相关的经济学视角进行总结。长期停滞的日本经济要恢复，需要的是内需。然而，地方的衰退正在减少这种内需。内需停滞的原因有两个。一是收入增长的停滞。从工资统计中可以明显看出，地方的工资增长尤其缓慢。当前的工资上涨主要集中在制造业大厂和服务业，而地方所占的比例较低。第二个原因是储蓄的增加。首先，最低消费在城市和农村是不同的。当然，与地方相比，东京的收入更高。例如，北海道的人均工资大约是东京的70%（如果排除札幌，全道则为60%）。问题是储蓄率，对未来的不安越大，储蓄率就越高。对未来的不安在全国范围内都是普遍存在的。由于每年都在削减社会福利预算，从个人的角度来看，除了增加储蓄、减少消费之外，没有其他的对抗手段。要增加日本的需求，就必须消除对未来的不安，增强国民的安心感。一般来说，消费占需求的70%以上。如果这一比例长期停滞，对其他需求项目的依赖就会增加。以前，公共投资曾占据这一位置，但现在由于财政危机，公共投资反而有缩小的趋势。于是，作为替代，满足外国人的需求，即对出口的期待增加。然而，这里也存在两个问题。因为具有出口能力的企业、即使价格高也有信心销售的企业，往往不会安于日本国内，而是会进军海外。![]()
最终，留在日本的只剩下价格竞争力不高的企业和部门。因此，外汇动向变得至关重要。普遍观点认为日元贬值是强烈期望的。实际上，经济界也一直在抱怨日元升值会带来困扰。然而，冷静思考，为自己国家货币价值下跌而高兴实在是很奇怪。这也证明了日本经济多年来已经变成了依赖外需的经济体。经济界中也有很多主张增加国债发行、扩大公共投资的声音。但是，基于日本银行可以无限制印刷纸币、国家可以无限制发行国债这一粗暴的前提，最终会陷入“纸之国的爱丽丝”的境地。因为没有价值支撑的纸币和国债，终将回归纸的本质。雷曼冲击即将迎来16周年。简而言之，这一事件是在大都市纽约发生的金融恐慌。与其他产业相比，只有金融业过度膨胀，因此可以想象到崩溃将从这里开始。出乎意料的是其传播速度。它在大金融机构所在的都市以电子速度迅速蔓延，夺走了许多工作。此外，股市暴跌导致数日内损失了40万亿日元。因此，原本就不景气的都市百货店失去了重生的希望。相比之下，相对而言，地方小城镇和农业地带则保持平稳。1929年大恐慌的一个特点是农林不景气，但这次在全球范围内都没有发生。相反，除了投机影响价格的原油和部分谷物外，农产品价格保持稳定。在这个意义上，“地方”被证明也可以成为破坏性不景气的防波堤。如果这一事件是全球经济这个“怪物”的产物，那么它告诉我们，真正能够对抗它的就是“地方”。即使现在，东京作为居住地，物价高昂，尤其是居住费用异常昂贵。许多人只能住在远离市中心，甚至远离最近车站的地方。东京的未婚率居日本之首，也是少子化最严重的城市。此外，由于服务业众多，平均工作时间较长，再加上长时间的通勤时间，对上班族来说也是一个艰苦的地方。总之，东京正在逐渐变成一个不利于结婚、生育、组建家庭和抚养子女的城市。因此，从东京的逃离也开始逐渐发生。即使政府没有特意鼓励人们去地方居住，这种逃离也由于居住难度而自然发生。当然，即使总人口减少，也不可能只有东京和几个大都市有日本人居住。为了避免这种情况，国土政策已经实施了多年，而且10年前就应该开始了“地方创生”事业。地方创生将“城镇·人”置于“工作”之前，这是一个很好的排序，从这个意义上来说，也希望地方创生项目能够作为内政的要点持续下去。然而，很难找到统计数据显示这10年来地方经济有所改善。《总结文书》中展示了一些地方城市的成功案例，但这些只是微观层面的故事。我（滨田）曾经参与过的《景气观察者调查》也显示，距离东京越远的地区（如北海道、北东北、四国、南九州）越能看出停滞的迹象。![]()
作为“地方创生10年”的反面象征，我们来看看东京的人口集中情况如何。东京的迁入超过仍然持续，不断吸收来自全国的人口。2023年，有11.4万人移居东京，其中20-24岁的人群约占8万人，进一步细分年龄层，女性居多。东京从全国吸引人口，但最近的趋势是，从其他大都市圈流入的人口尤为显著。此外，从企业数量（资本金10亿日元以上）来看，东京集中了51.9%的企业。作为地方创生政策的一部分，有“地方据点强化税制”，即首都圈的企业如果迁往地方，可以获得税制优惠。然而，这一政策的实施数量，无论是2015年开始时还是2022年，都只有大约70件。由此带来的就业人数10年合计为4000人，不得不说这个数量确实很少。与地方创生相关，还有一个2014年开始的制度，即“地域活化创业者”。这一制度的重点是东京的大企业向地方自治体派遣人员，推动当地的创业活动。起初只有20人参与，但到了2023年，这一数字已经增加到779人。虽然在地方推进初创企业会面临人才不足的困扰，且这一制度略带补贴色彩，但至少它促进了人员的流动。数字化在《总结文书》中被反复提及，但相关人才大约有一半集中在东京，信息通信行业的46%也位于东京。因此，“数字田园都市国家构想”等计划仍悬而未决。虽然与地方创生是不同的话题，但在达成的金额和件数上尤为显眼的是“故乡纳税”。2022年，共有5184万件，涉及金额9654亿日元。然而，这样的数字在“地方创生”的全面图景中尚未显现。基于地方创生10年的《总结文书》，我们判断在未来的日本，“地方创生”作为内政的首要课题将变得愈发重要。因此，我们希望曾任首届地方创生担当大臣的石破茂氏能够再次担此重任。我们深知，为了国家的未来，无论是内政还是外交，都堆积着诸多重要的政策议题，如环境、少子化、老龄化、人口减少、经济发展、世界和平、亚洲紧张局势的缓和等，这些都是巨大的挑战。然而，反思过去10年的“地方创生”仅得出了“必要”这样的“总结”，我们希望政治能首先优先考虑这一议题。这篇简短的论述，是我们在思考子孙后代将生活的日本未来时，基于对当前状况的正确认识和分析，从“地方创生”优先的角度出发，对国家政策提出的意见陈述。如果我们此次的发言能被理解为此类主旨，那将是我们莫大的荣幸。1）我（金子）也利用此前社区研究的成果出版了相关书籍（金子，2016）。此外，我还与滨田合作发表了包含“城镇、人口、工作”中“工作”相关经济社会学内容的共著论文（滨田·金子，2017a；2017b；2021）。2）《中央公论》（第138卷第2号，2024年2月号）以“从‘地方消失’增田报告到10年后”为题，刊登了增田与三村的“现在是选择未来的最后机会”、编辑部的“‘可能消失的城市896’的冲击”以及“紧急提案‘人口愿景2100’”等内容，但这些内容的影响力远不及10年前的冲击。3）关于日本老龄化的“现状与对策”，详见金子（2014）。![]()
【参考文献】
- 中央公論編集部,2024,『中央公論』第138巻第2号 2024年2月号）:18-97.
- 濱田康行,2024,『The Next-資本主義の次の時代を描く』（電子ブック版）22世紀アート.
- 濱田康行・金子勇,2017a,「人口減少社会のまち、ひと、しごと」『商工金融』第67巻第6号：5-34
- 濱田康行・金子勇,2017b,「地方創生論にみる『まち、ひと、しごと』」北海道大学経済学部編『経済學研究』第67巻第2号：29-97．
- 濱田康行・金子勇,2021,「新時代の経済社会システム」『福岡大学商学論叢』第66巻第2・3号:139-184.
- 金子勇,2014,『日本のアクティブエイジング』北海道大学出版会.
- 金子勇,2016,『「地方創生と消滅」の社会学』ミネルヴァ書房.
- 金子勇,2018,『社会学の問題解決力』ミネルヴァ書房.
- 金子勇,2023,『社会資本主義』ミネルヴァ書房.
- 金子勇編,2024,『世代と人口』ミネルヴァ書房.
佐藤仁,2023,『争わない社会』NHK出版.
