【安提笔·观点】国际劳工组织影响下的南京国民政府劳动立法活动：以1929年的第十二届国际劳工大会与《工厂法》为中心

规范工厂管理的法律是最早进入民国立法者视野的劳动法类型。作为较早使用马克思主义方法分析经济法问题的左派法学家，李剑华在《劳工法论》（1931年）中对中国诸种劳动立法的起源的介绍历来被视为劳动法史的权威观点。 [6]他将《工厂法》列为诸类劳动法之先锋，坦言：“工厂法——即关于工厂劳工的取缔和保护，在劳工法上，算是发达最早的吧。”[7]  随后，他又在书中罗列了“工厂法”之所以最早发达的几个原因。在实践上，1923年3月，由北洋军阀政府农商部公布的《暂行工厂通则》是我国最早的劳动立法。《暂行工厂通则》正是一个外部压力的仓促产物。当时，上海租界当局计划自行制定章程管制“沪上洋厂”。华人的上海总商会致电北洋政府，“先由租界当局别定章程，即时实施恐损国体”；为杜绝“外人越殂代谋之势”，请政府迅速颁布“劳动法”。[8]  

《暂行工厂通则》出台后，全国各地涌现出一些地方性工厂规范法规。[9] 1926年，国共合作下的广东省政府颁布了根据国民党劳动政策指导制定的《工厂法》（草案），对后续立法工作的指导作用较大。1928年6月，南京政权先行颁布了针对工厂企业中劳资关系的《劳资争议处理法》。这些法规的部分内容已与日后的《工厂法》相似，但它们要么没有最终生效，要么效力不足。1929年12月，南京政权正式颁布了近代中国首部通行全国的《工厂法》，共13章，77条，奉国民政府第3023号指令，于1929年12月30日公布；该法原拟于1930年2月1日起施行，因种种原因而被迫推迟至1931年8月1日。1930年12月，又公布了《工厂法施行条例》与《工厂法》同时生效。1931年2月又公布了《工厂检查法》，同年10月开始施行；12月又颁布《工厂登记规则》等。1932年12月30日，南京政府对《工厂法》和《施行条例》进行了修订。[10] 

（一）间接鼓励中国根据国情自主立法的效果不佳

       广东人陈宗城1925年起任国际劳工组织秘书，是法国巴黎大学政治经济学博士。虽然“近代国家的主权观念尚重，不愿完全受国际的机关所支配”，但他认为国际劳工组织通过一些国际决议来规范“保工”，仍然较特定国家完全自主立法为宜：

"现在的国际劳工组织，并无权力强制各会员国采取何种劳工法。他只能议决各种国际劳工法规，以公约草案的形式，去请各会员国批准。至于批准与否，那是各国的自由权。但是某国若批准了，他当然要同普通国际条约一样的遵守。这种办法，骤然看来，似乎是有点隔靴搔痒。但是细察起来，觉得他也有相当的价値。因为有了这个办法，总比专让各国自由立法以保障工人来得好些。" [11]

但是，国际立法的前提是“令工业程度发展相当的国家，同取一样的保工法则”。中国之工业不发达，较难直接移植与适用国际劳工组织的现成决议。“大会所议决的公约草案，都是根据工业稍为进步国家的情形而定的。我国工业在萌芽之时，不能适用。”[12] 国际劳工组织劳工局长阿尔伯特·托马斯（Albert Thomas，民国译作“多玛”）在1924年发表的《中国的劳动立法》一文中指出，“中国在很大程度上仍然是一个不发达国家，它面临着特殊的困难......这使得中国无法符合西方标准。[13]

其次，中国政权分裂，导致“颁布工厂法是一件事，实行工厂法又是一件事。在吾国政治现状之下，我们纵然有了一种完善的工厂法，亦难得一个完善的行政官厅，严格执行那种法律。”再次，可预见中国的《工厂法》还将受到“国中之国”的干扰，“盖在租界及租借地以内，吾国政府所颁布之工厂法规，事实上能否取得各该地当局之承认，尚属疑问；即令彼等在形式上承认了我们的工厂法规，实际上彼等亦未必肯严格执行。” [14]

最后，除了印度以外，亚洲国家的立法者都对欧美劳动法缺乏技术上的认知，中国更不例外。对于中国的工厂有多少工人、每天工作多久这些统计性问题，中国政府自己都没有答案，国际劳工组织就更难以了解。直到 1930 年代初，亚洲的情况对国际劳工大会与国际劳工局的理事机构依然模糊不清。国际劳工局在日内瓦举行的第55届会议（1931年10月12日至17日）上决定，仍然有必要单独“召开亚洲国家咨询会议”（convocation of an advisory conference of Asiatic countries）。这个咨询会议需要所有作为国际劳工组织成员的亚洲国家，以及所有在亚洲拥有“财产”的欧洲国家共同参加，为日内瓦方面提供其所缺乏的必要知识。[15]

所以，国际劳工组织认为中国应作为特例，由国民政府按照国情自主立法。早在1919年，劳工组织在华盛顿的第一次集会时就组织了一个“特别国家委员会”，专门讨论“工业幼穉国家适用八小时公约的问题”。该委员会承认中国、波斯、暹罗等国暂时无法仿行欧美劳动法，于是在第一次大会所议决的“八小时公约草案”中，特别注明该公约不适用于中国、波斯、暹罗。[16] 

国际劳工组织至少在中国问题上将制定《工厂法》的建议摆上了台面，希望“中国政府能自己立法保护国内几个大工厂的工人。”[17] 为了帮中国自主立法扫清障碍，1919年的华盛顿劳工大会还主张让国际劳工组织充当中间人，通知各租界当局遵循中国劳动法制定界内规章。作为回报，1922-1923年期间，国际劳工组织两次要求中国“赞助”它的“接洽”活动。[18] 中方也承认：“我国前北京政府颁布的工厂条例，可以说是出于受了第一次国际劳工大会讨论中国劳工问题影响的结果。”[19] 

但是，劳工组织很快发现，北洋政府在向他们的报告中似乎并不真诚。1924年，在劳工组织理事院主席阿瑟·方丹（Arthur Fontaine）的领导下，劳工组织调查了上海和东北的情况。他们发现，限制工作时间和保护童工的建议并没有得到落实。[20]北洋政府愿意根据1906年的《伯尔尼公约》，积极履行不在特定行业中使用白磷和白铅的技术性要求，但在工时规定、事故保护、老年和伤残抚恤金、工人结社权与童工女工等更关键的问题上采取了回避态度。

民国主题游戏《白日升》（Rise of the White Sun）海报

（二）1928年“多玛来华”针对《工厂法》草案直接提出要求

1928年10月9日，自由派比利时人，失业和移民司司长路易斯·瓦雷斯（Louis Varlez）发表评论：“当然，西方就是西方，东方就是东方，而且它将继续如此；但同样可以肯定的是，世界是一个世界，每个民族都可以而且必须为人类的幸福和正义制定自己的任务。” [21] 瓦雷斯与方丹是阿尔伯特·托马斯局长的亲信，他们同属国际劳工组织工作组的法语专家圈子。1928年十月，托马斯决定亲自前来考察劳工状况。

托马斯为欧洲社会民主党的重要人物，也是一个殖民主义的反对者。他大战前曾任焦雷（今译让·饶勒斯，Jean Jourés）创办的《人道报》（L'Humanité）编辑。第一次世界大战时，多玛出任法国战时内阁的军需总长，以干练著名于时。1920年，国际劳工组织成立，多玛被任为劳工局长，来华时仍在任。他经由西伯利亚到中国、日本及南洋，于1929年二月返日内瓦，向劳工组织报告考察情况。[22]  

多玛工作照

托马斯的访华之行记录在两方的文献中，即国际劳工组织档案（ILO Archives）与中方的叙述。克里斯蒂安·穆勒的《“我们对中国了解多少？”：国际劳工组织、多玛与中华民国（1919-1930）》（'AND WHAT DO WE KNOW ABOUT CHINA?' The International Labour Organisation, Albert Thomas, and Republican China, 1919-1930）大量使用了国际劳工组织方面的档案，弥补了笔者无法实地获取位于日内瓦的档案馆的缺憾。[23] 当代学者张龙平根据《申报》《大公报》《益世报》《顺天时报》等中方报纸还原出了托马斯访华的路径：自北向南，一路会晤各地要人，主要途径奉天（会见张学良）、平津（会见阎锡山、白崇禧等）、武汉（会见李宗仁）、南京（胡汉民、冯玉祥、孔祥熙）、上海（潘公展），由沪赴日。[24]

《民国日报》这样总结托马斯来华的三大任务：

"据称此来任务一，使国际保工法与中国劳工制精神融合。国际劳工委员会中国向无资本家及劳工代表，希望以后加入。二，研究中国劳工立法是否与国际劳工组织公约相合。闻国民政府已有《工厂法》草案。三，中国因有租界，推行劳工法不免困难，如一旦颁布后彼愿帮忙。"[25]

据托马斯的观察，许多妇女和儿童在汉口的纱厂里做夜工，童工年龄有在十四岁以下者。上海的缫丝厂情况更夸张，六七岁的孩子们在那里每天工作十一小时，中间只有一小时的休息。工资近年虽增高了些，却仍不够维持一家人的最简单的生活。[26] 

要知道，中国政府1923年颁布《暂行工厂通则》时的承诺为

（1）规定成年工人的劳动时间为每日十小时；

（2）童工未满十七岁者每日工作八小时，每周工作四十八小时，男童未满十岁，女孩未满十二岁者，槪不准雇佣在工厂内做工，并禁止妇女及儿童做夜工。

中国的这种情形，显然是相当不符合托马斯的预期的。托马斯感觉到改良中国劳工状况最困难的一点便是缺乏文件及参考材料。因此，他主张在南京或上海设立国际劳工组织的通信机关，专事编订统计及报吿等。此外多玛和工商部长接洽，请中国于每届国际劳工大会时，派“完全代表团”出席。按照国际劳工组织的约章，每一国可派政府代表二名，工人代表一名，雇主代表一名。中国之前只派政府代表，而无工人及雇主代表。多玛希望在1929年5月间的第十二次国际劳工大会中，中国能派“完全代表团”出席。 [27]

上文提到，托马斯知道南京国民政府正在酝酿新的《工厂法》。他认为这是一种很大胆的改革，但希望政府能从实际方面着想，使此种法律不至成为空文。最要紧的是，政府应该时常派监督员，实地视察各工厂，督促其工人待遇的改良。他提醒国民政府要聚焦“最重要的三四端”，也就是先前总被中国政府回避的禁止童工、禁止妇女夜工、赔偿工商问题。他指出，只要能把这几个问题处理好，国民政府“就算做出不少成绩了”。[28]

（一）派遣“完全代表团”参加第十二届劳工大会

事实上，无需托马斯提醒，中国政府自己就已注意到派遣“完全代表团”的必要性。自国际劳工组织创建以来，大会中的“不完全代表团”日少，而“完全代表团”日多。就第十一次大会而言，参与的四十六国中只有十一国未派遣“完全代表团”，而且未能派遣的国家都是国际地位较低的国家，即南美九国与亚洲的中国、暹罗。对此，陈宗城感叹道：“我国若是想提高在国际上之地位，非想法派完全代表团不可。还有大会中的专门顾问，我国也要派专门人才去充当才好。” [29]

在1929年召开的第十二届劳工大会（1929年5月30日-1929年6月20日）中，中国政府首次派出“完全代表团”。所派政府方面代表为朱懋澄、萧继荣，其顾问为富纲侯；雇主方面代表为陈光甫，其顾问为夏奇峯；劳工方面代表为马超俊，其顾问为王人麟；劳工方面代表是马超俊。 [30]

不过，劳工代表马超俊的选派存在较大争议。马超俊是资深国民党人，1905年就开始参加革命，甚至参加过1907年的“镇南关之役”；到1928年，他已经任过广东省党部整理委员、广州特别市党部执行委员长兼宣传部长、广东省政府委员、农工厂厅长、建设厅长等多个要职，被认为与“基层劳工”相去甚远。其代表资格曾被巴黎国民党总支部与旅法华工总会提出抗议，后经政府代表朱懋澄的极力疏解，才通过资格审查。

穿着体面的农技专家正在试验农业机器

（二）中国代表团在劳工大会上的争取

       中国派遣“完全代表团”的举动得到国际劳工组织的高度认可。开幕式上，大会特为宣告中国本次派遣的是“完全代表团”，为中国政府之“新精神”感到庆贺。朱懋澄当选为代表顾问资格审查委员会主席，主持审核提案和代表及其顾问的参会资格。大会选出的德国政府代表、前劳工部长勃郞斯博士任主席，由勃郞斯发表开幕演说“新劳动政策的意义”，他指出当下各国的劳工事业，大半已由事后的“救济时期”转变为事前的“预防时期”，如制定劳工法、保护童工女工、注重公众卫生，这都是可以“正本淸源”的计划。这种社会政策，起初只是知识分子的理想，最多只施行于一两个先进国家；现在因有国际劳工组织为之宣传介绍，基本在全世界普及。最后，他对“工厂法”的执行提出更高要求，应注重工场检查、工人保险，及工人居住问题，但最应提倡设立“工场委员会，以图产业的宪法之实现”。

这次大会主要有四个议程：（1）预防工业危险问题；（2）预防运输（主要是船运）危险问题；（3）抵制强制劳动问题；（4）职员工作时间问题。四个问题都与中国《工厂法》的制定息息相关。

大会开议后，前两个议程进展顺利。为防止工业危险，大会通过三个议案：一，规定用科学方法硏究发生工业危险的原因及其防止方法；二，硏究有利害关系者，如政府、雇主、劳工三方的合作方法；三，确定防止工业危险的立法原则。另外，为规范“动力机”发生危险的规则问题，若发生危险，应不仅仅承认雇主之责任，还要追责装配动力机的人。对于防止商船装卸货物危险问题。富纲侯力争应将内河商船装卸货物危险的问题也包含在内，并应取公约方式；因中国内河航权被外人占据，而商船需要装卸货物的，大半都是外资，若不取公约的方式，将内河商船包括在内，则对中国码头工人的安全极为不利。

强制劳动问题与工作时间问题关乎中国《工厂法》制定实际效果的重点。中国代表提出外人在华工厂应服从中国执行的劳工法案；外人在华招工应先得中国政府的许可；外华工应与所在国工人同受平等待遇。在此问题上，法国、英国、日本的代表提出反对，他们的理由有二：其一为，“事涉政治，不便赞成”，认为这会触及到列强在华的整个条约体系，而不仅仅是工厂管理的问题；其二为质疑中国是否存在“适合之劳工法与劳工行政之组织”。提案最终未能获得通过。然而，德国与“其他弱小国家”支持中方的提案。“本提案虽以不足法定人数而未通过，但得同情票亦不少。可见将来此问题，非绝无希望者。”[31] 至于其他两案，因与在华列强利害关系疏远，仅于审查会中有所讨论，略加文字上的修正，便由全体大会通过。

       闭幕后，中国代表团被邀赴意、德、法、英四国游历，在各地考察劳工行政与劳工状况，据称所到各处俱受盛大招待。考察结束后，朱、马、富、王由欧赴美，取道加拿大，乘俄国轮船回国。1929年8月9日，四人抵沪。8月19日，马超俊在南京中央党部汇报参会情况。[32]

国际劳工大会景

1919年“五四时期”的中国民族主义运动声称，新的“凡尔赛-华盛顿”体系只不过是伪装的旧帝国主义，中国在全球秩序里的地位没有得到改善。然而，中国与国际劳工组织的合作似乎为中国在国际事务中的角色得到西方列强认可提供了机会。通过推进工厂管理法律的修订与对1924-28年国际劳工组织调查工作的积极配合，中国罕见的在1929年的第十二届国际劳工大会上得到西方国家中至少是社民党与自由派人士的赞扬。

相应地，1928年来自国际劳工组织局长的建议与1929年8月国际劳工大会的决议也刺激了南京国民政府对《工厂法》草案的修订，使其从前北洋政府1923年《暂行工厂通则》失败的前车之鉴中恢复了信心。1929年12月颁布的《工厂法》是相当超前的，实现了从《暂行工厂通则》到《工厂法草案》最后到《工厂法》的三级跳。

例如，在童工问题上，最终的《工厂法》不仅硬性标准最严格，还考虑到法律公布以前的状况：

（1）《暂行工厂通则》规定：“男子未满10岁、女子未满12岁，厂主不得雇用之。”

（2）《工厂法草案》规定：“男子未满12岁、女子未满14岁，场主不得雇用之。”

（3）《工厂法》规定：“凡未满14岁之男女工厂不得雇用为工厂工人，12岁以上未满14岁之男女在本法公布前已于工厂工作者，本法施行时得由主管官署核准宽其年限。”

另外，《工厂法》的童工条款还特别回应托马斯来华观察到的问题与大会上讨论的问题：判断童工违法做夜工的标准变得更为严格；修改“动力机”危险部分禁止派遣童工操作的表述；较《暂行工厂通则》与《工厂法草案》，新增列举“高压电线之衔接”“已溶矿物或矿渣之处理”“锅炉之烧火”三种情况不得使用童工。[33] 从立法技术的角度来看，《工厂法》无疑达到一个相对完备的阶段。

托马斯完成访华后，他派遣瓦雷斯开赴日本，参加1929 年秋天在京都举行的太平洋关系研究所第三次会议（the Third Conference of the Institute of Pacific Relations）。[34] 瓦雷斯指出，他“以欧洲教授和自由人的身份”旅行，以表明他的使命、观点和专业知识的独立性。[35] 国际劳工组织东京局负责人朝里纯四郎（音译，Junshiro Asari）接待了他，日本当局警惕性地将瓦雷斯的来访视为高度政治性的活动。[36] 在这次访日行程中，瓦雷斯向国际劳工组织报告，中日间围绕“满洲”的战争风险已经大大提高。1930年，瓦雷斯逝世；1932年，托马斯逝世。1930年后，国际劳工组织削减了他们在东亚的活动，标志着一战战后短暂繁荣的国际理想主义与社会民主主义理想的退潮。

太平洋关系研究所会议参会人员