近日，埃隆·马斯克转发了两条社交平台X上的帖子，披露了4名原本默默无闻的气候相关政府职员的姓名和头衔。每篇帖子的点击量都高达数百万，被点名的人遭到一连串负面关注，一众公职人员开始人人自危。
今年11月12日，候任总统唐纳德·特朗普提名马斯克与维韦克·拉马斯瓦米共同领导新成立的“政府效率部”（简称“DOGE”）。
这个部门的目标是精简政府机构结构，减少冗余性规定，削减不必要开支，并计划在2026年7月4日之前完成对美国联邦机构的全面重组。特朗普宣称，该部门将构建前所未有的创业型治理方法，消除每年6.5万亿美元政府开支中存在的大量浪费和欺诈行为。
然而，雄心壮志背后却是复杂的现实。美国政府效率低下的深层次原因不仅是管理失灵，更是制度设计、利益格局、技术滞后和公众期望之间的错综交织。
马斯克和拉马斯瓦米能实现这一愿景吗？还是会陷入美国政府改革的历史性困局？
这不仅取决于领导者的意愿，还需面对体制惯性、利益集团反对以及执行难度等多重挑战。这场改革或许将成为一场关乎美国政府未来走向的严峻考验。
文 | 柯静 上海社会科学院国际问题研究所副研究员
编辑 | 蒲海燕 瞭望智库
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这是2024年1月15日在美国首都华盛顿拍摄的雪中的白宫。新华社发（阿伦 摄）
数据显示，自20世纪60年代以来，联邦政府的文职雇员人数基本稳定在180万至220万人之间，与此同时，受雇于政府合同和拨款的人员已超过700万人，是联邦直接雇员的三倍以上，其中包括约480万承包商和230万拨款受益人。
这种结构带来的直接后果是，联邦机构在政策实施上对外包职能的依赖程度显著上升，但资源调配和监管能力却大幅削弱。通过承包完成的政策目标需要经过多层中介机构，这使得资金流动的透明度降低，执行效率显著受阻。
以防务承包为例，大型防务承包商不仅掌握了政府关键项目的控制权，还通过与地方利益集团、游说团体和国会议员的深度互动，形成了复杂的利益网络。这种网络不仅巩固了合同资金的流向，还进一步削弱了政府对外包项目的独立监督能力。
2021年，仅联邦防务和民用产品与服务的合同支出就超过6300亿美元，庞大的支出往往伴随着“浪费、欺诈和滥用”现象，例如未交付合同内容、竞标串通和管理失误等问题，而联邦机构因人力不足和权限受限，难以展开有效监管。
不仅如此，“承包商国家”模式表面上减轻了联邦政府直接雇佣的财政压力，因为承包商的支出未被直接计入联邦雇员支出，但其实际支出总额却占到联邦预算的相当大部分。通过“影子官僚体系”实现的职能外包不仅增加了政府预算的复杂性，也让公众对联邦机构管理效率的信任进一步下降。
美国智库布鲁金斯学会认为，“承包商国家”模式的问题核心在于，复杂的外包体系将政府职能外移，却没有同步提升监管能力，从而使得效率低下和资源浪费成为常态。
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在美国首都华盛顿拍摄的美国国会大厦。新华社记者 刘杰 摄
两党之间在政府职能定位、预算优先事项及治理理念上的尖锐对立，不仅使政策制定过程充满掣肘，也导致政策实施陷入了“周期性改革”的恶性循环。
例如，特朗普在其第一任期内退出了《巴黎协定》，削减了美国环保署的预算，放松了对煤炭和石油行业的监管。然而，随着拜登上台，这些政策几乎被全面逆转，不仅恢复了美国环保署的预算，还宣布了一系列清洁能源投资计划，并重新加入了《巴黎协定》。
类似的现象也出现在医保政策领域。特朗普时期试图废除奥巴马医改的部分核心条款，例如强制医疗保险覆盖的规定，并将医疗补助计划（Medicaid）的扩展交由各州自行决定。拜登上台后，不仅取消了这些改革，还进一步扩大了医保覆盖范围。
政策的剧烈变化不仅导致行政成本增加和政策执行效率下降，更严重影响了政策目标的实现。联邦机构和政府部门需要频繁调整工作重点，以适应政党轮替后制定的新政策方向，使得政策在社会福利和资源配置上的长期效果大打折扣，许多需要持续投入的领域难以取得实质性进展。
导致这种现象的根本原因在于利益集团对政策制定的深度介入和政治游说的强大影响力。共和党通常倾向于支持传统能源行业、高收入阶层以及大型企业的利益，而民主党则更多依赖环保组织、清洁能源企业和社会福利倡导团体的支持。
这种利益分配格局强化了两党在政策优先事项上的分歧，使得政策制定往往更偏向于迎合特定集团的需求，而不是以公众整体利益为核心。
结果就是，政策决策呈现出短期利益优先的导向，不仅削弱了政府对长期公共利益的专注力，还进一步导致政策随着政党轮替而剧烈摆动，加剧了政策执行的不稳定性和政府治理效率的低下。
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数据显示，2021年联邦预算用于信息技术支出的比例不足总预算的2%。相比之下，许多私营企业将10%以上的预算投入数字化转型和技术研发。这一矛盾现象不仅暴露出美国政府技术基础设施更新缓慢的问题，更揭示了资源分配、优先级决策以及跨机构协调方面的系统性失衡。
一方面是资源分配优先级的不适当。尽管美国联邦政府的预算规模庞大，信息技术投资的分布却存在显著的不均衡现象。国防等领域的技术项目能够获得巨额资金支持，许多社会服务部门却长期面临技术更新不足的问题，一些关键公共领域的政府系统甚至无法满足最基本的数字化需求。
例如，美国专利商标局的陈旧技术系统使专利申请积压问题严重；食品和药品监督管理局在药品审批和监管过程中因技术限制而难以快速响应公共卫生的需求；
2020年的新冠疫情进一步暴露了多州失业保险系统的技术滞后问题。多数州仍在使用上世纪60年代开发的COBOL编程语言来运行核心系统，在失业申请激增时系统频繁崩溃，无法为需要帮助的民众提供及时支持。
另一方面是跨机构协作存在技术障碍。联邦政府的机构设计初衷在于保障权力分散与多样化，但在数字化时代，这种分散性却加剧了技术资源碎片化和协作低效的问题。
例如，在应对气候变化时，美国环保署、能源部和农业部需要密切合作，但由于三者技术系统的不兼容，数据共享受限，跨机构协作效率显著下降；同样在新冠疫情期间，美国疾病控制与预防中心、卫生与公共服务部以及各州和地方卫生部门之间的数据系统缺乏互联互通，不仅导致疫情数据的收集和发布效率低下，还延误了实时决策的制定；此外，测试物资和疫苗分发管理在联邦与地方之间缺乏统一的技术平台支持，导致分配不均和资源浪费等问题频发。
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根据皮尤研究中心2024年6月发布的数据，仅有22%的美国成年人表示信任联邦政府“几乎总是”或“在大多数时候”做正确的事情，56%的人直言政府“几乎总是浪费和低效”，信任水平徘徊在历史最低点。
同时，60%的美国人对联邦政府感到“沮丧”，这一情绪在年轻群体中尤为显著。在18至29岁的群体中，高达62%的人认为政府无力解决国家面临的重大问题，反映出年轻一代对政府未来应对挑战的信心严重缺失。
这种不满情绪的持续攀升，与美国政府失能事件的频发密不可分。布鲁金斯学会数据显示，从1986年至2000年，美国政府每年平均发生1.4次重大失能事件。但自2001年以来，这一数字迅速攀升至每年3.5次，反映出联邦政府在面对复杂问题和突发事件时的脆弱性加剧。
无论是民主党主导的奥巴马政府，还是共和党主导的小布什和特朗普政府，失能事件数量均显著增加。这表明，无论党派立场如何，政府在有效应对重大危机时都存在结构性缺陷。
2021年至2023年的三年间，发生了诸如阿富汗撤军的混乱、通货膨胀的飙升、移民危机的加剧、婴儿配方奶粉的短缺等事件，涵盖了从政策失误到危机管理的多个层面，严重冲击了民众对政府的信任，要求政府改革的呼声空前高涨。
2023年的民调显示，49%的民主党人和83%的共和党人支持“重大政府改革”，创下30年来的最高点。而在1997年时，仅有37%的公众认为政府需要“重大改革”。
推动改革需求迅速攀升的核心因素包括联邦政府的过度支出、经济表现不佳以及社会问题的持续发酵。民众普遍期望政府能够提升服务效率，提供更高效的线上服务平台和减少政府失能现象。
正是在这样的社会背景下，特朗普在此次竞选中提出的“拆除官僚体系、提升政府效率”的承诺迎合了多数美国选民的关切，获得了广泛的共鸣。
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然而，撼动已经深深扎根于美国政治和社会的官僚体系绝非易事。
其一是来自政治体系与官僚的阻力。提升政府效率不仅仅是削减成本或精简机构，它需要深刻理解官僚体系长期积累的复杂性和根深蒂固的结构性障碍。正如科内尔大学教授萨拉·克雷普斯所警告的，如果没有充分考虑官僚体系的深层次阻力，可能陷入“不切实际的理想主义”。
DOGE必将面临来自既得利益集团、官僚惰性以及可能削弱公共安全保障的潜在负面后果。联邦机构内部长久以来形成的利益网络可能会对削减预算和重组机构的计划进行强烈抵制。
其二是理解不足与现实的阻碍。信息技术与创新基金会主席阿特金森认为，大规模削减开支和重组计划可能“超出现实可行性”。
布鲁金斯学会高级研究员卡马克表示，马斯克曾声称可以削减联邦政府2万亿美元的开支，相当于联邦年度支出的近三分之一。但现实情况是，联邦预算的绝大部分资金用于社会保障、国防和医疗等强制性支出领域，预算调整的难度极大。
其三，政府某些领域的“冗余”实际上是必要的。一味削减开支，可能导致意想不到的负面后果。
例如，国防部在太空探索领域的“多点合作模式”，通过与多家企业合作执行任务，不仅能够分散技术和战略风险，还能确保在突发事件中迅速调整资源。再如，美国联邦政府的应急通信网络设计了冗余机制，包括卫星通信、无线电通信和互联网通信的多重渠道，可以确保在某一通信方式失效时立即切换到备用系统，实现无缝通信。
其四是私营与公共部门的差异。马斯克提升政府效率的计划试图通过引入人工智能和数字技术，广泛采用私营部门的高效管理理念。然而，将商业思维简单移植到政府部门的做法可能面临复杂挑战。
私营部门的核心目标是盈利，而政府则以维护公共安全和实现社会福利为主要任务，这种根本性的目标差异决定了两者的运作逻辑无法完全对接。例如，企业可以通过裁员或调整业务方向迅速提高效率，而政府机构在涉及公共服务的领域必须考虑社会影响，这种限制性条件使效率改革变得更加复杂。
其五是法律和制度上存在的限制。哥伦比亚大学法学教授莫里斯认为，任何政府变革都需要系统性和深厚的合法性基础，马斯克和拉马斯瓦米所提议的“自上而下”的冲击式改革，可能会缺乏充分的合法性支持。目前，DOGE作为“外部咨询机构”，并不具备正式的政府权限，其角色更多是评估和建议。
此外，削减联邦支出和精简监管需要国会的批准，而国会内部的党派分歧可能拖延改革进程。即使DOGE可以通过评估各机构的规则制定与执法权限发现改革契机，也可能因触及联邦贸易委员会、证券交易委员会等强势机构的利益而面临法律诉讼和挑战。
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早在1982年，里根政府成立了“格雷斯委员会”，提出了多达2500项改革建议，涵盖预算控制、私有化和削减政府冗余。然而，由于国会与行政部门的分歧以及利益集团的强烈反对，其中大部分建议最终未能付诸实施。
核心问题在于，历次改革往往采取自上而下的设计方式，缺乏基层机构的参与和改革动力。
例如，克林顿时期，美国国会颁布的《政府绩效与结果法案》（GPRA）尽管引入了绩效评估机制，并在精简流程和岗位削减上取得了一些短期成效，但未能触及联邦机构深层的官僚惰性和利益分配矛盾，故而成果有限。
小布什政府推行的项目评级工具(PART)试图通过绩效评分机制优化预算分配，但因被视为削减预算的政治工具，遭遇国会和政府机构内部的强烈抵制，最终难以持续。其任内签署通过的《GPRA现代化法案》，试图通过优先目标和跨部门协调解决GPRA的缺陷，但在目标聚焦、问责体系和内部激励上依然表现乏力。
对此，布鲁金斯学会的研究认为，美国联邦政府缺乏能够真正协调跨部门改革的技术工具和机制。可以预见，马斯克和拉马斯瓦米领导的DOGE也必将面临官僚体系的顽固性、跨部门协作的复杂性以及政治和法律上的重重阻力。
能否在体制惯性与改革动力之间找到平衡，设计出既能够激发改革热情，又能打破利益固化的政策工具和激励机制，是决定这次改革成败的核心所在。它不仅需要技术手段的革新，更需要政治智慧的权衡。
DOGE的计划无疑是一场大胆的尝试，但能否突破以往的局限，真正撼动美国庞大而僵化的官僚体系，有待时间的考验。
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