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“双支柱”的含义？
“双支柱”方案（Two-Pillar Solution）是指由二十国集团（G20）委托经济合作与发展组织（OECD）主导设计的，用于解决当前国际税收中经济数字化带来的税收挑战的方案。
该方案包括两个支柱，支柱一（Pillar One）重新分配大型跨国企业全球利润的征税权，以平衡经济数字化背景下国际税收权益分配格局，解决经济数字化带来的税收挑战；支柱二（Pillar Two）通过实施全球最低税，确保跨国企业在各辖区承担不低于一定水平的税负，抑制跨国企业逃避税行为，为各国税收竞争划定底线。
“双支柱”方案正逐步获得各国共识，“双支柱”方案的成功落地将会使运行近百年的国际税收规则被重塑，全球税收治理将翻开新的篇章。
02
“支柱一”包括哪些内容？
支柱一由金额A、金额B和税收确定性三部分组成。金额A是为应对经济数字化税收挑战，对超大型跨国集团全球利润征税权在各辖区间的重新分配，是支柱一的最重要组成部分。金额B是通过简化对独立交易原则的运用，确定对跨国集团所从事的基本营销和分销活动的回报。金额B的研究工作将于2022年完成。税收确定性是指，对于金额A适用范围内的跨国集团，通过强制有约束力的争议预防与解决机制，避免金额A的双重征税。税收确定性机制的相关细节，仍尚待确定。
03
“支柱二”包括哪些内容？
支柱二包括基于国内规则的全球反税基侵蚀（GloBE）规则和基于双边税收协定的应税规则。支柱二又被广泛称为“全球最低税”。
GLoBE规则由相互关联的收入纳入规则和低税支付规则组成。收入纳入规则是指对跨国集团成员低税所得向母公司补征税款至最低税负水平。低税支付规则是指通过拒绝扣除或要求同等调整，就跨国集团成员低税所得补征税款至最低税负水平，但限于未适用收入纳入规则的部分。收入纳入规则和低税支付规则共同执行的最低税负水平即为全球最低税率。
应税规则允许所得来源辖区对收款方税率低于应税规则最低税率的某些关联支付进行有限征税。
04
“双支柱”方案的最新进展？
支柱一的落地具有较大的不确定性，其实施时间从原定的2023年推迟到了2024年，引发国际社会对于其能否最终落地实施的极大怀疑。当前，支柱一金额A的大量咨询工作已经尘埃落定。OECD高级税务顾问安德鲁·奥尔巴赫（Andrew Auerbach）认为，支柱一方案的构建已经取得阶段性的进展。但在紧凑的时间表面前，仍有诸多复杂且艰巨的任务亟待解决。美国等发达国家以及印度、沙特阿拉伯等发展中国家均未对支柱一表现出明确的支持态度，国际社会就支柱一最终方案达成一致的前景仍不明朗。
与支柱一不同，支柱二已经进入了各国国内立法阶段，改革步伐正在加快，落地实施指日可待。自《应对经济数字化税收挑战——支柱二全球反税基侵蚀（Global Anti-Base Erosion,GloBE）规则立法模板》（以下简称《支柱二立法模板》）和相关解释性文件发布以来，OECD持续简化规则，以构建兼具合规性、确定性和协调性的实施机制。当前，支柱二对于各国的挑战主要体现在税收征管层面，不同辖区的税务机关在规则解读和应用上存在巨大差异，能否有效及时地获取信息并落实征管是一个未知数。
为解决这一问题，OECD于2023年2月发布《应对经济数字化税收挑战——支柱二GloBE规则立法模板的征管指南》（以下简称《支柱二征管指南》），为各国协调一致地实施支柱二提供指引。作为GloBE规则实施框架的最后一部分，《支柱二征管指南》获得了包容性框架142个辖区的一致通过，标志着支柱二正式进入国内立法的实施阶段。
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“双支柱”方案带来的经济效益？
国际组织纷纷就“双支柱”方案产生的经济效应展开评估。OECD认为，预期税收收入将大幅提高，各国有望从方案中获得约2500亿美元的税收收入增长。国际货币基金组织（IMF）则认为，“双支柱”方案产生的税收收入规模相对较低，仅占全球国内生产总值（GDP）的0.15%。
具体来看，支柱一所产生的税收收入仅是杯水车薪，支柱二则可以为各国带来相对可观的潜在税收收益。OECD认为，支柱一将使全球税收收入增加130亿美元至360亿美元，支柱二则将在全球范围内产生2200亿美元的额外收入。IMF预测，“双支柱”方案使得全球企业所得税收入增加约6%，其中支柱二将使其提高5.7%，支柱一则使其增加120亿美元。
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总结评述
支柱一整体仍处于起步状态，落地实施遥遥无期。在欧美的政治博弈下，支柱一金额A已经逐渐脱离对数字服务领域征税的初衷，转而对符合收入门槛的大型跨国企业征税，并将金融服务业、采掘业等利润丰厚的行业排除在外。OECD评估报告称，2017—2021年度仅有82~108家跨国企业被纳入支柱一范围内，平均每年仅有1320亿美元的利润被分配给市场国。由此可见，支柱一所覆盖的范围和产生的税收收益较为有限，仍有较多利润被排除在外。OECD提出，若金额A（包括税收确定性框架）能够按期顺利实施，七年后其200亿欧元的收入门槛可能会降低至100亿欧元。然而门槛是否能够真正降低尚不确定，支柱一是否能够实现设立之初的目标仍是一个未知数，总体来看还有很长一段路要走。
相较之下，支柱二目前受到了普遍的欢迎，这是因为全球大多数发展中国家和发达国家对企业征收高税，仅有少数“税收洼地”税率较低，支柱二的实施符合大多数国家的税收利益。此外，GloBE规则属于“共同方法”，尽管不强制要求各国采纳，但是规则设定中蕴含参与国与非参与国税收利益的零和博弈，可以不断推动潜在参与国停止观望、加入规则。
当前，GloBE规则中IIR、UTPR设计较为复杂，促使了简化规则QDMTT的诞生和发展。QDMTT优先于IIR和UTPR，可以减少最终母公司所在辖区根据IIR和UTPR征收的补足税税额，将税收主权由居民国交还给来源国，同时具备“一户一率”的征税灵活性，精准实现“缺多少补多少”的诉求，使各国在维持具有竞争力税制的基础上引入GloBE，为支柱二的落地实施增加了可行性。因此，QDMTT是支柱二落地实施过程的关键着力点。
总的来看，若支柱一最终失败，支柱二也将独木难支；同时国际社会很有可能会重新回到征收数字服务税的原点。OECD联合实施广受欢迎的支柱二和收益甚微的支柱一，希望以此促进“双支柱”协议达成共识，避免引发世界范围内的数字服务税“战争”和贸易争端。
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作者｜周叶红
审核｜郑 崧
编辑｜王 锐
