【地理科学】多维尺度重构视角下“双城合并”的过程与机制——以济南莱芜行政区划调整为例

本文第一、第三作者：卢志霖、殷冠文

行政区划相关研究主要集中在3个方面。一是从宏观层面分析区划调整的演变过程、空间格局等，如研究中国区县级行政区划调整的整体趋势、区域行政区划的格局演变。二是考察区划调整的影响效应，如研究撤县（市）设区的经济增长效应、快速城市化过程中的城市化效应，从居民地方认同的角度探讨区划调整中的社会效应。三是从区域管治、领域重构等视角开展了对区划调整机制的探讨。可以看出，既有研究主要集中于宏观格局演变和单一效应分析，对区划调整微观过程和机制的分析探讨仍然较少。基于此，本研究运用尺度重构视角，以济南莱芜行政区划调整为例，从权力、资本、感知3个维度探究行政区划调整的微观过程和机制。作为两地级市整体合并的案例，济南莱芜行政区划调整是区划调整的新形式，通过该案例的考察，有助于深化对行政区划逻辑规律的探索和总结。

“尺度重构”的研究视角

“尺度”（Scale）是地理学的核心术语之一，原本是定义地图尺寸，衡量地理空间范围大小、精度、层级的概念。20世纪后半叶以来，尺度概念逐渐演化，既能指代绝对的地理空间，又能表征多层次社会关系的社会经济空间。Taylor提出的“全球–国家–地方”的政治地理学三元尺度框架，为尺度理论的深化奠定了基础。由于资本主义生产方式的转变导致权力和地位的转换，使得地理空间的尺度更替成为不断被打破和重构的过程。同时，尺度的社会建构性也受到关注，社会再生产和消费被融入到尺度重构过程中，尺度并非预先给定的，而是在社会空间中动态建构的。此外，在全球化背景下，生产要素的流动突破了地理边界的限制，资本扩张呈现“去地域化”和“再地域化”特征。面对资本转移中出现的城市恶性竞争、不平衡发展等问题，国家开始通过给予特定地区权力、资源、政策等促进区域经济协调发展，即领土空间的尺度重构。于是，在尺度概念的基础上，进一步发展出了“尺度重构”（Rescaling）视角，指通过权力和控制力在多层级地理尺度的跃迁，推动原有空间尺度的解构和重建，是一个不断生产和再生产，推动社会关系不断建构和再建构的过程。尺度重构视角被用于全球化、国家空间治理、社会事件影响的研究中，也用于城市和区域治理机制的实证探讨。“尺度”理论也为分析行政区划调整机制提供了重要视角。一方面，学者们将行政级别视为一种特殊的尺度，从宏观层面上剖析了国家和区域行政区划演变过程中尺度重构策略的变动轨迹，提出行政区划调整涉及权力、等级、规模、关系方面的尺度重组。另一方面，运用尺度生产的逻辑，探讨了中国大都市区管治中的权力博弈。在此基础上，王丰龙等进一步深化提出了尺度政治的分析框架。可以看出，既有研究主要分析区划演化过程中权力的尺度重构。而实际上，除了权力，区划调整是一个涉及政治、经济、社会等多方面的尺度重构过程。

因此，本文将行政区划调整中尺度重构的内涵扩展到政治、经济、社会多维领域。为多方位考察区划调整中的尺度重构逻辑，本文建立基于政治维、经济维、社会维的多维尺度重构分析框架（图1），将空间的尺度重构分为权力、资本、感知的尺度重构，分别从组织架构、经济发展、身份认同3个方面展开，分析在区划调整过程中，政府通过多维尺度重构推动空间尺度重构的过程和机制。同时，空间的尺度重构具体表现在等级尺度和规模尺度两个层面。等级尺度既指政区等级的调整和权力、职能等级的变化，又包括城市建设、公共服务、社会保障的高低水平变化等。规模尺度既涉及管辖范围的变化，也包括城市规划和建设、城市景观的塑造能否在更广阔的地域范围展开。

研究区、研究方法和数据来源

1、研究区

济南是山东省省会，全国15个副省级城市之一。截至济南莱芜行政区划调整前，济南下辖历下、市中、槐荫、天桥等8区和平阴、商河2县（图2），总人口746.04万，地区生产总值（GDP）7856.56亿元，行政区面积7998km²，省内排名分别为第6、2、11位（2018年）。原莱芜市是山东省最小的地级市，下辖莱城、钢城2区，行政区面积2246km²，GDP为1005.65亿元，总人口137.9万。行政区面积、GDP、人口均居山东省末位（2018年）。

作为省会城市，济南在发展过程中存在首位度偏低、集聚能力不足的问题。因此一直谋求“做大做强”来提高区域中心城市的地位。原莱芜市作为山东省最小的地级市，存在体量小、产业结构以重工业为主的问题，在发展空间、劳动力资源、科创能力等方面处于劣势。因此，为了实现资源优化配置和区域一体化治理，在区划调整正式实施以前，济南和莱芜之间就进行了大量“一体化”和“同城化”的尝试，比如开通济莱城际公交、建设济莱高铁、两市居民身份证异地换领、两市部分产业对接发展等。最终，国务院于2018年12月26日正式批准济南莱芜行政区划调整，撤销莱芜市，原莱芜市莱城区、钢城区成为济南市莱芜区、钢城区。区划调整后，济南下辖10区2县，行政区面积10244km2，GDP为8862.21亿元，总人口883.94万，城镇化率70.8%。

2、研究方法与数据来源

研究组于2020年6—8月多次赴济南市中心城区、莱芜区、钢城区展开实地调研。调研中对政府人员进行了半结构式访谈，访谈对象分布于济南市行政区划调整工作协调办公室、发展和改革委员会、城乡交通运输局、自然资源和规划局等6个市直部门，以及莱芜区和钢城区的城乡交通运输局、发展和改革局、民政局、文化和旅游局等21个区辖部门。访谈问题包括行政区划调整的背景、实施措施和手段、成效、存在问题、未来计划等。共收集32份访谈记录。同时，在调研中获取了有关区划调整的政府工作会议资料、发展规划、政策文件等。部分数据来源于相关统计年鉴、统计公报。

“双城合并”的多维尺度重构过程

1、权力的尺度重构

权力的尺度重构主要通过政府职能的变迁来实现。济莱合并的过程主要涉及中央、省、市、区4级政府主体（图3）。中央政府批准区划调整之后，负责宏观指导、统筹全局，将实施调整的权力下放到山东省、济南市政府。山东省政府成立了省区划调整工作领导小组，制定了行政区划的总体方案和专项方案；成立由济南市委和原莱芜市委主要领导任组长的联合工作组，设立驻济、驻莱两个办公室。省政府进一步将权力下放到济南市政府。市政府成立了市行政区划调整工作领导小组和专项工作组。其中，领导小组的办事机构为市行政区划调整工作协调办公室，下设综合协调、组织人事、资产监管、政法维稳4个工作组；11个专项工作组由驻济、驻莱办公室分别统筹协调。有划转任务的75个市直部门分别成立了工作筹备组，具体负责区划调整推进事宜。可以看出，省市政府通过尺度下推将权力交予各级工作组，工作组是为了推进区划调整而临时组建、短期存在的非正式机构，成为区划调整过程中权力尺度重构的推动主体，承担领导、监督、协调作用。通过各个工作组的工作，明确了牵头领导、负责单位、工作要求和完成时限，分解了人员转隶、机构撤并、资产划转等任务。

在这个过程中，省政府通过尺度上推收回原莱芜市的政府职能，又通过尺度下推将原莱芜市职能的大部分下放到济南市，部分下放到莱芜区、钢城区。具体涉及土地管理、项目审批、债务划转、城市管理、财税收缴权限等。城市管理方面，原莱芜市莱城区地域范围内同时拥有莱芜市、莱城区两级政府，市级政府负责城市管理，区级政府负责农村管理；行政区划调整撤销了莱芜市本级建制，原莱芜市城市管理权交予莱芜区，扩大了莱芜区的行政管理权限。人员转隶方面，将原莱芜市省管干部分别安排到济南市、省直单位和其他区市任职，将原莱芜市市直干部划转到济南市对口单位，并提供住房、就餐、通勤、生活服务方面的保障，机关事业单位工资性收入政策、运转经费基本保障标准与济南市等高对接（表1）。财政方面，山东省对莱芜、钢城两区的财政支持政策5a内保持不变，济南市5a内将原莱芜市本级收入和财力全部留在两区。税收方面，驻莱中央和省属大型企业税收征管体制不变，相关税收在两区缴纳，两区项目审批享受市级管理权限。

同时，这个过程也体现了尺度的上移。对于济南市来说，政区范围扩张，可支配的人、财、物更加充裕，规模尺度上移；莱芜区、钢城区获得更大的财权、事权，莱芜区获得了更大的城市管理权等，自主性、独立性提高，并由一般地级市的市辖区转变为省会城市的市辖区，等级尺度上移。通过尺度上移，政府重新整合了市区两级政府职能，完成了财权事权等的转移，提升了空间、资本、社会和文化的管辖权，变革了空间组织关系。济南市和新辖区实现了权力的尺度重构。

2、资本的尺度重构

新辖区面临产业低效竞争、发展活力弱等问题。在“双城合并”过程中，为了推动资本的尺度重构，政府首先进行产业优化和协同化布局。一方面，依托“新旧动能转换先行区”的政策优势，在济南市中心城区设立机器人和智能制造、超算应用、生物医药和医疗器械产业集聚区，发展高科技、金融、文化创意产业（图4）。另一方面，依托原有钢铁制造业优势，在新辖区设立智能装备制造、精品钢深加工、新能源交通装备产业集聚区，推动钢铁企业向新材料产业、化工产业向高端精细化转型发展。

同时，市政府推动济莱交通、通信设施一体化建设，以改善城市建成环境，打破要素壁垒，提高资本流动速度。政府开展了济莱快速通道、济莱高铁等交通网线的建设（图5）；将新辖区信息基础设施建设纳入济南市整体发展格局，通讯网络建设对标中心城区，5G通信技术网络加速布局。

在政府措施的推动下，区划调整有助于推动资本的尺度重构。产业协同布局密切了中心城区和新辖区间的交流与合作，促进了资本的“去地域化”和“再地域化”，吸引资本嵌入新辖区这一尺度。交通、通信设施建设具有强大的“时空压缩”效应，可以变革传统的社会关系，强化中心城区和新辖区的人员交互、经济联络、要素流动等空间联系，推动资本的尺度重构。这个过程也体现了尺度的上移。一方面，济南市能够在更广泛的地理尺度上进行产业协同布局和设施规划建设，提高了规模尺度。并且，新辖区原有的金融、高科技等企业迁移到济南中心城区，实现了资本向更高尺度的跃迁。比如，原来位于莱芜区的莱商银行准备迁往济南中心城区历下区，并计划改名为济南银行。另一方面，区划调整增强了新辖区对相关企业的吸引力，依托钢铁产业的智能制造等企业迁移到新辖区这一尺度，比如山东重工在莱芜区新建了绿色智造产业城，主要发展汽车装备、氢能源高端装备、智能装备、航空产业、卫星产业、轨道交通装配等产业，提高了当地的制造业水平，新辖区资本的等级尺度上移了。

3、感知的尺度重构

为了推动感知的尺度重构，首先，市政府将两区的公共服务供给和社会福利保障标准与中心城区统一（表2）。公共服务方面，将各项设施的建设标准与济南中心城区等高；社会保障方面，各项标准、政策、流程与济南对标；教育事业方面，教育经费、学制与济南对接；医疗卫生方面，建设全市统一的健康服务平台，将中心城区医疗资源向新辖区布局。其次，推进水、气、热等市政设施的协同建设，促进能源供给一体化（图6）。再次，将两区生态标准提高到与中心城区一致，开展生态联防联治。推进两区的煤炭消费减量替代、露天砂石矿山综合整治和土壤污染治理，修复了裕兴等4个污染地块，加强了73家土壤环境重点单位的监管。

同时，市政府通过文化景观的塑造，推动莱芜两区融入济南市。第一，将莱城区名字更改为莱芜区。保留“莱芜”这一地名是对地域文化的一种传承，也是对居民空间情感认知的保护。第二，对莱芜地区历史遗迹进行保护和修复。建设莱芜红色文化、嬴秦文化、齐长城文化等“文化传承七大工程”；整理非遗项目资料等。第三，扶持发展九羊文化产业园、威邦家居、乐美工艺等企业，培植发展锡雕、燕子石、齐鲁老干烘等具有莱芜特色的文化产品品牌。第四，将新辖区的文化旅游资源整合进济南市域。建设仲宫–西营–垛庄–雪野山水生态旅游发展带、齐鲁古道文化旅游发展带，利用莲花山、云台山等创建国家级旅游度假区。在新辖区举办环雪野湖自行车赛、南部旅游大道马拉松赛等体育赛事，组织新闻媒体做宣传推介。

在“双城合并”中，公共服务、市政设施的一体化可以加强城市空间的联系，有助于降低新辖区居民在自我定位和归属等方面的排斥，培育两区居民“我是济南人”的身份认同和集体意识，重塑居民的地方感。生态环境治理能够改善城市居住环境和城市形象，重新建构地方认同的物质情境。历史遗产的保护和文旅资源的整合有助于延续城市文化，满足居民业余生活的休憩需要，形成中心区和新辖区居民更为频繁的社会联系，提高居民对济莱融合接受度。这些措施可以共同推动感知尺度重构。

“双城合并”的多维尺度重构机制

在“双城合并”中，权力、资本、感知三维尺度重构相互影响、相互促进（图7）。第一，通过权力的尺度重构提高了政府能级，为莱芜区、钢城区的发展做了信用担保，可以增强新辖区对资本的吸引力，促进资本的“去地域化”和“再地域化”，推动资本的尺度重构；通过权力的尺度重构，将财税等权限保留在两区，可以稳定人心，降低居民对未来的怀疑和忧虑，推动感知的尺度重构。第二，通过资本的尺度重构，实现产业优化协同，有助于提高政府的财政收入，强化政府职能，推动权力的尺度重构；能够密切不同区县人员的社会联系，提高居民收入和就业率，增进居民对城市发展的认同，推动感知的尺度重构。第三，通过感知的尺度重构，可以提升居民身份认同，有助于政府施政的展开，推动权力的尺度重构；能够增进区域间的社会联系，为产业发展提供人员要素基础，推动资本的尺度重构。

“权力”“资本”“感知”多维尺度重构的耦合协调，能够变革空间组织结构，改善物质生产环境和城市空间景观，构筑新的空间秩序并重塑居民地方感知，推动济南市和新辖区政治–制度空间、经济–产业空间、社会–文化空间三元空间的尺度重构。对于济南市和新辖区空间来说，通过组织架构和政府职能调整等权力的尺度重构，济南市实现了规模尺度的上移，莱芜区和钢城区实现了等级尺度的上移。通过产业协同布局等资本的尺度重构，济南中心城区获得了金融、高科技产业集群，提升了规模尺度；而高端化、智能化、绿色化产业迁移到新辖区，新辖区产业的整体水平得到了显著提高，提升了等级尺度。通过公共服务一体化、文化景观塑造等感知的尺度重构，济南市可以在更广阔的空间尺度上进行公共服务、市政设施、文化景观的布局与建设，新辖区的城市建成环境得到改善，公共服务水平和文化景观建设水平得到显著提高，济南市的规模尺度和新辖区的等级尺度得到提升。总体上看，济南市和新辖区发生了空间的尺度重构，济南市实现了规模尺度的上移，新辖区实现了等级尺度的上移。

结论和讨论

本文以济南莱芜行政区划调整为例，以尺度重构为分析视角，将权力、资本、感知多维尺度嵌入分析框架，剖析了“双城合并”的过程与机制。研究发现，在“双城合并”中，政府通过工作组的设立和各项政府职能的调整变革了济南市和新辖区的空间组织关系，推动权力的尺度重构；通过产业协同布局和交通、通信设施建设促进产业升级和迁移，推动资本的尺度重构；通过公共服务和市政设施的一体化、文化景观的塑造，能够增强居民对“新济南市”的地方感和“新济南人”身份认同，推动感知的尺度重构。并且，三维尺度重构相互关联，相互促进，共同推动了济南市和新辖区空间的尺度重构。最终，政府通过多维尺度重构策略，促进了行政区划调整的顺利实施，未来可以进一步推动实现城市一体化治理和高质量发展。

在相关研究中，尺度理论是一个重要的空间政治经济学分析视角，在行政区划研究中也有应用。不过，既有研究多分析区划调整过程中权力的变迁。本研究将行政区划调整过程的尺度重构延伸到权力、资本、感知多个维度，丰富了“尺度”理论的内涵，并进一步探讨多维尺度重构的相互作用，扩展了尺度重构的分析框架，深化尺度重构理论与地理空间的融合，有利于理论的总结提炼。本文剖析了“双城合并”这一独特区域治理模式的内在逻辑，丰富了研究案例，可以为区划调整规律的理论探讨提供参考。不过，行政区划调整的过程实际上蕴含着多方利益主体的博弈，本文主要将政府作为行为主体，未从企业、公民主体视角进行剖析。同时，由于“双城合并”发生时间尚短，本文未能进行影响效应的分析。未来将从多方行动者视角的解读、长时间序列的多元影响效应剖析等方面，继续深化针对行政区划调整微观机制的理论和实证探讨。

本研究进一步表明，尺度重构已经成为政府推动行政区划调整过程的一种策略。政府通过多元灵活的尺度策略运用，实现了权力的监管和下放，降低了资本市场自发选择再地域化场所的弊端，促进了空间一体化的形成，并通过对居民身份认同的争取、地方感的塑造，提升居民对政府行为的认可度。同时，“双城合并”的案例为探索契合现阶段中国区域-城市发展实际的区域治理新模式提供了参考。“双城合并”打破了各自为政的“行政区经济”，降低了同质化竞争，提升了城市空间的规模和等级尺度。对于一些人口衰减、发展活力弱化的城市，是否可以通过行政区合并的方式，来推动区域一体化发展，甚至推动大都市区治理的形成，未来可以做进一步探讨。