刘卫先、杜雅馨：公私法融合视角下强制性环境标准之环境侵权效力重构

　　学界对强制性环境标准之环境侵权效力问题的争论主要集中于环境质量标准和污染物排放标准的环境侵权效力，即造成他人人身、财产损害且符合强制性环境标准的行为能否阻却环境侵权责任的承担。国外学者对该问题的研究主要集中在两个方面：一是从公法视角出发，探讨管制法与侵权法之间的关系，即为了实现环境问题的社会最优控制，环境管制与环境侵权如何分工协作；二是从私法视角出发，探讨符合环境管制的行为（regulatory compliance）是作为环境侵权的一个有效“抗辩”（defense）还是仅仅作为行为人履行适当注意（due care）义务的一个“证据”（evidence）。国内学者对该问题的研究主要集中在强制性环境标准是否可以阻却环境侵权责任的承担，代表性观点主要有两种：一是全部否定说，即强制性环境标准不能阻却环境侵权责任的承担，认为环境侵权纠纷并不把侵权行为的违法性作为承担民事责任的必要条件，“即使符合环境标准的排污行为，只要发生危害结果，致人损害，仍须依法承担民事赔偿责任”。二是部分否定说，即强制性环境标准可以阻却部分环境侵权的责任承担。部分否定说将环境侵权分为不同的类型，如“实质型污染侵权和拟制型污染侵权”、“危险环境活动侵权和非危险环境活动侵权”“可标准化程度低的领域环境侵权和可标准化程度高的领域环境侵权”、“人身侵权和非人身侵权”等，强制性环境标准对“实质型污染侵权”“危险环境活动侵权”“可标准化程度低的领域环境侵权”和“人身侵权”不可以阻却侵权责任的承担，而对“拟制型污染侵权”“非危险环境活动侵权”“可标准化程度高的领域环境侵权”和“非人身侵权”可以阻却侵权责任的承担；也有学者认为环境质量标准对环境侵权责任的承担具有一定的阻却功能，而污染物排放标准没有。并且，在我国环境侵权纠纷的司法实践中，法院对强制性环境标准的环境侵权效力也持不同的态度，既有强制性环境标准可以阻却侵权责任承担的案例，也有强制性环境标准无法阻却侵权责任承担的案例，还有明确指出侵权责任与强制性环境标准（环境质量标准）无关的案例。我国《民法典》第1229条的规定延续了《侵权责任法》第65条的规定，没有解决强制性环境标准的环境侵权效力问题。因此，无论是理论领域还是司法实践领域，强制性环境标准的环境侵权效力问题都尚未得到有效解决，亟需进一步深入研究。

　　从受害人（被侵权人）合法权益保护的立场出发判断强制性环境标准的环境侵权效力，实际上就是把强制性环境标准放在私法的框架中，基于私法的逻辑确定如何使受害人的合法权益得到更有效的保护。

　　（一）受害人权益保护之私法框架的逻辑特点及考量因素

　　第一，私法框架更注重对弱势受害者利益的保护，加重强势侵害者的责任。尽管公法与私法的划分标准具有多元性，但二者区分的基本标准之一就是法律关系主体。公法法律关系至少有一方是公权主体，而私法法律关系的双方都不是公权主体，而是平等的社会主体。正如美浓部达吉所明确指出的那样，“公法所规律的法主体，至少有一方是国家或是由国家予以国家的公权者，反之，私法所规律的法主体，直接地都是个人或非‘国家公权的主体’的团体；区别公法与私法的基本标准，即在于此。”这也是学界关于公、私法区分标准的通说。从法律关系主体这一基本标准出发，可以延伸出公法与私法区别的其他标准。例如，在意思和利益方面，公法体现“优越权力的意思”，着眼于维护“国家利益或社会公共利益”，而私法体现平等主体“对等力量的意思”，着眼于保护“个人利益”。因此，私法关系一般都是平等的双方当事人之间直接的权利义务关系。每一个人都从自身利益出发，平等、自愿地与他人交往，并承担由此而产生的法律后果。在此逻辑之下，近代私法产生了“所有权绝对”“意思自治”和“自己责任”这三大基石，而现代私法根据变化了的社会经济环境，对“所有权绝对”和“意思自治”加以适当限制，并通过无过错责任、过错推定责任等对自己责任进行补充，更有利于保护弱者的利益。所以，如果从私主体双方的直接关系出发，为更有效地保护受害方的利益，则需要尽可能地让侵害方承担责任。在通常情况下，“智而强”的平等主体意识清醒，法律地位具有互换性，其对自己的行为后果有较强的预见能力，对自己的行为实行风险自担、责任自负，只有在故意或过失的情况下造成他人损害，才对受害者承担损害赔偿责任。但是，在双方实力存在较大差异的情况下，主体法律地位的互换性已经不存在，自己责任也不能有效保护弱势一方的利益。为了有效保护弱者的利益，实现双方的实质公平，必须强化强者的责任，即使强者没有故意或过失，只要他造成弱者损害，也应承担损害赔偿责任。

　　第二，私法所追求的矫正正义将侵害者的所得与受害者的损失直接联系起来。私法关系是当事人之间的直接关系，而联系私法当事人的重要直接纽带之一就是法律责任。正如有学者明确指出的，“私法最突出的特点是，它通过责任的现象直接将双方当事人联系了起来”，因此，私法不注重“社会整体利益”，而注重“责任两端之间的关系”。这种一方当事人直接对另一方当事人所负的私法责任，尤其是侵害者对被侵害者所负的责任，是矫正正义的直接体现。在矫正正义中，当事人的相互作用是“直接的”，而分配正义中当事人之间的相互作用有赖于“分配计划”这一“中介”，呈现出“间接性”；在一个人对另一个人的伤害情形中，受害人的“规范损失”对应于致害人的“规范所得”，矫正正义直接把双方当事人联系起来，使致害者对受害者直接承担损害赔偿责任，平衡当事人双方的利益得失。如果甲方的规范性所得产生于乙方的规范性损失，且甲方没有对乙方承担相应的赔偿责任，则甲乙双方有失公平，违背了矫正正义。

　　在现实中，判断一方是否违背矫正正义的主要依据是看其是不是“不当地”造成了对方的损失，而判断其行为是否属于“不当”的主要依据就是“注意标准”，而注意标准的确定则有赖于原被告双方的预见能力。在风险无处不在的工业化社会中，原告不可能追求零风险而要求法律将任何风险都视为“不当”，这样包括被告在内的任何人都无法行动；相应地，被告也不应该要求拥有风险“豁免权”而肆无忌惮地行动。因此，原被告双方作为具有自决能力的平等主体，对风险具有一定的预见能力，应适度地承担一定的风险，进而确定“注意标准”。所以，行为人应当对其可以合理预见的伤害（行为后果）承担责任，而不应对“想象和远不可及的可能伤害”承担责任。当然，如果行为的危险性增加，则行为人就应当负有更加审慎的注意义务，以防止对其他平等的社会主体造成伤害。如果行为具有高度危险性，且对其他平等主体造成了伤害，则法律可以推定行为人没有尽到审慎的注意义务。为了实现矫正正义，法律甚至可以直接要求行为人承担相应的损害赔偿责任。这也是过失推定责任、无过错责任和严格责任的基础和原型。因此，尽管过错责任是矫正正义的典型表现形式，但高度危险活动的过失推定责任、无过错责任和严格责任并不与矫正正义矛盾。尽管活动本身没有过错，但它的超常危险性使行为人负有超常的注意义务，而伤害的发生决定性地显示了行为人没有尽到“超常的注意义务”，进而应当承担损害赔偿责任。

　　（二）私法视角下强制性环境标准的环境侵权效力

　　如果从私法内部的视角审视强制性环境标准的环境侵权效力，就理应用强化弱者利益保护和矫正正义的标准来衡量侵权人的责任承担，以确定侵权人遵守强制性环境标准是否可以免于侵权责任的承担，进而判断强制性环境标准的环境侵权效力。

　　首先，从加重强者的责任、强化弱者利益保护的角度看，强制性环境标准不具有阻却侵权责任承担的效力。现代的环境污染始于工业革命的科技进步，伴随着机器大工业生产的推广和全球化经济的席卷而进一步加重和恶化，不仅损害了人们的财产安全，也威胁着人们的人身健康乃至生命，从而使环境保护成为一种普世的价值追求和全球性的话语力量，人类社会也随即进入“环境时代”。“环境时代”的环境污染不仅具有贝克先生所言的“科学不确定性”“非感知性”“人为建构性”“强制性”“全球性与平等性”“自反性”等特点，而且还具有“系统性”“动态性与复杂性”“时空迁移性”“结果不可逆性”“损害难以量化性”等特征。在这种环境污染造成他人人身与财产损害的情况下，污染者作为侵权者，相较于作为普通社会主体的被侵权者，掌握更多的污染信息，拥有更强的科技能力与经济实力，具有更强的污染管控和应对处理能力，属于不折不扣的强势一方，而被侵权者则属于弱势一方。因此，当污染者的排污行为造成他人人身、财产损害时，出于有效保护弱者合法权益的立场，应当由污染者承担侵权责任，而不论作为侵权者的污染者是否遵守了强制性的环境标准。这也是世界各国环境法所普遍认可的“污染者负担原则”的应有之义的一部分。如果允许侵权者以其行为符合强制性环境标准为由，不对被侵权人承担侵权责任，则在一定程度上保护了强势一方的利益，而使弱势一方的利益保护处于更加不利的地位，不利于被侵权人所受损害的弥补。这也是学者反对强制性环境标准具有阻却侵权责任承担之效力的主要理由之一。

　　并且，由污染者承担环境侵权责任不仅有利于保护作为弱势一方的受害者的利益，还能够更好地分散损失。由污染者承担环境侵权责任，实际上将环境污染侵权损失从受害者转移到污染者，而作为生产者的污染者比遭受环境侵权损害的受害者更容易将损失加以分散。生产者可以将环境侵权损失转化为生产成本，进而通过产品价格，由市场途径将该损失分散给广大消费者，从而由广泛的社会主体共同分担环境污染活动的损失。这种由广泛社会主体分担损失的结果总比由特定弱势个体单独承担侵权损害更容易让人接受。

　　其次，从矫正正义的视角看，在环境侵权事件中，污染者应当对其排污活动负有超常的注意义务，进而应当对受害者承担环境侵权责任，而不应以强制性环境标准作为其注意义务的标准和界限。上文已经指出，现代化工业生产所造成的环境污染具有复杂性、隐蔽性等诸多特征。因此，对于环境污染活动本身而言，普通的社会主体不可能比从事污染活动的生产经营者更知情。污染者对其生产经营活动中产生的污染物的种类、数量、毒性、迁移特性、排放形式、可能危害等方面的信息掌握得更充分、更详细、更精确，也更有能力控制和预防污染物可能给其他社会主体造成的人身、财产损害。对污染物而言，污染者实际上属于专业主体，而普通社会主体是非专业主体。在这种情况下，不能要求普通社会主体都像专业主体那样对污染物的风险具有高度的预见能力，但是，污染者应当对污染物的风险具有超出普通人的预见能力，并承担超常的注意义务。污染者遵守有关强制性环境标准只能作为其履行适当注意义务的一个证据，而无法就此证明其已完全履行了适当注意义务。符合强制性环境标准并不等于适当注意义务的全部履行。作为拥有充分信息的专业主体的污染者，应当承担更审慎的注意义务。如果污染者的污染活动造成他人的人身、财产损害，则可以在一定程度上视为污染者没有能够履行其适当注意义务，从而给他人造成不当损害，进而应当矫正其不当行为，对受害者承担侵权责任。

　　（三）对受害人保护立场的批评

　　从弱势受害者利益保护和矫正正义这种私法视角出发，作为生产经营主体的污染者无论是否遵守强制性环境标准，只要其侵害普通社会主体的人身、财产权益，就应当对受害者承担侵权责任。在这种视角下，强制性环境标准不仅不能成为环境侵权责任的有效抗辩，而且看上去似乎与环境侵权责任的归责没有必然联系。这也是国内外学者对强制性环境标准之环境侵权效力的主流看法，但该主流看法至少面临以下三个方面的诘难：

　　第一，私法关系是平等主体之间的直接关系，表现在侵权关系中，是侵权人与被侵权人之间的直接对应关系，即“侵权人—被侵权人”关系。侵权人的行为直接造成被侵权人的人身、财产损害，二者之间具有直接因果关系。但是，在环境侵权关系中，侵权人与被侵权人之间不是直接关系，而是以“环境”为中介的间接关系，即“侵权人—环境—被侵权人”关系。侵权人直接造成环境损害，受损的环境进而造成被侵权人的人身、财产损害。作为环境侵权之中介因素的“环境”是一种典型的公共场域，是多方主体和多种因素共同作用的场域。作为被侵权人人身、财产受损之直接原因的环境损害，具有时间上的滞后性、空间上的迁移性、主体上的公私混合性等特性，这种复杂性已经超出了私法的作用范围。如果仅仅从私法视角来审视环境侵权中侵权人与被侵权人之间的关系，难免会以偏概全。正如有学者所指出的那样，私人之间的义务不直接针对“第三人”，“私人之间的权利与义务关系”无法解决“公共性问题”。

　　第二，污染者对环境侵权受害者承担侵权责任虽然有利于保护弱者的利益，但是，受害者需要补偿并不必然导致污染者承担损害赔偿责任，且污染者承担损害赔偿责任也不必然能够确保受害者得到全面补偿。一方面，环境污染侵权一般都是大规模侵权，受害者众多，需要赔偿的损害数额较大，而作为侵权人的污染者一般财力有限，难以确保受害者的损害得到全面补偿；另一方面，一般认为赔偿损失是侵权法的主要功能之一，但这种功能主义视角只是侵权法的外部视角，而不是其内部视角，也即赔偿损失并不是侵权法的必然内容。随着保险制度的不断丰富、社会保障机制的不断完善、赔偿基金制度的发展等，可以使环境侵权受害者的损失得到更全面的补偿。有关研究结果表明，侵权制度同时存在“过度补偿”与“补偿不足”的缺陷，多样化的私人保险和社会福利项目在很大程度上都是在重复侵权制度的补偿功能和损害分散机制，并且，相较于其他补偿机制，侵权机制是一种成本更加昂贵的补偿机制。因此，环境侵权受害人损失的补偿不必然导致污染者承担侵权责任。

　　第三，矫正正义源于纠正侵权人的不当行为所造成的后果，而判断侵权行为适当与否的标准依赖于侵权人的注意义务。尽管污染者应当对其污染行为负有更加审慎的注意义务，但现实中污染者对其行为到底注意到什么程度才算是履行了“更加审慎的注意义务”，需要根据具体情况而定，其中的衡量因素除了污染行为的危险程度、受害者的损害程度外，至少还应当包括环境管制强度及其直接目的。因此，污染者更加审慎的注意义务并不必然否定强制性环境标准的环境侵权责任阻却效力，也不必然导致污染者对环境侵权的受害者承担侵权责任。在司法实践中也不乏强制性标准成功阻却侵权责任的案例。

　　综上所述，对强制性环境标准之环境侵权效力问题的解答无法绕开环境这一公共场域和环境规制这一公法因素，避开环境规制而仅仅局限于侵权人与被侵权人直接联系的私法视域无法全面认识该问题。基于此，应跳出私人利益保护的立场，从合理规制环境风险的立场出发，探讨强制性环境标准的环境侵权效力。

　　从环境风险规制的视角看，强制性环境标准毫无疑问是一种重要的环境风险规制手段，而环境侵权在实践中也具有一定的环境风险规制效果。但是，强制性环境标准和环境侵权这两种环境风险规制路径存在明显的不同，前者依靠行政手段，属于公法机制，后者依靠私人启动和法院中介，属于私法机制。从环境风险规制的视角审视强制性环境标准的环境侵权效力，实际上就是看环境风险规制除了需要强制性环境标准外，是否还需要环境侵权作为补充的规制手段。如果需要，就意味着强制性环境标准不具有阻却环境侵权责任的效力；如果不需要，则意味着强制性环境标准具有阻却环境侵权责任的效力。而是否需要环境侵权作为一种补充的环境规制手段，主要看何种主体（立法机关、行政机关或法院）更适合进行环境规制。

　　（一）规制能力

　　从机构能力方面看，立法和行政机构比法院更有能力进行环境规制，更有能力判断何种品质的环境才是适当的。环境作为一种典型的公共场域，体现的是一种社会公共利益。环境规制的直接目的就是使环境品质维持在一定的水平，间接目的可能是保护人体健康、财产安全或者是生态安全，甚至是整个社会的可持续发展。由于环境的公共场域性和多用途性，一定品质的环境状态的维持必然涉及多方主体的利益，既有企事业主体的生产经营利益、社会公众的人身健康利益和财产安全利益，也有政府追求的社会公共利益。因此，决定何种品质的环境才是适当品质的环境之过程，必然是一个多方利益综合衡量的过程，其结果就表现为强制性的环境质量标准和污染物排放标准。所以，强制性的环境标准不可能追求零环境风险，而是应当允许一定程度的环境风险存在。在现代工业社会中，零环境风险就意味着停止所有的工业生产，让人类返回到原始的农业社会。即便如此，也不意味着人类在原始的农业社会比在现代工业社会更加安全。较为严格的环境标准虽然可能使较多的人免于污染死亡，但它同时也会导致更多的人死于因工业企业的大量倒闭带来的营养不良、医疗短缺等。环境标准的确定应该在可能损害的生命数量和可能挽救的生命数量之间达成平衡。在这一过程中，立法和行政机关比法院拥有更多的专业人员、掌握更充分的信息，能够做出更精确的统计分析。

　　另一方面，立法与行政机关本身就是社会公共利益的代表，能够站在社会整体利益最优的立场上，平衡与协调国家的安全利益与发展利益、社会公众的生存利益与发展利益、国家的发展利益与社会公众的生存利益等多组利益之间的冲突，进而能够确定特定环境中何种程度的环境风险是合适的。而在环境侵权纠纷中，法院只需要在原告利益与被告利益之间进行衡量。如果法院从保护弱势受害者利益的立场出发，否认强制性环境标准具有阻却侵权责任的效力，进而判令作为侵权者的污染者承担环境侵权责任，这实际上是使法院重新为污染者的行为制定强制性环境标准，从事了其不能胜任的工作。

　　当然，行政机关的环境规制能力也有可能面临诘难，认为行政机关通过强制性环境标准对环境风险的控制不仅在过去没有成功，而且在现在也存在诸多缺陷和不足：一是行政机关由于资金短缺，不仅无法及时制定和修订相应的强制性环境标准，而且也不能有效监督强制性环境标准的全面落实；二是行政机关尽管掌握较为充分的信息，但其关于企业污染的信息主要由企业提供，而企业有可能提供虚假的环境信息；三是行政机关在制定强制性环境标准时可能被企业组成的利益集团所俘获，从而偏离公共利益立场。但是，这些诘难只能说明环境行政规制由于某种外在因素的制约而导致其实际效果存在一定的不足，这种不足可以通过外部条件的完善而得到克服，并不能说明环境行政规制本身存在内在无法克服的缺陷。

　　（二）规制效率

　　从规制效率方面看，不认可强制性环境标准阻却环境侵权责任的效力，使企业时刻面临着被提起环境侵权诉讼的可能性，造成对企业的过度规制，增加企业的生产经营成本，降低环境风险规制的效率。在这种情况下，如果企业造成环境侵权，则其实际上同时受到强制性环境标准和环境侵权责任的两种规制，人为增加了企业的生产成本，可能阻碍企业对社会有益的先进技术的探索。一方面，企业为了满足强制性环境标准的要求，需要进行包括技术改进、污染物治理、环境影响评价等一系列的成本支出活动，并且，如果企业排放的是应税污染物，还要支付相应的环境税，这是企业满足直接环境规制的一次成本。另一方面，如果企业造成环境侵权，还需要承担环境侵权责任，这是企业满足间接环境规制的二次成本。尽管企业可以通过产品价格和自由市场途径将这些规制的成本转移给广大消费者，但这不仅降低了企业的市场竞争力，威胁企业的生产发展，而且增加了消费者的负担，不利于社会福利的改善。此外，对企业实行环境保护方面的双重规制，在一定程度上阻碍了企业对有益于社会的先进技术的探索，不利于社会的进步。科技的发展与进步在一定程度上能够直接促进社会的发展进步，但科技进步总不是一帆风顺的，总会伴随着失败与风险。为了促进社会的进步，政府及社会不仅需要鼓励人们对先进事业进行探索，而且需要在一定程度上容忍探索所带来的风险。否则，就会阻碍人们对进步事业的探索。企业对先进技术的探索也会伴随着不确定的环境风险，造成环境侵权的风险也会增加，反过来也会加重企业自身的负担，阻碍其对先进技术的探索。

　　（三）规制效果

　　从剩余环境风险及其减少方面看，对企业进行双重环境规制的效果甚微。否认强制性环境标准具有阻却环境侵权责任效力的观点的主要理由之一就是强制性环境标准只是一种最低限度的安全标准，而不是最高的安全标准。企业满足了强制性环境标准，并不意味着企业已经消除了其所产生的所有环境风险，仍然存在剩余环境风险，进而也就不能确保所有人的安全，仍然可能造成他人人身、财产的损害。而企业在满足强制性环境标准的情况下造成的环境侵权后果，就是由剩余环境风险所致。因此，为了减少剩余环境风险，应当用环境侵权责任对企业进行补充规制。但对企业进行双重规制的这种理由难以让人信服，主要原因如下：

　　首先，剩余环境风险的存在是一种必然的客观事实。在现实中，将企业生产经营活动的所有环境风险都消除是不可能的。强制性环境标准不是安全程度高低的必然体现，而是安全程度是否适当的必然体现。强制性环境标准既不是一种最高的安全标准，也不是一种最低限度的安全标准，而是一种最优的、最适当的安全标准。笔者在上文已经指出，强制性环境标准的制定是一种利益衡量的结果，是各种利益冲突协调的结果，其追求的不可能是绝对的安全（即零风险），也不可能视大量普遍的环境风险于不顾，而是允许存在一定程度和水平的环境风险，体现的是社会对环境风险的可接受水平，是相对于其存在的经济、技术条件下最优的、适当的环境风险水平。环境风险规制的目标就是使环境风险保持这种适当的水平，而不是消除企业所有的环境风险。

　　其次，从环境风险规制的视角看，并不是所有的利益都值得保护，也不是所有的损害都必须赔偿。在某种意义上，允许剩余环境风险的存在，就应该允许一定损害的发生。规制环境风险需要进行利益衡量，既然是利益衡量，就必须有利益的取舍。而在利益衡量中被舍弃的利益，就是不被保护的利益。即使对最具道德优先性的生命健康利益而言，也是一样的处理方式。强制性环境标准的实施，必然会挽救一部分生命，也必然会造成一部分生命损失，不可能使所有的生命都得到全面有效的保护。因此，通过环境侵权责任对企业剩余环境风险进行进一步规制，从环境风险规制的视角看，可能是一种矫枉过正的行为。并且，这种规制打破了立法或行政机关通过复杂的利益衡量过程确定的，体现为强制性环境标准的利益平衡，有损立法或行政机关的权威性和社会公信力。

　　再次，即便通过环境侵权责任对企业剩余环境风险进行进一步规制，也不必然能减少企业的剩余环境风险，进而提高环境安全水平。一方面，环境侵权责任具有不确定性和开放性，同样的排污行为发生在不同的时间、地点，可能产生截然不同的环境侵权责任后果，企业一般不会因为可能承担环境侵权责任而提高自己的环境标准，减少剩余环境风险。另一方面，企业决策一般更加重视短期收益，忽视长期风险，而环境侵权责任的承担对企业而言通常不是一项眼前的短期利益损失，而是一种将来可能发生的风险，进而得不到企业的足够重视；并且，环境侵权责任保险制度的广泛实施在一定程度上抵消了环境侵权责任对企业的威胁，弱化了企业提高环境标准的动力。

　　第四，尽管强制性环境标准由于技术的进步而容易过时，但这并不是强制性环境标准本身的缺陷，而是环境标准制定与修订的问题。以此否定强制性环境标准之阻却环境侵权责任的效力不具有说服力。环境标准的制定一般需要复杂的严格程序。例如，一项环境质量标准草案的形成一般需要经过“准备基准文件→科学评估→暴露/风险评估→政策评估→形成标准草案”的过程。环境基准的收集、整理、更新是一个长期的持续性活动。例如，美国《清洁水法》要求联邦环保署制定发布并及时修改能够反映最新科学成果的水质基准文件应包括以下信息：（1）出现在环境水体中的污染物对公众健康和福利产生的可识别的影响的类型和程度；（2）污染物及其二次产物通过生物、物理、化学过程的集中与分散；（3）污染物对生态系统多样性、生产率和稳定性的影响，包括水体富营养化速率、沉淀速率影响因素的信息。而环境质量标准草案形成后还需要经过公众参与、主管部门审批、发布机关公布等程序，才能成为具有约束力的环境标准。强制性环境标准一旦制定，就具有一定的稳定性，容易落后于技术的进步。但是，这种由于环境标准的修订不及时而造成的规制不足，可以采取改进和完善环境标准的修订机制加以克服，使强制性环境标准紧跟科技进步的步伐，与经济、社会发展的情况相适应。因此，随着政府对环境问题重视程度的加强，更多的资源流向环境规制领域，政府环境规制能力也越来越强，强制性环境标准的制定与修订也会越来越科学、及时，强制性环境标准也更能体现最优的环境风险水平，因强制性环境标准的落后导致的环境规制不足也将得到较好改善。

　　综上所述，从适当规制环境风险的视角看，立法与行政机关比法院更有能力、有资格规制环境风险，这也是世界各国环境立法普遍规定的，政府是环境保护的主导者并对环境保护负主要责任的具体体现之一。经过复杂利益衡量制定的强制性环境标准，体现的是一种最优的、适当的安全水平。如果允许通过环境侵权责任对企业进行额外的环境规制，不仅破坏了立法与行政机关的权威性，突破适当的安全水平，增加环境规制的成本，而且对减少企业剩余环境风险收效甚微。因此，环境风险规制的立场倾向于主张强制性环境标准具有阻却环境侵权责任的效力。

　　上文论述表明，从不同的视角审视强制性环境标准，其具有不同的环境侵权效力。基于受害人合法权益保护的私法立场，强制性环境标准与污染者是否承担环境侵权责任没有必然联系，也即强制性环境标准不具有阻却环境侵权责任的效力；基于合理规制环境风险的公法立场，环境侵权责任也是环境风险规制的一种手段，但其不应当动摇和改变强制性环境标准在环境风险规制上的权威性，也即强制性环境标准应当具有阻却环境侵权责任的效力。但是，无论基于私法立场还是公法立场，都没法全面认识强制性环境标准的环境侵权效力。强制性环境标准的环境侵权效力问题，既涉及环境风险的规制，也关涉受害人合法权益的保护，有必要从公法与私法融合的视角对其加以解决。

　　（一）公、私法视角融合的必要性

　　从公、私法融合的视角对强制性环境标准之环境侵权效力问题进行探讨，主要有以下必要性：

　　第一，强制性环境标准的环境侵权效力问题本身就是一个公法与私法的交叉问题，需要从公法与私法融合的视角对其加以解答。强制性环境标准是环境风险规制的一个重要手段，体现政府对环境开发利用者的行为进行管理、约束、控制和对环境保护目标的追求，在环境行政中居于“关键”地位。因此，强制性环境标准本身属于环境规制的公法范畴。强制性环境标准遵守与否的法律关系是一种典型的行政法律关系，其双方主体分别为作为公权主体的环境行政主管部门与作为环境行政相对方的环境开发利用者。所以，对强制性环境标准的认识，离不开环境风险规制这一公法领域。强制性环境标准直接体现环境风险规制者与被规制者之间的公法关系。而环境侵权一方面作为环境风险的危害后果之一，体现的是一种环境风险规制失败的后果，与作为环境风险规制手段的强制性环境标准密切相关；另一方面，环境侵权作为民法侵权的一种特殊形态，主要体现的还是侵权者与被侵权者之间平等的私法关系。并且，作为环境侵权中介因素的“环境”，既是强制性环境标准的规制对象，也是侵权人的污染对象和被侵权人的直接致害原因，而且侵权人的污染行为也是强制性环境标准的规制对象。所以，强制性环境标准的环境侵权效力问题本身就是一个公法与私法交融的问题，探讨和解决该问题离不开公法与私法交叉融合的视角。

　　第二，仅仅从环境规制的公法视角审视强制性环境标准的环境侵权效力同样也存在不足。环境规制不直接解决平等主体之间的权益纠纷，不利于受害者的权益保护。环境规制是规制者基于社会整体利益最大化的考虑，决定整个社会的自然环境安全水平应当保持在一个什么程度和排污者的污染物排放应当达到一个什么水平，其直接目的是保护环境公共利益，即实现一定品质的环境，是利益衡量的结果。在这一过程中，并非所有的排污行为都需要禁止，也并非所有社会主体的人身、财产安全都要得到全部的保护，而是允许存在一定水平的环境风险。因为，允许存在一定水平的环境风险是实现社会整体利益最大化的必然要求。所以，环境规制的直接对象是环境违法行为，如排污者的超标排污行为，从而使排污者按照污染物排放标准依法排放污染物，以确保环境品质达标。如果排污者的排污行为合法、达标，而环境品质仍然达不到规制目标，则规制主体应当采取其他规制手段，如污染物排放总量控制，以确保环境品质达到规制标准。从环境规制的直接目的看，环境规制直接调整规制者与被规制者之间的关系，直接服务于一定环境风险水平的维持，使被规制者的环境行为符合强制性的规制标准。即使对社会公众人身权益和财产权益的保护是确定某一环境风险水平的最终目的，但这也只是环境规制的间接目的。并且，通过确定并维持一定的环境风险水平所保护的社会公众的人身、财产权益，是总体意义上的社会公众的人身、财产利益，是所有社会个体人身、财产利益相加的总和。所保护的社会公众人身、财产利益总数是规制收益，而实现一定环境风险水平所付出的社会公众的人身、财产利益总和则是规制成本。只要规制成本小于规制收益，该环境风险水平就具有实践可行性。但是，总体意义的社会公众的人身、财产利益保护并不意味着社会公众中每一个人的人身、财产利益都能得到切实有效的保护，而是必须以一部分社会公众的人身、财产利益损失为前提。所以，在统计学意义上，符合强制性环境标准的排污者被允许造成一部分社会公众的人身、财产利益损害，体现的是环境规制的要求。但是，当统计学意义上的人身、财产损害具体发生在某个或某些社会个体身上时，事情可能就变成排污者对受害者的侵害，这是平等主体之间的人身、财产侵害纠纷。而这种平等主体之间的权益侵害纠纷并不是环境规制所要解决的问题，并且被环境规制层面的统计学结果所掩盖，不利于特定受害个体的权益保护。

　　第三，维护社会整体秩序的协调，需要公法与私法的沟通与协调。公法调整的社会关系是公权力主体与普通社会公众之间的纵向关系，基于维护国家利益、社会公共利益和社会公共秩序的目的确定普通社会公众的权利及行为的方式、效力、范围等，而私法调整的社会关系是平等的社会公众之间的横向关系，基于维护社会公众的利益及其相互之间的公平而确定社会公众的权利及行为效力；并且，基于自然法思想的自由民主宪政理论及其体制允许并强调社会公众拥有一定范围的能够对抗公权力的“自治领域”。尽管如此，也不意味着私人自治领域是“法外空间”，更不意味着公法与私法可以相互隔离而互不往来。一方面，社会公众之间的社会生活关系也是整个社会秩序的一个组成部分，社会公众的私人利益与社会公共利益密不可分，而国家负有维护社会正常的安宁秩序并增进社会公共利益和福利的义务，为达此目的，国家及其代表机构有必要对社会公众之间的社会生活关系加以干预。另一方面，从权利的生成与行使的角度看，私人权利并非与公法绝缘而绝对化。私人利益只有在与公共利益相协调、不违背公共秩序的前提下，才可能被上升为权利。权利体现的是“社会群体”与“权利主体”之间的联系，是“社会对某行为的赞同性评价”，这才是国家立法确认某行为是“权利”的本源。权利对于“公共福利”和集体生活不可或缺的“秩序”的价值是使它们（权利）得以正当化的重要原因。并且，权利不能以有损于社会公共利益和扰乱社会公共秩序的方式行使，已经成为现代社会的一种普遍共识。所以，私人之间的关系和私人与国家之间的关系应当是相互融通与协调的，二者共同构成社会整体秩序。社会公众的同一行为既体现了平等社会主体之间的私人关系，同时也体现了行为人乃至社会公众与国家之间的关系，应当从公法与私法相沟通的视角对其加以评价。

　　（二）公、私法视角融合的具体路径

　　既然强制性环境标准之环境侵权效力问题必须在公、私法融合的视角下进行考察和解决，那么，针对该问题，公法视角与私法视角融合的具体路径如何选择，是首先需要解答的问题。对此，笔者基于对强制性环境标准与环境侵权之复杂性的认识，从公共利益与私人利益关联的路径切入，以排污行为为关键连接点，在分析强制性环境标准差别化的基础上，探讨不同强制性环境标准的环境侵权效力。

　　首先，公共利益与私人利益联系的密切程度既是公私法视角融合的关键，也是考察强制性环境标准之环境侵权效力的主要路径。“公共利益”是一个见仁见智的概念，要想对其做一个精确的界定，其实是比较困难的。尽管如此，人们还是通过不同的方法尽可能地描述“公共利益”。总体而言，人们在实践中对公共利益的描述主要有两种方法：一是“私人利益加总法”，即多数人利益相加所得的利益就是公共利益。这是确定公共利益的一种经验主义的算术方法。这种语境中的公共利益是可以分割的，表面上为公共利益，实际上则为众多私人利益的总和（以下简称“总和意义上的公共利益”）。二是“抽象价值归纳法”，即供所有社会个体分享但又不能人为分割给每一个社会个体单独享有的一种公共利益。这种语境中的公共利益属于整体利益，无法进行人为的分割，只能为共同体成员共同享有（以下简称“整体意义上的公共利益”）。因此，这两种意义上的公共利益，都与私人利益密切相联。总和意义上的公共利益直接体现为私人利益，整体意义上的公共利益虽不是私人利益的直接体现，但也会直接影响私人利益。尽管作为环境规制之直接目的的公共利益应该是整体意义上的公共利益，正如有学者所言，“环境规制领域”被视为“公共利益”具有“集体性质的经典代表”，它明显地“与现时和未来世代的公民都有关”，并具有“共善”特点。这种整体意义上的环境公共利益实际上就是一定品质的环境。但是，实际上两种意义上的公共利益在环境规制领域同时存在。就强制性环境标准而言，其直接保护的既可能是环境安全，也可能是人体健康，例如荷兰的土壤环境质量标准明确对保护生态安全和人体健康分别规定了不同的标准值。在这种情况下，排污者遵守不同的强制性环境标准，其排污行为与受害者的人身、财产损害之间联系的紧密程度不同。

　　其次，排污者及其排污行为是公私法视角融合的交汇点。排污者的排污行为既是造成环境品质恶化的直接原因，也是受害者因环境损害而造成人身、财产损害的原因之一。因此，排污者一面与环境公共利益直接相关，其排污行为受到强制性环境标准的约束和限制，另一面也与受害社会个体的私人利益密切相联，可能被卷入环境侵权纠纷，进而承担相应的损害赔偿责任。排污者及其排污行为实际上就成为公法与私法的交汇点。要考察强制性环境标准的环境侵权效力，离不开对排污者及其排污行为的考察。

　　最后，环境质量标准与污染物排放标准的区分是公私法视角融合的必要前提。与排污者的排污行为和环境侵权密切相关的强制性环境标准主要是环境质量标准和污染物排放标准。但是，这两种强制性环境标准的本质和作用不同，对排污者与受害者也具有不同的法律意义。环境质量标准是在一定时空范围内，对环境中有害物质或因素的容许浓度所做的规定；环境质量标准是判断环境质量状况的依据，是国家环境政策目标的具体体现，也是制定污染物排放标准的依据。污染物排放标准是为了实现环境质量目标，综合考虑经济、技术条件和环境特点等因素，对排入环境的污染物或有害因素所做的控制性规定；污染物排放标准是实现环境质量目标的主要保障，对排污行为具有直接的约束力，也是判断排污行为是否违法的客观标准。基于二者的区别，环境质量标准与污染物排放标准对排污者与受害者也具有不同的法律意义。环境质量标准对排污者没有直接的约束力，其是政府环保责任的依据，约束的对象是环保行政主管部门，但其作为确定环境质量的客观依据，与受害者的损害直接相关。而污染物排放标准直接约束排污行为，是环保行政主管部门规制排污行为的直接依据，但其不体现环境质量，也不与受害者的损害直接相关。因此，环境质量标准和污染物排放标准虽然同属于最重要的强制性环境标准，但二者具有不同的本质和法律效力。所以，在公私法融合视角下考察强制性环境标准的环境侵权效力，应当在区分环境质量标准和污染物排放标准的前提下进行。

　　在公私法融合的视角下，强制性环境标准的环境侵权效力不应是一种全有或全无的二分状态。对待强制性环境标准的环境侵权效力也不应采取一刀切的办法，有必要对其进行类型化重构，具体办法可分两步：第一步，分析受害者的损害是否应当赔偿，即基于环境质量标准的不同类型，从环境公共利益与社会公众人身、财产利益之间联系的紧密程度切入，分析受害者因污染所致的人身、财产损害是否应当赔偿，初步判定环境质量标准的环境侵权效力；第二步，分析受害者的损害是否应当由排污者赔偿，即从排污者及其排污行为出发，基于污染物排放标准与环境质量标准的区分，结合第一步判定的结果，确定排污者是否应承担环境侵权责任。

　　（一）环境污染致受害者的损害应否得到赔偿

　　在公私法融合的视角下，环境污染所致受害者的损害并非都应获得赔偿。什么情况下受害者的损害应当赔偿，什么情况下受害者的损害不应赔偿，需要从环境公共利益与私人利益的关联性出发，对环境质量标准与受害者损害进行类型化分析后，方能确定。

　　在环境污染侵权实践中，受害者损害的直接原因就是被污染的环境，即环境品质无法满足人们维护人身、财产安全的需要。而判断环境品质好坏的客观依据就是环境质量标准。在现实中，为了满足社会发展对生态环境的各种需求，国家一般根据用途将生态环境划分为不同的功能区，进而确定满足相应用途的不同功能区的环境质量要求，制定相应的环境质量标准。因此，所有的环境质量标准都有自己明确的保护对象和目标。笔者在上文已经指出，环境质量标准实际上是基于保护对象的利益衡量的结果，体现的是整体利益的最大化，是允许存在一定程度环境风险的一种环境安全水平。透过环境质量标准这张“防护网”所发生的损害，是不应被保护的。但是，这也并不意味着所有透过环境质量标准的防护而发生的损害都不应得到赔偿。因为，一方面，环境质量标准所保护的对象范围特定，超出其保护对象范围的损害，实际上没有得到它的有效防护，应当得到赔偿。另一方面，环境质量标准所控制的污染要素有限，超出环境质量标准控制范围的污染要素所致的损害，实际上也没有得到它的有效防护，应当得到赔偿。此外，对于超出环境质量标准所造成的损害，同样也没有得到环境质量标准的有效防护，应当得到赔偿。所以，如果受害者的人身或财产因环境污染遭受损害，而致害物质属于相应环境质量标准的控制对象并符合相应环境质量标准的要求，并且受害者的人身或财产属于该环境质量标准保护对象的范围，则受害者的损害不应得到赔偿，但受害者能够证明该环境质量标准违法的除外；否则，受害者应当得到赔偿。

　　从我国目前的相关环境质量标准看，其保护对象基本上包括两类：一类是人体健康，另一类是人体健康和生态环境，基本上没有对社会公众的财产进行直接单独保护的环境质量标准。在这种情况下，受害者的财产损害应否获得赔偿主要看其受损财产能否成为相应环境质量标准所保护的生态环境要素，如果成为生态环境要素，则被视为属于环境质量标准的保护对象范围；否则，就不属于环境质量标准的保护对象范围。

　　所以，从环境质量标准与受害者损害的关系出发，在环境质量达标而受害者遭受损害的情况下，对受害者的损害应否获得赔偿，可以做以下类型化构建（详见表1）：

　　综上，在一般情况下，如果环境质量达标而受害者因此遭受损害，且受害者的损害属于该环境质量标准的保护对象范围，除非受害者能够证明该环境质量标准违法，环境质量标准应当具有阻却侵权责任的法律效力；否则，环境质量标准不应具有阻却侵权责任的法律效力。

　　（二）环境污染致受害者的损害应否由排污者承担

　　当环境质量标准不具有阻却环境侵权责任的法律效力时，必须进一步判定受害者的损害应否由排污者承担，也即污染物排放标准应否具有阻却侵权责任承担的法律效力。由于受害者所受损害的直接原因是其所处的环境遭受污染，而环境污染又与排污者排放的污染物质密切相关，而污染物排放标准又是直接控制污染物排放的一种手段，因此，污染物排放标准与造成受害者损害的环境污染密切相联，进而使排污行为与受害者的损害联系起来。在现实中，所排污染物质不同，排污行为与环境质量之间联系的紧密程度也不同，进而也使排污行为与受害者损害之间联系的紧密程度不同，所以，在确定受害者的损害是否应当由排污者承担时，应当从排污者所排污染物的类型入手，考察污染物排放标准是否具有阻却环境侵权的法律效力。

　　污染物质在环境中是否具有累积性，在一定程度上直接决定该污染物质对环境造成损害的方式，进而也决定着排污行为与环境质量是否具有直接的对应性关联。因此，可以按照污染物质是否具有累积性，将污染物质分为累积性污染物质和非累积性污染物质。笔者拟从排放累积性污染物质和非累积性污染物质两种情况，分别考察污染物排放标准的环境侵权效力。

　　1.在排放非累积性污染物质的情况下，污染物排放标准的环境侵权效力。非累积性污染物质因在环境中不具有累积性，当其从污染源排放到环境中后，保持原有的形式，且会随着时间的推移或空间的扩大而逐渐弱化乃至消失，如环境噪声、震动、电磁辐射、灯光等。也就是说，不具有累积性的污染物质，从污染源排出后，不经过转化、累积，以原有的形式直接传播到环境中，而环境中所存在的污染物质不会超过污染源所排放的污染物质。这种污染物质的一端连接着污染源，另一端延伸至环境，从而将排污行为与环境质量直接对应地联系起来。排污行为排放的污染物质直接体现为环境质量中存在的污染物质。在这种情况下，为了实现某种保护目的，将环境中允许存在的污染物质即环境质量标准加以确定，然后再从环境质量标准反推确定污染物排放标准。只要污染物排放标准不超过环境质量标准，且排污者严格遵守排污标准，就不会造成环境污染。但是，如果污染物排放标准超过环境质量标准，排污者即使达标排污，也必然会造成环境质量超标。我国有关环境噪声的排放标准和环境质量标准就是典型的例子。

　　根据我国《声环境质量标准》（GB3096—2008）明确保障“城乡居民正常生活、工作和学习”这一目标范围，在司法实践中，声环境质量标准具有阻却赔偿受害者所受人身、财产损害的法律效力，环境噪声排放标准的环境侵权效力依据声环境质量标准确定。换言之，排污者达标排放噪声使声环境质量也达标，即使造成他人损害，排污者也不承担侵权责任；排污者达标排放噪声使声环境质量超标，造成他人损害，排污者应承担侵权责任。

　　同理，由于非累积性污染物使排污者的排污行为与环境质量之间具有直接的对应性联系，在确定环境质量标准的环境侵权效力的前提下，污染物排放标准的环境侵权效力由环境质量标准的环境侵权效力确定。

　　2.在排放累积性污染物质的情况下，污染物排放标准的环境侵权效力。累积性污染物质排放到环境后，可经过时空迁移、累积、聚集、相互作用等过程和环节，最终造成环境污染，如大气污染、水污染、土壤污染等。并且，环境本身的自净能力可以在一定时空范围内使一定量的累积性污染物质得到稀释、消解，从而使环境本身的使用功能不受影响。因此，累积性污染物质并不像非累积性污染物质那样，将排污行为和环境质量直接联系起来，使二者具有直接对应性的关联。在这种情况下，排污者排放的污染物与环境中存在的污染物在种类、浓度、数量等方面都具有不一致性。排污者允许排放的污染物浓度一般都远远高于环境中允许存在的该污染物浓度，即便如此，通常情况下也不会使环境中存在的污染物浓度超标，即环境质量超标。所以，从累积性污染物质的排放到受害者的损害，中间存在诸多不确定因素，进而也使累积性污染物质的排放成为政府进行污染管控的主要对象。

　　在现实中，政府对排污行为管控的强度不一样，致使企业（排污者）在排放累积性污染物质时存在不同的自主性和违法可能性，从而影响排污者与受害者之间联系的紧密程度，即受害者的损害是否应主要归因于排污者。因此，可以从污染控制强度的视角，将累积性污染物质的排放行为分为紧密型（强）控制模式下的排污行为和松散型（弱）控制模式下的排污行为，进而考察两种污染控制模式下污染物排放标准的环境侵权效力。

　　第一，紧密型控制模式下污染物排放标准的环境侵权效力。根据规制的一般理论，事前审批与过程规制比目标规制对被规制者的干预程度更强。在紧密型控制模式下，排污者的排污行为在环保行政主管部门的许可与严密监控下进行，排污者应严格按照主管部门的指示进行排污，对排污行为缺乏自主决定的灵活空间。一方面，通过“一证式”排污许可制度，环保行政主管部门将排污者所排污染物的种类、总量限值、浓度限值、排放时间、排污口设置地点、排放方式、监测方式等明确记录在排污许可证上，排污者应严格按照排污许可证的要求进行排污，否则就构成违法排污。另一方面，环保行政主管部门通过在线监测技术对排污者的排污活动进行实时监控，确保排污者严格遵守排污许可证的要求，大大减少了排污者违法排污的可能性。因此，在紧密型控制模式下，排污者严格按照环保行政主管部门预设的目标和许可进行排污，同时，排污者也有理由相信环保行政主管部门是在确保实现一定环境质量的前提下，对其排污行为进行许可。因为环境质量标准既是政府环境规制的直接目标，也是政府环保责任的直接依据。政府有责任确保环境质量达标。为了实现环境质量标准，政府应当通过制定污染物排放标准、企业排污总量控制等措施，对排污行为严格管控。在一定程度上可以说，紧密控制模式下排污者实际上是严格按照环保行政主管部门的意志和指示进行排污。在这种情况下，遵守污染物排放标准可以阻却排污者承担侵权责任。如果排污者达标排污，且环境质量也达标，而受害者遭受损害且环境质量标准不能阻却受害者获得赔偿，则排污者不应对受害者承担侵权责任；如果排污者达标排污，但环境质量超标，且受害者遭受损害，则污染物排放标准也应当具有阻却侵权责任承担的效力，即受害者的损害不应当由排污者承担。

　　第二，松散型控制模式下污染物排放标准的环境侵权效力。在松散型控制模式下，排污者虽然也要经过环保行政主管部门的许可，并且也要遵守相应的污染物排放标准甚至是污染物总量控制标准，但这些管控要求只具有形式意义，现实中没有适当的机制确保这些要求全面落实到排污者的实际行动中，对排污标准的遵守有时甚至依靠排污者的自觉。也就是说，行政主管部门对排污行为的监管比较松散，排污过程违规的可能性较大。在这种情况下，排污者与受害者之间的联系因行政介入的因素较少而显得更为直接，排污者拥有更大的排污自主空间，对其排污行为应当承担更多的注意义务和相应的法律责任。所以，污染物排放标准无法阻却排污者承担环境侵权责任。也即，当环境质量标准无法阻却受害者获得赔偿的情况下，排污者应当对受害者承担侵权责任，而无论其排污行为是否遵守了相应的污染物排放标准。

　　综上所述，笔者可以将污染物排放标准的环境侵权效力归纳为表2内容。

　　随着我国社会治理能力的提高，以及国家对环境保护事业的高度重视，我国的环境治理能力必将实现质的提升，政府对环境的规制也必将更加精准，环境质量标准和污染物排放标准的制定修订也将更加科学、合理、及时。从公私法融合的视角审视环境质量标准和污染物排放标准的环境侵权效力，不应当采取全有或全无的二分模式，而应当对其进行类型化处理，既可以明晰企业、社会公众、政府三者在环境侵权纠纷中的法律地位，协调各方利益，又可以在一定程度上激励政府更好地履行其环保职责，最终实现生态文明建设目标。