沈定成：新《立法法》视野下区域协调发展的立法保障研究

　　区域协调发展作为国家实现治理体系和治理能力现代化征程中的重要一环，需要依靠区域法治建立长效机制，为区域协调发展过程中可能出现的问题提供准则。区域协同立法是区域法治建设的重中之重，2023年3月新修订的《立法法》第83条对区域协同立法作了明确规定。实际上此前，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）已经在第10条第3款和第49条第3款分别对地方人大及其常委会进行区域协同立法作出了授权。

　　保障区域协调的长远发展，必须坚持区域立法先行。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》也明确要求“探索区域协同立法”。在此背景下，有必要对区域协同发展立法保障实践进行审视，针对区域法治发展存在的法律制度供给不足、现有法律体系存在合宪合法性漏洞等问题，必须依赖完善的区域协同立法体制机制构建加以解决，消除我国区域协调发展过程中的法律制度鸿沟，为区域长期协调发展营造和谐有序的法治环境。本文聚焦新《立法法》视野下区域协调发展的立法保障实践，围绕区域协调发展立法保障面临的问题，提出区域协同立法的基本原则、模式选择和机制优化路径，以期能够推动区域协调发展战略行稳致远。

　　现阶段区域协同立法的实践探索已经展开，并且呈现出多维度、宽领域和全方位的趋势，但同时也存在不少问题，有必要对全国范围内区域协同立法的实践探索进行简要总结，分析实践探索面临的突出问题。

　　（一）区域协调发展立法保障的制度依据

　　在2022年《地方组织法》修改以前，各地的区域协调发展立法保障实践已经铺开，东北三省、京津冀、长三角等区域内的地方立法机关对协同立法进行了诸多探索，但实践层面的探索因宏观制度设计上的缺失而有所掣肘。2022年新修改的《地方组织法》第10条第3款、第49条第3款直接赋予了省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人大及其常委会根据区域协调发展的需要开展协同立法的权力，这是国家首次以法律的形式明确肯定了协同立法的法律地位。至此，在法律层面，区域协调发展立法保障有了较为坚实的制度依据。

　　《地方组织法》对地方人大及其常委会协同立法的授权在2023年新修改的《立法法》中得到进一步明确和强化。新《立法法》第83条规定了“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会根据区域协调发展的需要，可以协同制定地方性法规，在本行政区域或者有关区域内实施。省、自治区、直辖市和设区的市、自治州可以建立区域协同立法工作机制”。通过新《立法法》对《地方组织法》区域协同立法授权的再次确认，区域协调发展立法保障宏观制度层面的掣肘得以解决，接下来更为重要的工作是对区域协同立法的基本理论进行充分阐释。虽然不少地方把具体的工作已经做在前面，但对协同工作的法理基础以及宪法法律上的空间，却缺乏必要的论证，对如何在实践中贯彻落实新《立法法》和《地方组织法》的宏观制度设计也缺乏深入研究，至少从当前的地方实践来看，作为新兴事物的区域协同立法的一些基础性问题并没有解决。

　　（二）区域协调发展立法保障的阶段划分

　　自区域协调发展概念提出以来，京津冀协同发展、长江经济带发展、长江三角洲区域一体化发展、粤港澳大湾区建设已在缩小区域间差异、实现均衡高效发展方面取得显著成绩，但区域协同立法推进仍然很艰难。许多地方协同立法工作仍然停留在走访调研、经验交流、征求意见等阶段，至今仍无体系性、制度化的规定出台，以政府间协议、“红头文件”等个案性、政策性方式代替区域协同立法的现象比较普遍，区域协同立法并未在促进科技进步、推动经济发展、应对突发事件及维护社会稳定方面发挥应有的功能。从现有的区域协同立法样本来看，主要包含三种阶段，且这三个阶段并非严格的历时性描述，而是表现为共存或者交叉样态。

　　第一，区域协同发展的政府间合作协议阶段。目前区域合作协议已成为我国区域合作治理实践中运用最广泛的一种治理机制。地方政府间合作协议具有程序上简便易行、制定过程无严格要求、操作弹性空间大、效率高等优势，成为各地政府解决某一具体事项、高效推动区域发展合作的重要方式。这一阶段的区域合作尽管以协议为约束，部分情况下甚至存在较强的约束性协议内容，但归根到底还是一种松散的区域合作模式，协议更多的内容是不存在强制力的区域“承诺”，与立法协同相去甚远。不过作为立法协同的初始样本，也具有重要的参考价值和意义。

　　第二，区域协同发展的跨区域红头文件阶段。上到党中央国务院，下到镇乡街道，往往都是将“红头文件”作为达到行政管理目的的一种常见手段。上述政府间合作协议签订后，后续的落实就以“红头文件”的方式进行。但“红头文件”本身构成复杂、效力多元、作用参差不齐，且“红头文件”缺乏严格的程序性制约，出台和废止均不难，这就会造成区域间合作的规范性要件不足，保障性力度不够。同时，由于区域间的“红头文件”通常由联合主体发布，带来责任主体不清晰、溯源追责难的问题。

　　第三，区域协同发展的跨区域地方立法阶段。除了政府间合作协议以及大量的“红头文件”，区域协调发展过程中不乏制定地方性法规达成区域发展目标的积极探索。长三角三省一市为推进区域大气污染区域一体治理，开展大气污染防治立法协作，就是制定地方性法规比较典型的事例。经前期充分协商拟定基本立法文本后，上海市率先于2014年7月通过《上海市大气污染防治条例》，之后浙江、江苏和安徽三省也分别于2016年5月、2015年2月、2015年1月相继通过本行政区域内有关大气污染防治的法规修订。跨区域立法相较于区域合作协议和区域合作“红头文件”而言属于强保障，经过立法程序的区域合作发展“承诺”，就不单纯是一种协议，而是具备强约束性和兑付要求的“承诺”。

　　（三）现阶段实践探索面临的突出问题

　　尽管现阶段区域协同立法在各层面展开，并且取得了一定的成效，也有部分较为成功的样本，例如前述长三角三省一市推进大气污染区域一体治理的协同立法样本，但整体而言，面临的问题十分突出。

　　首先，区域协调发展缺乏法律强制力。在合作协议阶段和跨区域红头文件阶段，合作协议和红头文件并未严格经过《立法法》规定的立法程序制定，具有制定随意、缺乏法律约束力的特征。这一缺陷在政府间合作协议中尤为明显，即使作为缔约主体具有诚实守信、勤勉履行合同义务的缔约责任，但由于缺乏法律强制力，大多情况下其工作的推动仅依靠地方政府的意志即主体自觉和舆论压力。当合作协议不被履行甚至缔约一方利益受损时，难以通过诉讼或者仲裁合理维权、强制履行，不利于区域的长远发展。

　　其次，存在合宪性、合法性漏洞。尽管政府间协议、“红头文件”已经成为目前区域协调发展中重要的治理工具，兼具便捷、效率等优势特点，但其合宪性、合法性存在重大法律问题。由于政府间协议等临时文件制定机关水平有限、理解能力存在差异，且缺乏立法机制上的正确引导，相当多文件在制定时只关注行政管理上的便捷性，而没有严格进行合法性审查，导致政府间协议甚至一些规范性文件并不符合上位法律法规的规定。在缺乏成文区域发展法律规则支撑区域协调发展的时候，单纯以政府间协议、规范性文件推动地区发展，会陷入合法性不足的尴尬境地，与区域协同发展的初衷背道而驰。

　　再次，实施效果依赖当地政府。非经严格法律程序制定的合作协议、“红头文件”等文件，由于缺乏强制力约束，其实施与否和效果优劣取决于当地政府是否积极作为。当受到政治与财政的双重激励，地方政府对合作协议及“红头文件”中某一领域或事项格外重视时，合作协议及“红头文件”就能够顺畅实施。但当地方现实需要发生变化、眼前利益与长远利益发生冲突时，合作协议便被束之高阁，出现履行难问题。

　　最后，地方利益考量影响作用发挥。地方性法规具有法律体系上的依据，这是较“红头文件”、政府间立法协议最明显的优势。目前阻碍地方性法规作用发挥的症结在于，一项事项在制定初始、具体落实和执行时，执行机关往往不会从区域整体发展的角度考虑，而要受到所在行政区划的人事、财政制约。当执行的事项不利于所在地的利益时，执行机关往往会优先保障所在行政区划的利益，此时便难以实现签订政府间合作协议、下发“红头文件”推动区域协调发展的初衷。例如，上述长三角三省一市虽地域相邻、人文相近、经济相融，经协商分别制定出台了大气污染防治条例，却始终在立法过程中有各自的考量。例如，上海、江苏、浙江均全面禁止秸秆焚烧，而安徽则是划定区域禁止秸秆焚烧；在法律责任的承担上，浙江也规定了不同于其他省市的罚则。立法上各行其是，最终将导致区域协调发展目标难以实现。

　　区域协调发展的立法保障需要准确选择立法模式。不同于国家层面的立法，区域协同立法需要考虑多重主体权限、利益关系和复杂程序，特别是在没有直接的立法领导组织保障的情况下，立法模式的选择更显得尤为重要，只有选择合适的立法模式，才能够冲破为解决纷繁复杂的区域立法问题提供可能机制。

　　（一）新《立法法》第83条的宏观制度设计

　　新《立法法》第83条是从国家层面对区域协调发展立法保障所作出的立法指引，为区域协同立法的自发探索提供坚实的制度依据。对于区域协调发展，国家是有保障义务的，这种保障义务的本质是区域的实质平等，体现为国家对欠发达地区在基本生活保障、基本公共服务、基础设施建设方面的给付，这都需要通过强化国家层面的立法指引才能得以实现。

　　一方面，在《宪法》《立法法》以及《地方组织法》中赋予区域立法地位。习近平总书记强调“凡属重大改革都要于法有据”，这里的法首先指的就是宪法。宪法是国家的根本大法，具有最高法律权威，是一切下位法律、法规、规章制度的根本遵循，对国家机关立法、司法、执法具有指引作用。在区域协同立法中，强化顶层立法理念指引势在必行。在新《立法法》修改之前，《宪法》《立法法》以及《地方组织法》对中央、省级、设区的市三级立法权均有明确的规定，但对于地方政府区域间的立法关系没有进行规定，新《立法法》第83条确认了前期地方的实践探索，对区域协同立法作出了明确的规定。从该条的制度设计来看，只能是一项宏观制度设计，缺乏具体的可操作机制。新《立法法》第83条本身就对具体机制进行了放权，授权给地方人大及其常委会去构建具体操作性机制。因此，这可以视作新《立法法》对区域协同立法模式的设定要求，即在作出宏观制度框架后将具体权限下放地方。

　　实际上，就目前新《立法法》第83条的规定来看，对区域协调立法的保障还远远不够，将来还需要在《宪法》中对区域立法进行明确授权，这样一来，不仅可以保障国家法律制度从上至下体系的完整性，而且可以消除区域立法时的合宪合法性障碍，免除协同立法主体对于越权立法的担忧，是对协同立法根本上的认可与激励。

　　另一方面，适时推动区域协调发展专门法律规范的制定。在《宪法》《立法法》以及《地方组织法》赋予区域协同立法以法律地位之后，建议在时机成熟时，全国人民代表大会根据《宪法》《立法法》《地方组织法》进一步制定“法律”层级的区域协调发展法律，要求区域协同立法各事项应在专门的区域协调发展法律指引下进行，明晰区域协同立法中的关键性问题如主体范围、权限范畴、法律效力、立法程序等内容，明确区域协调发展中分属中央和地方的立法事项，明确区域协同立法的效力应高于区域内其他立法主体所制定的法规并不得与其相冲突，等等。

　　（二）“建构与自发”二元立法模式的确立

　　从新《立法法》第83条的宏观制度设计可以发现，新《立法法》对区域协调发展作出了顶层设计，但也尊重地方差异和特殊性，授权地方进行具体细化，这就需要对区域协同立法的模式进行探讨，以贯彻落实新《立法法》的制度设计。在成文法国家，立法模式往往讲的是一套贯穿国家各组成部分、各政权层级的立法权限分配机制。我国是典型的单一制国家，整体上使用的是“统一而又分层次”的立法体制，即在中央统一领导下进行立法，同时地方享有一定的立法权。这样的立法体制选择主要是考虑到我国地域大、各地方的经济社会发展不平衡的国情。在最高国家权力机关集中行使立法权的前提下，为了使我们的法律既能通行全国，又能适应各地方不同情况的需要，根据宪法遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则，《立法法》确立了我国统一的、分层次的立法体制。具体到中央和地方的立法权限层面，整体上而言，中央的立法权属于建构型的，地方的立法权属于自发探索型的，在中央建构的法律体系框架内，地方可以根据自身的具体情况，自发探索通过立法保障社会发展。

　　在此情况下，区域协调发展的立法保障必须在我国整体的立法体制范围内寻找具体的立法模式，应采取“建构型”与“自发型”立法相结合，走中央统一立法和地方协调立法两种路径。由国家立法统一把握国家发展战略和宏观政策，以满足全国需要，立法时注重突出全国人大的职能以及协同立法程序规范。以南京都市圈协同立法为例，江苏、安徽等省、市在顶层立法理念指引下，围绕区域间各主体发展水平和城市功能、城市发展目标，“自发地”制定法律规范，充分发挥地方立法权的自主性和创新性。

　　（三）在“建构与自发”模式下深化“差异化合作”

　　为保障“建构与自发”二元立法模式能够有效发挥作用，除了需要强化国家层面的立法指引外，还需要重视深化地方层面的“差异化合作”。在地方立法中，目前实践中常见的有两种立法模式：其一为“示范协调型”，例如在都市圈共性立法项目上，将南京作为立法中心城市牵头起草，其他市区负责配合，立法结果由区域共享，对其他立法项目，由各省、市独自立法；其二为“共同协商型”，例如在南京都市圈区域内，各立法主体依据共同确定的立法文件进行统一立法。无论是“示范协调型”还是“共同协商型”，都难以回避协同立法的公平性不足问题，在区域内部经济社会发展水平仍有差异的情况下，为了保障“建构与自发”二元立法模式的有效运行，宜建立“差异化合作”的协同立法机制。

　　在地方立法层面，建立“差异化合作”的协同立法机制更加符合都市圈社会发展目标与现状，能为都市圈协同立法和深层次发展提供全方位、多层面的理论依据和方案设计。具体运行分为“合作”和“有差别”两个层面，二者共同构成一个完整的立法过程。“合作”强调区域协同立法是基础，由协同立法联席会统筹、都市圈省级立法主体针对确需协同立法的重大项目，例如环境保护、产业调整、人才信用等充分协商交流，该过程不以某一省市为主导。目前来看，通过协商出台指导性的纲领文件或示范性法律文本较为妥当，而非明确细化的地方性法规或政府规章。此为“合作”立法。之后，各地方立法主体严格按照《宪法》《立法法》以及《地方组织法》的程序要求，结合本行政区划实际情况，根据指导性文件进行立法或对示范性法律文本进行个性化修改、填充，经提交审议形成当地的规范性文件。

　　同时，对于“差异化合作”型的地区立法形式，可以借鉴有学者提出的粤港澳大湾区立法协调的示范法方法。示范性文本或示范法方法作为一种协调不同法域法律规范冲突的方式，由相关组织公布不具有法律约束力和强制力的文本，由各地自主对示范性文本内容进行吸收，并转化成各自立法的一部分，就可以有效解决各地法律规范之间的冲突问题。在粤港澳大湾区，“一国两制三法域”的特殊现状使得协调立法工作存在较大困难，而适用于不同法域或不同国家和地区法律协调的示范法方法，便契合了大湾区的现实情况，同样也值得其他区域协调立法借鉴。但是，应当清楚，即使使用示范性文本或示范法方法的模式，在立法程序中，既需要关注示范法，同时也需要注意各地区根据不同特点进行“差异化”。此种立法模式较为机动灵活，也是对如上多种协同立法模式优势的融合。

　　新《立法法》第83条对区域协同立法作出了授权性、原则性的规定，但对于区域协调发展立法保障应当遵循的具体原则并没有展开规定，而是仅明确地方人民代表大会及其常务委员会根据区域协调发展的需要可以协同制定地方性法规，在本行政区域或者有关区域内实施。由此可见，区域协调发展尽管多方位铺陈，但整体上而言缺乏宏观精确设计，无论是区域协调发展缺乏法律强制力，还是存在合宪性、合法性漏洞，抑或者实施效果受地方利益考量影响作用的发挥，其原因都是未能在顶层设计上把握好区域协调发展立法保障的基本原则，制度机制构建逻辑不够清晰明确。区域协调发展的立法保障实践应当遵循平等协商原则、共同但有区别原则和合宪性及合法性原则。

　　（一）区域间的平等协商原则

　　《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》对区域协调发展提出了坚持市场主导与政府引导相结合、中央统筹与地方负责相结合、区别对待与公平竞争相结合、继承完善与改革创新相结合、目标导向与问题导向相结合的基本原则。但这些原则无法直接用于区域协同立法，区域协调发展需要有自身的独立原则。

　　区域协调发展问题之所以在实务和理论界引起较大争论，在于其现实中的复杂性。区域协调发展本质上是一个多方利益协调、妥协的过程，由于各区域长期发展中客观存在的经济发展不平衡、政治生态不统一、自然资源不对称，实现资源的让渡与配合，需要各种制度体系的配合；另一方面，各区域主体间的合作，在原本各区域利己发展的状态下，需要较长一段时间的认识转换过程。当区域协调发展缺乏完善的法律制度时，作为“经济人”的各区域主体就会直接表达利益偏好及特殊利益诉求，公共资源的使用便会发生拉扯。为避免“公地悲剧”，区域协调发展需要以正式制度的形式对各区域主体的行为进行约束，这就需要遵循特殊的原则，既照顾到区域内部的“弱势方”，又要能够通盘考虑区域的整体发展。

　　以南京都市圈协同立法制度保障为例，区域协同立法保障应当遵守区域间的平等协商原则。根据《南京都市圈发展规划》，南京都市圈由以江苏省南京市为中心、联系紧密的周边城市共同组成：江苏省境内主要包括南京市，镇江市京口区、润州区、丹徒区和句容市，扬州市广陵区、邗江区、江都区和仪征市，淮安市盱眙县；安徽省则包含芜湖市镜湖区、弋江区、鸠江区，马鞍山市花山区、雨山区、博望区、和县和当涂县，滁州市琅琊区、南谯区、来安县和天长市，宣城市宣州区。从省内看，南京市的经济发展水平领先于镇江、扬州、淮安等市，而安徽省芜湖、马鞍山因江苏发达地区的辐射带动作用，发展水平较高；在省际间，江苏省与安徽省同样存在着资源占有不均衡、经济体量差别大的问题。但从南京都市圈协同发展的角度看，江苏、安徽两省及省内不同市区具有相同的法律地位，实现协调发展的前提是坚持平等协商的原则，本着共享利益、共担风险的原则，营造公平和谐的发展环境，充分平衡各方利益，实现区域内的互利共赢。

　　（二）区域内共同但有区别原则

　　区域间平等协商的原则并不排斥对区域内部“弱势方”进行必要的实质性倾斜保障，毕竟区域协调发展的价值取向是区域整体的更好发展，而不是突出某一区域，需要平衡、综合和全盘的谋划布局。“区域协调发展是通过制度设计优化资源配置，实现在空间生产和空间要素资源配置中的社会公平，最终实现全面协调可持续发展”。因此，需要在坚持区域平等协商原则的基础上，确立共同但有区别原则。

　　虽然协同立法需坚持各方主体法律地位的平等性，但不得不承认，出于经济发展不均衡、软硬件配备差异较大的现实考量，不得不采用共同但有区别原则。以南京都市圈为例，如果不顾南京都市圈省际间、省内各地市区的具体发展要素，机械性地对环境治理、交通规划等领域进行统一模式化立法的话，会导致更为严重的实质性不平等。考虑到南京都市圈各地在经济发展、社会文化、生态环境等方面存在着的差异性，在协同立法过程中既应兼顾区域整体利益，也应从实质平等角度出发，照顾江苏北部及安徽欠发达地区的利益。例如在环境治理领域中，基于整体推进区域生态环境建设的指导，可能会以牺牲部分地区利益来获取区域整体利益最大化。面对此种情形，应本着公平原则给予该地区合理的补偿，并且用法律制度加以确定，如此才能使制定的法律法规更有生命力，区域法治一体化才能推行下去。

　　（三）协同立法的合宪和合法性原则

　　法治建设在国家治理进程中具有固根本、稳预期、利长远的保障作用。法律作为制度的核心，法治体系作为国家治理体系的骨干工程，在国家治理体系中发挥总揽全局、牵引各方的抓手作用。在加快推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，必须坚持以完备的法律制度体系建设夯实国家治理的法治之基。区域协调发展作为国家实现治理体系和治理能力现代化征程中的重要一环，必须依靠区域法治建立长效机制，为区域协调发展过程中可能出现的问题提供准则。但区域协同立法必须在国家整体立法体制下进行，区域协同立法必须能够有效嵌入中国特色社会主义法律体系，就需要遵循我国“一元多级”的立法模式，始终坚持区域立法符合国家立法的精神和内容规定，将区域立法置于国家立法之下，接受合宪性、合法性原则的检视。

　　合宪性原则、科学原则、民主原则等原则作为一般立法的基础性原则，理应为区域协同立法所遵守。但基于区域立法中存在文件制定过程随意、主体权限不明晰、于上位法无据甚至违背上位法的问题，区域协同立法必须重申、重视合宪性、合法性原则。在区域法律制定过程中，必须设立或借助制定机关内部合宪性、合法性审查机构，重点审查拟出台法律制度是否超越制定机关法定职权、是否符合宪法、上位法律法规等问题，对审查中发现的问题依法提出处理意见和建议，未经合宪性、合法性审核的，不得提交审议、印发。

　　新《立法法》第83条对区域协同立法作出了授权性、原则性的规定，但对于具体的实施机制则没有展开，新发展阶段区域协调发展立法保障的现实难题能否解决，不仅要在理论层面确立协同立法的基本原则和立法模式，更要在制度层面推进协同立法的机制创新，从而为区域协调发展提供制度保障。

　　（一）规范区域协调发展立法保障的组织机构

　　协同立法组织机构是开展协同立法事项的逻辑起点，目前法律体系中尚无区域协同立法组织机构的规定。由中央机关统筹各区域立法工作，难免缺乏对各地实际情况的考虑，现实中更多的是通过联席会议形式讨论区域立法事宜。但是，联席会议讨论立法工作并未形成规范化、制度化的操作模式，现实中会议人员组成、会议程序、会议召开和讨论机制、会议主要功能呈现出一定的随意性，难免会影响联席会议机制的效力发挥。

　　建议在《地方组织法》中规定，建立由多部门多方面共同组成协同立法联席会，由各区域省级人大制定《区域协同立法联席会议章程》，明确联席会议的设置、职权、功能、责任和工作机制，由联席会议统筹协同立法的准备、论证、起草、修改、审议等各项工作，立法结果以地方性法规或政府规章形式呈现。此外，应成立协同立法工作办公室作为日常的工作机构，负责立法信息的交流共享、文件清退等工作。这也是贯彻落实新《立法法》第83条的应有举措。虽然新《立法法》第83条规定了省、自治区、直辖市和设区的市、自治州可以建立区域协同立法工作机制，但这样的授权性规定需要各区域、各地方结合自身的特性予以详细规定，需要在《立法法》之外存在中央层级的较为统一的具体规定，以统合各个地方性规定，防止出现各地“自说自话”。

　　（二）区域协调发展立法保障的实体机制完善路径

　　从当前各区域协同立法的实践经验来看，区域协调发展立法保障的实体性机制尚未建立，各区域在进行协同立法的过程中，对某些实体性的立法事项未能妥善处理。因此，需要对区域协调立法保障的实体机制予以完善。

　　1.建立重大立法项目协调攻关机制。在立法的制定过程当中，往往会涉及到一些各地区共同关心的重大问题。这些问题往往与各地区利益密切相关，具有多样性、复杂性、广泛性等特征。对于共同关心的重大立法项目、关联度高并需要协调推动的立法项目，要尽最大可能在同一档次、相近幅度进行安排设立。而对于需要区域内协调发展才能达到良好效果的重大立法项目，可以采取集中探讨、合作起草、联合审议、协同推进的方式，对涉及的难点、重点、焦点问题进行联合攻关。当前，长三角地区的地方人大常委会法制工作机构已经建立了立法成果和立法信息共享机制，并建立了实时共享的微信平台，下一步要注重拓展共享平台的形式和内容，及时分享各自制定的地方性法规，交流各自的立法工作情况和重要立法信息，讨论研究地方立法工作中的重要问题，相互提出有关地方立法的意见和建议。

　　2.建立区域内部利益协调补偿机制。建立合理的利益补偿机制是上述协同立法“平等协商原则”“共同但有区别原则”的延伸，由于区域各地地理位置、政策支持等条件的不同，在协同立法工作开展时，出于对整体利益的考量，某一主体必定会承担更高的立法成本，牺牲部分利益。该种情况在环境治理领域最为常见。建立合理的利益协调补偿机制才是提升区域合作动力尤其是欠发达地区参与积极性所在。通过法律制度明确对牺牲一方的补偿内容、补偿方式、补偿来源及实施机构，补偿利益出让方以求区域长效发展。南京都市圈中，淮安等苏北地区、安徽欠发达地区在长期的市场竞争中处于弱势，南京都市圈的长效发展，必须加强对以上地区的政策倾斜和利益补偿，达到区域内的实质公平，不让任何地方“掉队”。

　　3.建立区域协同立法的备案审查机制。区域协同立法需要遵循合宪性和合法性原则，既需要判断区域协同立法的程序是否符合法律规定，更需要判断其内容的实质合宪性及合法性。法规备案审查是依托我国人民代表大会制度和单一制国家结构形式而形成的一项特殊制度，也可以说是我国人民代表大会制度和单一制国家结构形式的一个重要组成部分。我国宪法、立法法、民族区域自治法、行政法规制定程序条例、规章制定程序条例等均对备案审查工作作了规定，区域协同立法属于我国立法体系的重要环节，其制定出来的规范性文件当然应当接受备案审查。为保障区域协同立法能够遵循合宪性和合法性原则，在立法过程贯彻共同但有区别原则，应当建立区域协同立法的备案审查机制，明确区域内部对协同立法进行备案审查的主体，厘清备案审查主体的职责权限。区域协同立法是在不具备行政管理隶属权限的不同区域间进行的立法协作，因此实践中并不存在实体性的机构，能够对区域协同立法进行备案审查，这个问题可以通过区域协同立法的各地方人大常委会共同组成备案审查机构予以解决，或者由区域内各人大常委会派员行政协调机构，专门行使对区域协同立法的备案审查工作。

　　（三）区域协调发展立法保障的程序机制完善路径

　　新《立法法》第83条规定各设区市及以上地方可以建立区域协同立法工作机制，但并没有对具体的程序予以规定，《地方组织法》也缺乏相应的细化机制规定，特别是区域协同立法的过程中，如何充分贯彻区域间的平等协商原则，共同妥善推进协同立法，需要一定的程序保障机制。

　　1.协同立法信息联动和共享机制。立法的准备前期，囿于区域间内部行政区划的独立、地方利益的保护、不同区域法律法规体系的冲突，亟需建立区域各主体关于立法事项信息共享以及区域法律信息共享系统，以此达到信息的互联互通。以南京都市圈协同立法为例，建议以南京市为主导建立统一的信息共享平台，依托先进的互联网技术对拟立法事项在各地的发展现状、数据、现行有效的法律、行政法规、地方性法规、规范性文件统一集中，由区域协同立法工作办公室负责报送。此外，还可以专门开设专家学者、公众合理化表达专栏，吸收更广泛的立法信息。如此一来，都市圈各地通过该平台即可掌握有效的立法资料和动态，避免因信息缺失导致的立法失误，提高立法质量、节约立法资源，避免区域间立法冲突。建议平台建设经费由都市圈地方财政共同承担。实际上，该机制在长三角地区已完成初步探索，正在对共享平台的形式和内容进一步优化和拓展，尽可能地做到立法工作的实质性分享。南京都市圈可以借助身处长三角一体化的优势资源和便利条件，以立法信息共享带动区域协同优质立法。

　　2.建立区域协同立法规划磋商制定机制。区域协同立法的价值导向主要在于为区域协调发展提供制度保障，那么区域协同立法应当被视为区域间的宏观制度框架设计，就需要有科学的协同立法规划，从而适时启动特定事项的协同立法程序，为区域协调发展提供制度保障。因此，区域协调发展立法保障的程序机制应当包含建立科学有效地区域协同立法规划磋商制定机制。立法规划对立法质量、法律体系的协调统一以及法律的实施等影响重大。从当前各区域的实践探索来看，区域协同立法规划磋商制定机制并不完善，部分地区甚至并不存在这样的程序，这不利于区域协同立法的长期稳定发展，应当取得区域协同立法规划磋商共识，建立科学有效的区域协同立法规划磋商制定机制，推动区域协同立法良性发展。

　　3.建立冲突法规及规范性文件清退机制。区域协调发展规划发布前，各行政主体往往从自身发展利益最大化出发制定地方性法规。然而，协同立法带有强烈的政策导向，具有整体利益驱动属性。以南京都市圈为例，区域协同立法前，南京都市圈立法主体众多，加之针对某一立法事项各部门颁布的部门规章和规范性文件众多，存在重复立法、立法冲突现象，破除行政区划以邻为壑的制度现状、实现都市圈协同立法，清理现有法律法规势在必行。建议借助前文提到的信息共享平台，由南京都市圈协同立法工作办公室负总责，建立健全区域内立法冲突清理规则、标准和操作程序，梳理审查现有的制度体系，清理阻碍区域协调发展的地方立法，对将要制定的地方性法规、规范性文件严格审查、控制准入，并时刻保持对立法效果的动态跟踪和立法评估，以实现区域整体利益的最大化。

　　区域协调发展战略是新时期重塑区域经济发展格局的重大战略，包含京津冀协同发展、长江经济带发展、长江三角洲区域一体化发展、粤港澳大湾区建设、南京都市圈发展、西安咸阳一体化发展等在内的区域协调发展样本是国家推进区域协调发展战略的重要组成部分，协同立法为区域协调发展提供坚实的基础保障。针对区域法治发展存在的法律制度供给不足、现有法律体系存在合宪合法性漏洞等问题，必须依赖完善的区域协同立法体制机制构建加以解决，消除我国区域协调发展过程中的法律制度鸿沟。特别是在新《立法法》规定了区域协同立法权限后，更应当重新审视当前区域协同立法样本，完善区域协调发展立法保障的实体性和程序性机制，为区域协调发展营造和谐有序的法治环境，从而打破地区发展壁垒，引领和推动区域协调发展战略行稳致远，实现从政策向法律的发展导向转变，为全球的区域法治建设提供有益的“中国经验”。