美国政府如何主导科技体制

财富 2024-11-25 15:50 北京

来源 | 《瞭望》新闻周刊

文 | 记者张莹马晓澄

◆ 国防研究委员会及科学研究与发展办公室的建立具有标志性意义。这是联邦政府全面介入科研活动的开端，美国由此初步形成由联邦政府、大学和其他科研机构、产业界等组成的科技创新体系

◆ 美国国会于1950年通过的《国家科学基金会法案》总体采纳了布什的核心理念，即由政府主导科研投资，科学家决定经费使用

◆ 从资金使用性质来看，产业部门的经费更多投资于应用研究领域，自20世纪50年代以来，美国基础研究经费的最主要来源一直都是联邦政府

◆ 二战后美国联邦政府主导的国家科技体制的建立和科技创新体系的发展，帮助美国摆脱了对欧洲基础研究的依赖，奠定了其世界头号科技强国的地位

◆ 美国媒体在报道美国科技发展时，刻意强调了产业部门培育成熟之后，其研发支出于上世纪80年代后逐渐超越联邦政府研发支出的情况，并以此渲染所谓的“美国依靠市场机制发展高科技产业”

◆ 以“市场万能论”蒙骗后发国家，让它们认为美国科技主要是靠市场机制发展起来的、政府作用无足轻重，从而影响其国家目标的实现

美国拉斯维加斯消费电子展上展出的 Supernal S-A2 电动载人飞机和 Boston Dynamics 机器人（2024 年 1 月 11 日摄）新华社 / 欧新

美国媒体在构建话语体系时，常常将市场配置资源与政府主导对立起来，以前者的站位来塑造后者的负面形象，在科技体制、产业政策、体育制度等领域尤其如此。事实上，美国作为资本主义强国，在历史上不同阶段都曾以政府主导或干预资源调配的方式来实现国家目标，其科技体制的建设就是一个典型。

20世纪30年代之前，美国的科技创新多由大学教授和企业工程师依个人兴趣或实际需要所推动，政府对科技发展缺乏长期的、系统性的规划和战略支持。二战全面爆发后，为了大力发展与军事相关的尖端技术，美国联邦政府开始深度介入科研，并在战后建立健全了国家科技体制。

二战期间及战后初期，美国迎来科技大爆发，发明或改进了大量影响现今世界格局和人们生活方式的关键技术，例如雷达、制导导弹、核武器、集成电路等。政府主导的科技体制为美国确立并长期保持全球科技霸主地位奠定了基础。

科技水平曾长期落后于欧洲

回溯美国科技创新体系发展的历史脉络，二战是一个关键节点。二战前，美国创新体系的各组成单元已有所发展，但联邦政府对科技事业参与力度较小，缺乏发展科技的相关国家政策和执行机构，科研水平长期落后于欧洲。

自殖民地时期至建国之初，美国的科技活动处于自由发展的萌芽阶段，缺乏系统化组织和投入，也鲜有高水平原创性成果。这一时期，美国主要通过从欧洲引进先进技术并进行本土改良的方式发展农业和开启工业革命。一个广为人知的例子是英国棉纺厂技术工人塞缪尔·斯莱特于1789年乔装前往美国，凭借记忆带去了英国政府禁止出口的水力纺织技术，令美国纺织业得以起步。

进入19世纪后，美国高等教育体系发展加速，特别是1862年《莫里尔法案》的颁布，促使美国高等教育大众化，培育出大批职业科学家，为美国建立科学共同体提供了先决条件。数据显示，1638年至1819年，美国仅成立49所高等教育机构；1820年至1859年，美国又建立240所新的高等教育机构；在扩张最快的1860年至1899年，美国新建高等教育机构数量达到惊人的432所。

南北战争（1861～1865年）爆发后，出于国家安全、地质、农业、卫生等方面的实际需要，美国联邦政府开始在其内部设立专业科研机构。至1939年，这类机构数量已增至40多个，包括美国地质调查局、国家航空咨询委员会、国家标准局、国家卫生研究院等。在初创阶段，这些政府科研机构的财政拨款十分有限，它们较少从事基础研究，主要以满足应用需求为研究导向。

19世纪末，随着工业化水平提升，技术对经济的推动作用愈加凸显，美国大型企业开始兴起组建研发部门的浪潮。通用电气、杜邦、柯达、贝尔等一批在美国技术史上有深远影响的工业研究实验室都成立于19世纪末至20世纪早期。

20世纪二三十年代，美国已形成以高等教育机构和工业实验室等为主体的科技创新体系。该体系以市场机制为基础，美国政府主要通过鼓励需求导向、加强知识产权保护等间接措施来提供支持。这一阶段，美国在应用技术研发方面展现出后发优势，但总体科技水平尤其是基础研究方面仍明显逊色于欧洲。从1901年诺贝尔科学奖首次颁发到1939年二战全面爆发，其间超过120位诺贝尔科学奖得主绝大多数来自欧洲，仅有10多位来自美国。

政府全面介入科研活动

二战爆发后，科技的战略意义凸显，发展具有军事价值的技术受到交战双方高度重视。在此背景下，曾在20世纪30年代担任美国麻省理工学院副校长的范内瓦·布什认为，美国迫切需要开发用于战争的技术，政府应采用德国或苏联模式雇佣科学家，让他们在政府的实验室工作。

在布什的建议下，时任美国总统罗斯福于1940年批准创建国防研究委员会（NDRC），负责组织和协调服务于军事的科学研究；为提高协调级别，又在一年后将国防研究委员会升级为权力更大的科学研究与发展办公室（OSRD），使其成为正式联邦机构，并任命布什担任负责人。该办公室负责在战时统筹协调全国科研力量，以合同制方式将研究项目交由大学或其他科研机构攻关，并有权就国防相关科研问题直接向总统提建议。战争期间，美国几乎所有具有军事意义的研发成果都是在该办公室支持下取得的，包括雷达的改进、青霉素的大规模生产和原子弹研制项目“曼哈顿计划”的早期管理等。

国防研究委员会及科学研究与发展办公室的建立具有标志性意义。这是联邦政府全面介入科研活动的开端，美国由此初步形成由联邦政府、大学和其他科研机构、产业界等组成的科技创新体系。

除成立科研管理机构外，美国政府在战时还大幅增加科研投资。1938年，联邦和各州政府用于科研的经费合计为美国国民收入的0.076%；1944年，这一比例已接近0.5%。

这一时期联邦政府全面介入科研活动的模式还为美国留下了不少科研遗产。

美国能源部下属国家实验室就是由参与“曼哈顿计划”的一系列设施发展演变而来的，其起源设施包括军方为该计划兴建的核原料生产厂、核武器实验室以及参与该计划的芝加哥大学冶金实验室等机构。

凭借美国政府不遗余力的支持，“曼哈顿计划”展现了一种全新的科研项目组织模式。该项目攻关历时约三年，集中了当时除纳粹德国外的西方国家最优秀的物理学家，动员了许多研究机构，使用了大量科学装置，总共10多万人参与，耗资高达20亿美元。1961年，时任美国橡树岭国家实验室主任的物理学家阿尔文·温伯格在《科学》杂志上撰文提出“大科学”概念，用于描述“曼哈顿计划”这样的科研组织模式。“曼哈顿计划”表明“大科学”模式是有效的，自二战以来该模式被逐渐推广用于组织难度大、投入大、多学科交叉的科研项目。

政府主导科研总体走向

二战末期，美国开始讨论为应战而建立的科技创新体系是否已完成使命，以及战后美国的科技发展问题。

时任科学研究与发展办公室主任布什应罗斯福总统要求，撰写了题为《科学：无尽的前沿》的长篇政策报告，阐释了发展科技的一系列基本问题。

其主要思想包括：科学对于国家安全、国民福祉和健康至关重要；政府应该承担起促进新科学知识创造、培养青年科学人才等职责；应保障科学家的思想自由和研究自由，让他们在好奇心驱使下探索未知，自主选择研究方向；政府应重视不以实际应用为目的的基础研究，基础研究是技术进步的“起搏器”，为应用科学发展提供了广泛手段。报告还提议成立国家研究基金会统筹科研拨款和资助事宜，由同行评议决定科研经费的分配。

经历数年辩论后，美国国会于1950年通过的《国家科学基金会法案》总体采纳了布什的核心理念，即由政府主导科研投资，科学家决定经费使用。根据该法案建立的美国国家科学基金会成为联邦政府资助基础研究的主要机构之一。该基金会采取科学家自主申请并经同行评议决策的机制，为美国高校及其他学术机构中有潜质的科学家和研究项目提供经费，对科学、技术、工程和数学专业所有领域进行广泛资助。

《科学：无尽的前沿》被视为“美国科学政策的开山之作”，为美国国家科技体制建设奠定了基调。在报告的影响下，美国政府进一步加大对科技发展的支持力度，并通过增加研发经费、建立健全多元化联邦资助体系、完善联邦政府科技政策决策咨询体系等多层面措施来指引科研总体走向。

美国国会的统计数据显示，1953年至1964年，联邦研发经费占国内生产总值（GDP）的比例大幅增长，从约0.7%增长到近2%的峰值。1964年，联邦研发支出占美国研发总支出的比例达到66.8%的峰值。从1964年到2000年，由于美国逐渐培育出电子、信息、生物等高科技产业，产业部门的研发支出增长加快，联邦政府研发支出占比逐渐下降。

值得注意的是，从资金使用性质来看，产业部门的经费更多投资于应用研究领域，自20世纪50年代以来，美国基础研究经费的最主要来源一直都是联邦政府。分阶段来看，20世纪60至80年代，美国基础研究经费来源中联邦资金占比保持在约60%至70%。到2020年，联邦基础研究经费在基础研究总经费中占比为40.6%，仍大幅高于产业部门33.5%的比例。

美国现行联邦科研资助体系框架到20世纪70年代已基本建成。目前，联邦政府每年研发预算约2000亿美元，通过国防部、卫生与公众服务部、能源部、国家航空航天局、国家科学基金会、商务部、农业部、退伍军人事务部等10多个联邦部门初次分配，再向40多个联邦资助研发中心（FFRDCs）、全美数千所高校、非营利机构及企业研发机构等进行二次分配。

随着科研经费增长及资助体系日益多元化，对政府支持的各类研发活动进行协调的必要性凸显。杜鲁门政府于1951年成立隶属于国防动员办公室的科学顾问委员会，成为战后美国科技政策决策咨询体制化的开端。经过几十年发展演变，目前美国联邦政府科技政策决策咨询体系由白宫科技政策办公室、国家科技委员会和总统科技顾问委员会“三驾马车”组成，共同确保联邦政府制定科技政策时充分考虑不同领域和行业的意见和建议。

政府推动科研成果转化

从二战结束到20世纪六七十年代，在政府的持续支持下，美国在科技前沿领域积累了大量领先成果，它们的所有权普遍归于联邦政府，但审批复杂等因素导致政府资助的研发成果市场转化效率低下，技术流动和生产力释放受到制约。到1980年，联邦机构拥有的2.8万项专利中仅有不到5%获得了市场应用许可。

针对这种状况，美国出台一系列政策法规来推动政府资助的研发成果进行商业转化，逐渐建成了促进技术转移的法律体系。

1980年颁布的《拜杜法案》允许大学、非营利研究机构和小企业为联邦资助的研发成果申请专利并进行商业化，还允许联邦机构将其拥有的技术独家许可给企业从而为企业提供更多激励。此后，美国大学和其他研究机构申请专利数量以及美国初创公司数量开始加速增长。

当年出台的《史蒂文森-怀德勒技术创新法》创设了“合作研发协议”机制，允许联邦机构与私营部门签署合作研发协议。后续多项法规对该机制不断完善，调动了产学研部门协同促进科研成果转化的积极性。

20世纪八九十年代，美国还通过了《小企业创新发展法》《国家合作研究法》《联邦技术转移法》《综合贸易与竞争法》《国家竞争力技术转让法》《小企业研发促进法》《国家合作研究与生产法》等旨在促进技术转移的法案，有力推动了美国二战后在集成电路、互联网、人工智能、基因编辑、合成生物学等领域积累成果的商业转化，提升了科技产业竞争力。

二战后美国联邦政府主导的国家科技体制的建立和科技创新体系的发展，帮助美国摆脱了对欧洲基础研究的依赖，奠定了其世界头号科技强国的地位。

时至今日，美国已经建成政府、大学和企业等多元主体协同互动的科技创新体系。其中，政府负责规划科研大方向和提供基础研究的早期资助，以项目制和合同制的方式分配科研攻关任务；联邦研究机构、院校、企业研发部门等构成科研活动的支柱性力量；法律体系和市场机制则确保科技成果高效转化，培育出繁荣的科技创新产业，而产业界又对科研领域形成反哺。

为何刻意宣传“市场万能论”

值得注意的是，美国媒体在报道美国科技发展时，刻意强调了产业部门培育成熟之后，其研发支出于上世纪80年代后逐渐超越联邦政府研发支出的情况，并以此渲染所谓的“美国依靠市场机制发展高科技产业”。

这种渲染本质上是一种“认知战”，目的有二：一是以二元对立思维抨击后发国家“政府扶持会破坏公平竞争和产业环境”，这是典型的只许州官放火不许百姓点灯的“双标”；二是以“市场万能论”蒙骗后发国家，让它们认为美国科技主要是靠市场机制发展起来的、政府作用无足轻重，从而影响其国家目标的实现。

尤其需要警惕美国将“市场万能论”作为“认知战”的叙事策略。这是因为，市场是不可或缺的，但在大科学研究上，它有着天然的弱势——现代尖端科学技术的基础研究和创新应用，所需要的要素资源越来越多、规模越来越大，已经远远超出产业部门的承受能力。在任何一个科技发达的现代国家，政府先期主导的科研规划和支持，都是后期市场培育的基础。在政府先期主导的基础上，亦需要有为政府和有效市场的紧密配合，这才是科技发展的正确逻辑。

刊于《瞭望》2024年第48期

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