随着新一轮科技革命和产业变革的加速演进，大数据、人工智能、大模型等新技术的发展带来了经济、社会业态的剧烈变化，同时也推动了政府治理模式创新和数字政府建设。国家先后部署了数字中国、智慧城市、数字乡村等一系列发展战略和规划，各级地方政府纷纷开启了将基层行政与数字治理实践相融合的改革尝试。基层治理在数字化、网络化和智能化的探索实践中一方面提升了公共服务的效率和水平，但同时也出现了诸如“信息形式主义”“电子 衙门”和“虚拟政绩”等治理异化现象。传统形式主义从线下延伸到了线上，“数字赋能”成为“数字负担”，“技术赋能”沦为“技术负能”，数字治理异变成了“数字形式主义”。在中央纪委公开通报加重基层负担的典型问题中，有 50% 属于“数字形式主义”，基层干部陷入应付各种文件和表格的“怪圈”，导致有效服务时间被挤压，公共资源严重被浪费，降低了基层行政效能和公共价值创造。

破解基层数字形式主义的学术研究涉及多样化的理论视角和分析框架。本文运用敏捷治理理论，基于佛山市 X 区的填表报数系统创新案例，从“技术-制度”互构视角分析破解数字形式主义的演进历程，展示论证敏捷治理模式在数字治理中的适用性和价值，同时通过一个整合视角阐释敏捷治理新模式的实现路径。

一、文献综述与分析框架

（一）文献综述

针对数字形式主义的研究，现有研究主要从数字形式主义的概念、基本表征、生成逻辑三方面进行了论述。

第一，数字形式主义的概念。政府治理中的形式主义问题由来已久。学界普遍认为，形式主义与官僚科层制有着密切的关系。官僚科层制具有等级化、专业化、标准化、规则化和非人格化等多种特性，在体现出“准确、速度、知识、连续性、统一、少摩擦和低成本等优势”的同时，也产生了形式主义问题，包括“文牍主义、本位主义、强化控制、忽视人本 身的需求”，也表现为“规则导向、过程控制、消极服从意识和目标置换”等。随着以数字信息技术为主导的科技革命的爆发，技术逐渐渗透到社会各个领域。数字技术在形塑官僚科层制的组织形态、层级体系、权力格局并提高政府治理效能的同时，也衍生了数字形式主义，它是传统形式主义在数字技术下的新变种和新产物。

第二，国内学界对数字形式主义基本表征做了多样化的总结概括：数字平台重建设轻运维，数字转型重过程轻实效，数据治理重数量轻质量，痕迹管理重留痕轻结果；重视数字形式忽视工作效果、强调留痕漠视效率、热衷技术应用轻视人文关怀；在线化任务指派、痕迹化任务管理、点卯式任务应对；痕迹管理过度数字化、治理工具过度技术化、政绩过度虚拟化。数字形式主义亦被分为“完成任务式”“政治联合体”和“向下考核激励式”，或“表面型数字化”“应付型数字化”及“盲目型数字化” 等不同类型。不过，学界对数字形式主义的核心内涵形成了初步共识：其本质是数字化信息技术工具理性对公共治理价值理性的偏离，或“形式理性” 对公共治理和公共服务“实质理性”的替代。

第三，数字形式主义的生成逻辑是学界研究的重点。黄新华把数字形式主义的缘起归结为思想观念扭曲错位、个体机会主义、监督考评机制不完善和数字技术自身特征。孙璐杨、侯再宣认为，科层制给予的压力、目标考核的推动、晋升激励的驱使、问责机制不健全的助长，构成了基层数字形式主义的生成机理。钟伟军、阎馨构建了“属性-过程-情境”分析逻辑，认为数字形式主义是压力型体制下基层常规任务在新的信息技术运行中被多重建构的结果，包括功能性建构、过程性建构和结果性建构。董石桃、董秀芳针对数字形式主义的三种不同类型，分别讨论各自的发生逻辑，以“向上完成任务式”数字形式主义为例，其根源包括唯上主义、单向传导、化约主义和短期主义的拼凑应对偏差。

总体看，既有研究对基层数字形式主义做了较为深刻的解读，这为本文研究提供了可供借鉴的基础。但探析如何破解基层数字形式主义这一议题时，现有研究缺少在理论指导下进行系统性、更具针对性的深入分析。因此，本文尝试根据基层数字形式主义本质和生成逻辑，引入与之适配的治理理论并构建分析框架，以期探寻基层数字形式主义的破解路径。

（二）分析框架

从现有研究成果来看，数字形式主义的生成逻辑被归纳为基层治理过度嵌入数字治理和数字治理过度嵌入基层治理两种情况。因此，制度变革需要更灵活地适应技术变革，技术变革更加敏捷地推动制度变革，形成制度变革与技术变革的正向循环反馈。本文以此为突破口，基于敏捷治理理论， 从“技术-制度”互构视角构建破解数字形式主义分析框架，为破解数字形式主义探索新的治理路径。

近年来，以“敏捷治理是一套具有柔韧性、流动性、灵活性或适应性的行动或方法”为代表的国内外研究既有将其作为新的工具、理论范式或研究范式，也有作为“新兴治理模式”或“治理体系”的观点。在管理实践上敏捷治理主要应用于数字政府建设过程中的治理绩效提升方面，其典型案例包括：上海市“一网统管”、智慧城市和智慧社区建设、农村基层数字治理等。 

在数字形式主义和敏捷治理的相关文献中，技术、制度及其相互关系出现的频率很高。相关研究分别从技术取向和制度取向对数字形式主义的破解逻辑进行了论证。

“技术取向”的研究在承认制度重要性的前提下，侧重数字技术通过推动制度创新对敏捷治理的赋能作用，认为忽视新兴数字技术对制度创新的支撑，敏捷治理过于依赖政治势能和高位推动，会陷入后继乏力的困境。数字技术形塑制度的主要机制和具体路径也受到关注和研究。对数字形式主义而言，破解之道应当超越对官僚主义和技术理性的批评，通过完善“治理需求定位—技术引进—治理需求重定位—技术完善”的搭建式进路来实现。

“制度取向”的研究强调制度的相对重要性。与相信技术发展的内在逻辑会导致理想制度变迁的技术决定论不同，制度取向的研究认同信息技术是组织和制度变革的催化剂和赋能者，但强调赋能是一种“潜力”，“使得某种组织形式和结果成为可能，但不一定成为必然”。原因在于，文化、社会以及制度 结构特性影响着对新技术的认知、设计和使用。因此，在技术和制度的关系中，应该给制度更多的重视。具体到数字形式主义主题，“异质性：新旧体制 混合并存下的模糊抉择”和“制度重叠：‘科层为体数字为用’的标准迷惘”被视为数字形式主义的制度根源。构建“理念-制度-执行-反馈”的制度逻辑框架，则是数字形式主义的破解之道。值得指出的是，虽然技术取向和制度取向有着明显差别，但都基于一个基本共识：“信息技术和制度安排 互相关联，相得益彰，既是自变量也是因变量，彼此之间互存着因果关系”。

本文分析框架的构建基于现有研究的坚实基础并针对其中的可拓展空间。首先，现有文献对数形式主义的基本表征和生成逻辑做了多样化的总结归纳，研究运用多样化的理论视角和分析框架，而敏捷治理对提升数字政府治理效率具有显著作用，但鲜有基于敏捷治理对数字形式主义破解路径的系统研究，这一缺失是本文立意的基础。其次，现有文献中敏捷治理的核心特征理论上具有基本共识，但应用于不同领域或主题，敏捷治理的要素、特征和实现路径同样呈现出多样化众说纷纭的特点，敏捷治理 似乎成了一个可以包罗万象的筐。对此，本文从中找出或抽象出一个“公约数”，这就是“技术-制度” 互构——对技术制度融合、互嵌、互相关联、相得益彰、互为因果、循环反馈等说法的一种简约。基于文献中技术与制度“双轮驱动”推进敏捷治理的命题，本文把敏捷治理作为一个目标模式，“技术-制度” 互构作为目标实现的一个统合分析视角；第三，从 “技术-制度”互构视角考察敏捷治理的推进路径。不仅关注“技术- 制度”互构的演进过程，更关注互构过程及其结果与敏捷治理核心特征之间的关联， 关注“技术-制度”互构对敏捷治理的影响机理。

（一）灵敏感知：用户导向的一体化平台

实现敏捷治理的前提是通过技术与制度灵敏接收和感知内部行政任务和外部需求。X 区通过用户导向的一体化填表报数平台创新，为基层政府填表报数过程中出现的各种问题提供了灵敏感知的数字化载体。首先，传统业务流程以科层制为刚性传递路径，依据职级链条向下级传达任务，容易出现传递环节多、内容重复等问题，同时科层结构内部的信息壁垒和权力博弈导致部门之间数据共享难，影响了基层政府对内部行政任务的认知偏差和对外部需求感知的迟滞。以用户为导向的一体化平台通过扁平化的技术结构优化整合了任务和信息传递路径，打破“数据孤岛”，使各级部门能够通过平台快速准确接收行政任务，减少反复传递产生的行政效率损耗。

其次，一体化平台借助于数字技术赋能，融合了多层级、多部门以及多主体，形成了扁平化的数据开放共享、业务协同处理结构，奠定了敏捷治理的结构基础。通过开放特定部门权限内的数据获取权，使得各基层部门能够第一时间从系统获取相关数据，便于不同层级政府进行数据的采集传递及共享，为制度调整提供依据，促使组织具备快速感知环境变化、及时精准地发现需求的敏捷特征。

（二）快速响应：跨部门协作与多元合作

一体化平台技术的嵌入使得基层治理结构突破了线下科层制的限制向扁平化转变，同时提升了对制度适配融合的要求，以保障多元主体跨部门协同的快速响应。一方面，构建纵向贯穿不同级别的填报体系，通过制度联结促进多元主体之间的长效互动。数据不再局限于单向收集，而是具有相应权限单位的主动填报、交流互动；另一方面，重视横向职能部门之间的协作，以技术突破促进制度保障，实现基于跨部门协作的快速响应，同时从外部促进政府与多元主体之间的反馈交流、双向互动，并根据实践反馈不断进行填表报数系统的技术创新迭代。通过一体化协调提升任务和行动的响应速度，破解多头填报、重复填报等循环陷阱。

总之，在以一体化平台系统为代表的敏捷治理模式下，凭借流程再造、标准化建设，实现了在动态合作互动中传递数据、增强合作，打破产生数字形式主义的部门壁垒，形成了跨部门合作、多主体参与、社会资源共用的新格局。在迅速提升基层填表报数 过程中政府不同层级、不同部门之间，政府与市场及社会之间快速响应能力的同时，也为柔性运作机制创新奠定了结构基础。

（三）柔性运作：制度赋能与需求导向

敏捷治理既要避免技术应用的刚性特征，又要防范制度调适中的治理风险。佛山市 X 区通过数字平台赋予的技术迭代，实现对治理环境的灵活适应及治理机制的柔性运作。一体化平台通过完善制度调适克服了治理过程中的数据碎片化问题，实现了数据 在各部门之间有序流动、共享，以此为基础促进整体快速联动、精准反映治理问题。X 区通过数据管理中心进行全域数据的归集、加工、处理和分析，从而精准识别、及时解决问题，提高组织运行的容错性，形成用数据决策、管理和服务的治理机制。通过还“数”于基层，为基层治理提供丰富的治理资源，使依“数”治理更加及时准确地把握用户需求，在“技术-制度” 互构中实现治理价值的跃升，提高治理能力。

需求导向即以基层治理“需求”作为基层政府行政工作的逻辑起点，部门与基层之间围绕“一张表”达成协议，基于技术一体化创新，促使各项数据 在“一张表”中快速聚合、智能识别、精准分流、高效运用，消除不必要的重复工作和流程，构建敏捷的治理机制。首先，根据用户实际需求，确定技术赋能的具体事项以及内容，并有序进行冗余精简、流程再造以及标准化建设，为数据运行奠定良好的基础。其次，形成有序推进和动态调整的数据应用管理机制，按照基层治理场景变化动态调适更新，以“小步快 走”的节奏进行快速适应性创新。再次，基于扁平化的技术结构以及统一的数据台账，跨越组织科层结构，根据实际场景需求从管理中心数据库中自动提取数据要素，精准对接相应职能部门，实现相关主体和职能部门根据业务需求的自主直联，辅助管理决策和服务。以制度赋能和需求导向的运作机制减少冗余的过程和形式，使其克服技术应用的刚性缺陷，提升制度运行的容错性，有效回应治理需求，达到预期治理目标，体现运作过程的敏捷柔性特征。

（四）调适提升：系统优化与场景迭代

敏捷治理强调持续学习并依据情况及时做出动态调整，以“干中学”的方式在执行中调适，以灵活的思路应对复杂多变的治理难题。佛山市 X 区在依托省填表报数平台推行区级一体化基础上，通过系统运行情况结合具体场景，从规范、内容和流程进行了优化与迭代。首先，在规范层面对一体化平台运行过程中管理制度、业务规范等进行动态调适，为平台系统的有效运行提供支撑。其次，从内容上 X 区梳理一批重点需优化的表格作为试验，根据运行情况不断完善系统运行内容。最后，在流程上重塑数据采集、数据处理、数据共享应用等全生命周期的系统运行闭环。缩短治理链条，促进系统优化升级。

在基层数据共享的基础上，根据行政任务的快速变化进行迭代转换是敏捷治理调适提升的关键。一体化的填表报数平台依托广东省“粤政易”和大数据中心等系统，通过一体化数据共享服务体系的建设，完善技术应用及制度规范，打造了“横向联通、纵向贯通”的数据联通机制。根据数字技术与制度互构的原理，以冗余精简、流程再造以及标准化建设将物理空间与数字空间有效融合，实现了行政事务的数据化。在此基础上，以一体化系统整合性地汇聚各类行政事务，产生可切换、可重构的多类型标准化功能模块。当行政情境提出不确定性行政任务时，基层政府能够根据复杂场景的需要，突破行政壁垒以及数据壁垒的阻碍，灵活、快速的自动组合标准化模块，适时快速调整流程以及调动数据适应新的行政场景，保障基层行政任务的有效完成。同时，“技术- 制度”互构的敏捷治理模式能够根据行政任务的反馈变化，重新优化调整、迭代更新业务模块，实现场景与任务及治理需求的连续性适应性转变。

总之，案例展示了佛山市 X 区创新技术一体化填表报数系统的变革历程，基层政府在数字化建设过程中基于自上而下的技术嵌入和自下而上的制度重塑形成“技术-制度”互构，驱动实现“灵敏感知、快速响应、柔性运作、调适提升”的敏捷治理，从而破解基层数字形式主义。具体见图3。

四、结论与讨论

本文基于敏捷治理理论从“技术-制度”互构视角对佛山市 X 区填表报数系统变革创新案例进行研究，为基层政府破解数字形式主义提供理论指导和经验借鉴，主要结论和贡献可总结如下。

第一，总结并拓展敏捷治理在破解基层数字形式主义中的适用性和价值。数字治理具有两个特点：一是数字技术的快速发展与迭代创新表现出的双重使用特性；二是线上和线下环境差异导致平台运行和管理方式的不对称性，加上基层治理事务的碎片化和即时性导致高度不确定性，易于出现技术异化和制度僵化的数字形式主义问题。敏捷治理不论作为理论框架还是实践模式，都对破解数字形式主义具有适用性。本文结合理论和实践建构了“灵敏感知-快速响应-柔性运作-调适提升”的敏捷治理模式，但仍需根据不同治理场景并通过多案例比较 持续修正和完善。

第二，进一步探讨“技术-制度”互构及其与敏捷治理的关系。与相关文献中的技术取向或制度取向不同，本文聚焦“技术-制度”互构，并通过案例展示了“技术-制度”互构的动态过程。关于技术、制度、敏捷治理之间的关系，有学者揭示了技术应用和制度变革两条城市治理转型路径的实践情况与发展掣肘，认为敏捷治理是另一种更合意的城市治理转型路径。本文将敏捷治理作为目标模式，将“技术-制度”互构视为其实现路径的统合分析视角。作为“实现路径”的“技术-制度”互构意味着两者正向循环反馈推动敏捷治理，作为“统合分析视角” 则超越现有文献中实现路径多样化众说纷纭特点，提取“技术-制度”互构这一公约数探讨敏捷治理实现路径及其作用机理。本文检视了分析框架和统合视角的可行性和合意性，但“技术-制度”互构与敏捷治理之间的作用机理尚待进一步研究。

第三，本研究对实践的启示。一是重视技术风险管理，尤其是在新技术应用初期，需要在对技术风险清晰认知的技术上，进一步完善治理制度；二是加大标准化建设，通过标准化治理促进“技术-制度” 互构程度，从而更好发挥技术优势及制度保障作用；三是完善设计更加具有弹性和容错性的制度体系，更好保障基层治理效率。