政府工作报告中，政府投融资的看点有哪些？

国务院总理李强代表国务院，向十四届全国人大二次会议作《政府工作报告》，对过去一年工作进行回顾，也对今年政府工作进行部署。

过去一年，国家在政府投融资方面，充分发挥政府投资撬动作用，如3.7万亿新增专项债券、6800亿中央预算内投资、1万亿国债支持灾后重建等，并制定促进民间投资的PPP新机制。在地方债务化解方面，国家制定实施一揽子化解地方债务方案，如1.5万亿元的特殊再融资债券、中央应急流动性借款、金融支持融资平台债务化解等，守住了不发生系统性风险的底线。

今年《政府工作报告》对政府投融资工作做了具体的部署，主要的亮点有以下几个方面。

报告指出，今年中央预算内投资拟安排7000亿元。拟安排地方政府专项债券3.9万亿元，合理扩大地方政府专项债券投向领域和用作资本金范围，额度分配向项目准备充分、投资效率较高的地区倾斜。从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行１万亿元。

中央预算内投资和专项债作为地方政府新增投资的重要方式，今年相比去年均有所增加，其中中央预算内投资增加200亿元，新增专项债增加1000亿元，表明我国用于支持政府投资的资金规模是持续稳定的，不过在资金投向领域和区域等方面，会结合国家战略部署进行结构性调整。

超长期特别国债是今年政府投融资领域的一大亮点，今年拟安排1万亿元，预计本届政府每年都会保持1万亿元的发行规模。超长期特别国债的两个最重要的属性，一是期限长，预计将发行期限为30年的债券产品；二是属于国债，即由中央政府发行并承担还本付息责任的政府债券，不会形成地方政府的债务负担。

中央为什么会有超长期特别国债的安排？

一方面，国家重大战略项目的投资、建设和运营周期比较长，超长期的债券与重大基础设施的全生命周期相匹配。另一方面，在当前地方政府债务压力较大的背景下，中央发行的特别国债属于中央政府债务，不会增加地方政府债务负担，同时优化了我国中央和地方的债务结构。

报告还指出，着力稳定和扩大民间投资，落实和完善支持政策，实施政府和社会资本合作新机制，鼓励民间资本参与重大项目建设。进一步拆除各种藩篱，在更多领域让民间投资进得来、能发展、有作为。

这是政府工作报告首次提出PPP新机制。历经过去一年的整顿和酝酿，PPP新机制的基本制度框架已经建立，特许经营管理办法、特许经营方案编写大纲等正式文件也将会陆续出台，用于指导新机制项目的运作落地。在新政策出台之前，各地需谨慎推进新机制项目，不宜过度超前。

报告指出，深入实施国有企业改革深化提升行动，做强做优主业，增强核心功能、提高核心竞争力，建立国有经济布局优化和结构调整指引制度。

年初，国务院国资委主任张玉卓提出，力争完成国企改革深化提升行动的70%以上主体任务。因此，今年的国资国企改革工作，时间紧，任务重，各地政府和国有企业要高度重视。国务院国资委对今年地方国企的发展方向提出了“四个必须”，其中尤为突出的是科技创新和实体经济，必须把科技创新摆在更加突出的位置。

各地国有企业，如何增强核心功能、提高核心竞争力？

笔者建议以发展新质生产力为核心，进一步优化国资布局和产业投资。政府工作报告部署今年重点工作，首要任务便是加快发展新质生产力。习近平总书记参加江苏代表团审议时也强调，因地制宜发展新质生产力。因此，各地城投公司要坚持国有资本投资运营平台的定位，结合本地区的特色产业，培育新质生产力，促进区域经济发展。

企业是市场经济活动的主要参与者，是最活跃的创新力量，是加快形成新质生产力的实践主体。国有资本对于区域产业项目的孵化、培育和投资至关重要，应更靠前发力，地方国有企业多扶持一些初创型的企业，对中国经济而言，善莫大焉。国有资本率先垂范，可以带动区域内各类经济主体创新创业的热潮。合肥建投作为代表的国有资本助力区域产业发展，就是典型的案例。

合肥建投通过产业布局的顶层规划、以资本运作的方式实现投融并举，聚焦新型显示、集成电路等主导产业，先后投资了京东方、安世半导体、康宁玻璃基板、彩虹股份、半导体显示芯片封测、蔚来汽车等项目。项目总投资近2000亿元，合肥建投出资近900亿元，切实担负起产业投资引领重任，推动合肥市产业结构的转型升级和新质生产力的高质量发展。

报告指出，统筹好地方债务风险化解和稳定发展，进一步落实一揽子化债方案，妥善化解存量债务风险、严防新增债务风险；建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，完善全口径地方债务监测监管体系，分类推进地方融资平台转型。

过去一年，中央在地方债务风险防范和化解方面取得了实效。2月23日的国务院常务会议定调地方债务，明确表示我国地方债务风险得到整体缓解，为做好下一阶段工作打下了坚实基础。回顾过去一年，地方债务风险防范和化解工作呈现出以下三个特点。

（1）构建地方政府法定债务、地方政府隐性债务和融资平台公司债务“三债统一”的全口径地方债务监管体系。在以往的政策中，通常将地方政府法定债务、地方政府隐性债务和融资平台公司债务分别表述，相关政策要求也是针对三种不同债务分别施策。《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》提出全口径地方债务监管的要求，各地政府和平台公司在地区债务管理工作实践中，要尽快建立起“三债统一”的全口径统筹管理理念。这更有利于中央和地方政府综合施策，统一部署。

（2）防止“一边化债一边新增”，加强政府投资管理，从源头防控债务增量。2023年8月28日，十四届全国人大常委会第五次会议审议《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》，明确防范化解地方政府债务风险是下一步财政重点工作之一，并首次提出“防止一边化债一边新增”。《重点省份分类加强政府投资项目管理办法（试行）》的重点是严防新增债务，思路是从加强政府投资管理、从源头防控债务增量，这个思路在贵州等地已经有实践，不过中央对于12个重点省份的政府投资项目管理的要求更高、力度更大。

（3）实施一揽子化债方案。2023年7月24日，中共中央政治局召开会议，分析研究当前经济形势，部署下半年经济工作。在地方政府债务管理方面，会议指出，要有效防范化解地方债务风险，首次提出制定实施一揽子化债方案。此后，1.5万亿元的特殊再融资债券、中央应急流动性借款、金融支持融资平台债务化解等政策措施陆续推出，一揽子化债方案逐渐清晰。

今年的地方债务风险防范和化解工作，该如何开展呢？

总的来说，各地要切实结合本区域实际，制定与本地经济发展实际相统一的债务化解和项目投资机制，统筹发展和化债，在高质量发展中化解债务。

今年地方债务化解工作的总体思路：继续贯彻习近平总书记《当前经济工作的几个重大问题》的重要精神，积极落实国务院常务会议的工作部署，进一步推动一揽子化债方案落地见效，强化源头治理，远近结合、堵疏并举、标本兼治，加快建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，在高质量发展中逐步化解地方债务风险。

展望未来，我国地方债务管理的差异化政策会逐步明晰。债务包袱较重的省份要做到化债与发展并重，在新增项目投资方面，积极争取中央资金或利用地方国企谋划项目；对于经济较为发达的省份，则要做好地方债务的风险控制，加强政府投资项目管理，避免债务率的提升，积极谋求投资结构调整，真正挑起中国经济发展的大梁。

本文作者王小文，现就职于中国投资咨询有限责任公司。文章为作者独立观点，不代表中国投资咨询立场。