编者按
上海对外经贸大学校长汪荣明教授领衔的团队承担了上海市重点智库课题《数据跨境安全流动的上海方案》，团队重点研究了欧盟数据领域的“布鲁塞尔效应”，提出应打造我国数据产业的“北京效应”，贡献数据治理的“上海方案”。10月20日，系列研究成果被文汇报智库专版报道，为推动我国建立高效便利安全的数据跨境流动机制提供重要参考。
01
文汇报：当前，数据跨境流动正在逐步超过贸易、投资全球化，成为驱动全球经济增长的新动能。根据麦肯锡的研究报告，预计到2025年，数据跨境流动对全球GDP的贡献价值将达到11万亿美元。何为“数据跨境流动”？它对发展数字经济意味着什么？
汪荣明：“数据跨境流动”是指在我国国内收集或者产生的个人以及企业信息，被传输到国外的情况。通过电商平台从国外买书，或是购买了外国品牌的手机需要维修……这些日常活动都在产生数据和数据的跨境流动。国家网信办发布的《数据出境安全评估申报指南（第一版）》将数据跨境流动分为两种具体的情形。第一种是跨境传输，是指数据处理者将在境内产生、收集和处理的数据传输至境外。另一种是跨境访问，由境外的机构、组织或者个人通过网络查询、调取、下载或者导出境内的数据。
当前，数据已成为新的生产要素和战略资源，数据跨境流动在打造我国数字经济发展新优势上的作用越来越凸显。首先，数据跨境流动对经济增长有明显的拉动效应。据麦肯锡预测，数据流动量每增加10%，将带动GDP增长0.2%。根据OECD测算，数据流动对各行业利润增长的平均促进率在10%，在数字平台、金融业等行业中可达到32%。通过优化数据跨境流动的管理程序，降低了数据处理者的合规成本，显著提升了数据通关效率，进一步释放了数据要素价值。
其次，数据跨境流动提升了我国数字贸易的国际竞争力。2023年我国跨境电商进出口达2.38万亿元，增长15.6%，其中出口1.83万亿元，增长19.6%，还涌现出速卖通、SHEIN（希音）、Temu（拼多多跨境电商平台）等一批新锐跨境电商平台。我国在贸易单据数字化、港航服务数字化、支付结算数字化等方面的发展明显加快，贸易全链条全环节数字化水平不断提升，降低了数字贸易的成本，提升了数字贸易的效率，推动数字贸易高质量发展。
最后，数据跨境流动还促进了技术创新和产业升级。一方面，企业通过数字化转型，加速实现生产效率的跃升。例如，制造业通过工业互联网平台实现智能制造，提高生产效率，降低成本。另一方面，数据充分发挥粘合剂作用，促成不同形态产业之间的合作融合，加速新产业、新业态、新模式的诞生。因此，完善数据跨境流动机制，能进一步促进我国产业链与全球供应链的深度融合，优化数据资源的全球配置，促进我国产业的转型升级。
02
文汇报：党的二十届三中全会明确提出，“建立高效便利安全的数据跨境流动机制”。这应从哪些方面着力？当前，我国在数据跨境流动治理方面面临着哪些机遇和挑战？
汪荣明：我国作为数字经济大国，拥有超大规模市场和海量数据资源，这为我国在数据跨境流动治理方面提供了广阔的发展空间。目前，我国在中央层面出台《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》《网络数据安全管理条例》等法律法规基本确立了数据保护与数据跨境流动制度体系。同时，政府积极收集各方反馈，不断优化营商环境，推出了《促进和规范数据跨境流动规定》，为外资企业提供便利，在保证数据安全的前提下规范数据跨境流通。
然而，当前的数据跨境流动机制不仅缺少实施细则，而且还有一定安全隐患。虽然《促进和规范数据跨境流动规定》大幅优化了数据跨境流动管理的政策举措，提出了数据跨境流动的管理规定，形成分场景的豁免条款和精细化的管理举措，但目前国家标准中对重要数据识别的标准，是原则性的、结果导向的，必须依赖于相关部门发布的细则。此外，数据“安全”既应该是“国家安全”还应该是“数据安全”。但现在的“安全”的审查主要出现在“数据出境”场景中。如果企业自身没有数据出境的情况，几乎没有部门来检查企业有没有采取足够的措施保证“数据安全”。
因此，下一阶段需要分别在“实施”和“安全”两方面继续深挖，重点在优化法律实践而不是再制定更多规则。其一，要有统一的部门牵头协调，明确“重要数据”的范围和认定标准。其二，网信部门应该适当同步与“数据安全”直接相关案件，引导企业将关注重点适当聚焦“数据安全”，并兼顾“国家安全”，在做好内部数据安全管理的同时，完善数据跨境管理。其三，我国还需要更加积极参与数据跨境流动国际规则的制定以推动构建开放共赢的数据领域国际合作格局。
文汇报：过去十年，欧洲在数字治理方面稳步推进，形成了强大的“布鲁塞尔效应”，成为全球数字治理的制度高地。如何看待“布鲁塞尔效应”形成的底层逻辑？它对于我国提升数字领域规则制定话语权和深度参与全球数字治理，有着怎样的警示和借鉴意义？
汪荣明：“布鲁塞尔效应”最早由芬兰裔美国法学教授阿努·布拉德福德提出，是指欧盟通过其单方面的市场规制能力，在无需其他国家、国家机构协作的情况下，制定出全球市场遵循的规章制度。这种规则制定能力导致许多全球商业领域、环境保护领域的“欧洲化”。在数据领域，欧盟在过去十年出台了《通用数据保护规则》《数字市场法案》《数字治理法案》等多部法律，成为全球数字治理的制度高地。
“布鲁塞尔效应”的形成主要取决于三大因素。第一，欧盟“单一数字共同市场”具有市场优势。欧盟早在2005年就提出要构建数字单一市场。通过数字化转型和数字产业的发展，欧洲市场仍然是世界上数字消费较大且较高的市场之一。第二，欧盟统一且完善的规则体系为其他国家借鉴采纳，有许多国家和国际组织都在借鉴欧盟数据保护标准。第三，欧盟市场机制的作用推动了“布鲁塞尔效应”的形成。跨国公司为了进入欧盟市场并获得更大的商业利益，会自愿遵守欧盟的规则和标准，并将其推广到全球市场。这种市场力量的推动使得欧盟的标准逐渐成为全球市场的通用标准。这一表现最显著地体现在国际标准制定方面，欧盟在食品安全、化学品法规、反托拉斯、环境保护、隐私保护等方面制定的行业标准输出到全球市场，被越来越多的国家所采纳和遵循，从而实现了标准的全球化。
我国应当理智看待欧盟数据领域的“布鲁塞尔效应”。一方面，要提高警惕，做好应对工作，有效防范欧盟法国际化对我国国家利益的不利影响。另一方面，要“扬弃”式吸收借鉴。我国数字经济发展现状及产业利益需求与欧盟截然不同，因而不宜盲目照搬欧盟式强监管立法。当前我国国内数字产业较为发达，已具有相当数量有能力参与国际竞争的数字企业，强监管并非我国现阶段数据市场立法的最优解，反而会增加企业合规成本、阻碍本土数字企业创新，甚至有碍于我国中小企业参与本土市场竞争。
03
文汇报：近年来，上海在数据跨境流动机制探索上先行先试。今年5月，临港首发数据跨境“正面清单”，被企业和专家普遍评价为“颗粒度细”“可操作性强”。上海如何更好为国家试制度、探新路，为提升我国全球数字治理话语权作贡献？
汪荣明：数据跨境“正面清单”是上海在探索数据跨境流动机制中先行先试的一次重要尝试。我国正在多路径扩大数字贸易规则网络，通过参与和推动数字经贸规则的制定，促进数字经济的协同包容发展，提升自身的规则构建能力和国际影响力。接下来，上海需要做更多类似数据跨境“正面清单”的探索尝试，具体可从以下三方面发力。
第一，加强制度灵活性，边试验，边探索，动态调整。上海在推进中国全球数字治理权建设中已经展现了其制度建设的灵活性，在后继的制度建设探索中要持续秉持试验与探索并行的策略，并根据实际情况进行动态调整。在数字经济领域实行先行先试的政策，鼓励在数字技术、数据治理、数字金融等方面进行创新尝试。重点探索数据要素市场发展，推动数据资源的高效配置和利用，加快培育数据要素市场，建立健全数据资产评估、登记结算、交易撮合、争议仲裁等市场运营体系。
第二，发挥产业优势，数产融合，引领发展。依托上海良好的数字经济和产业数字化转型基础，构建领先的数字经济治理体系和治理标准。一方面推动制造业等传统产业的数字化转型，通过数字化赋能企业组织模式、业务方式与就业范式创新变革，提升产业链供应链竞争力和韧性。另一方面，不断壮大数字产业，形成产业发展优势，构建数字治理主体。持续加大对人工智能、大数据、云计算等数字技术的研发投入，鼓励企业参与技术创新，推动技术成果的产业化。加强5G网络、数据中心、工业互联网等新型基础设施建设，为数字经济提供坚实的基础支撑。
第三，守住国家安全底线，加强风险防范。数字治理不仅涉及数据的安全和保护，还关系到国家的经济发展、社会稳定和文化安全。加强数据安全和提升数字治理能力是维护国家安全的关键。要牢牢守住国家安全底线，确保网络和数据环境的安全，这是数据安全的基础。建立健全的数据安全法律制度，确保数据在收集、存储、处理和传输过程中的安全，确保数据的合法合规使用，包括个人信息的保护、数据的分类分级保护，以及数据在流通过程中的安全管理。
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转自：文汇报
记者：陈瑜
审核：新闻中心
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