学术前沿|赵若州：边境乡镇: “家”与“国” 在边境有机统一的重要治理单元

赵若州，博士，讲师，毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系概论教研室，地方政府、边疆治理研究方向。

摘     要

“家是玉麦、国是中国，放牧守边是职责”，这句话道出了边境治理一个重要的价值追求，那就是让边境各族人民在建设自己美好家园的同时守护好祖国的边境，实现“家”与“国”在边境治理中的有机统一。但是要实现这一愿望需要在现实中找到一个具体的可行的治理单元。边境乡镇，一方面它是国家的边境，一方面又是边民世代生活的家园，与内地乡镇不同，边境乡镇是“国”与“家”联系最为直接的区域，虽然当前一些客观因素制约了“国”与“家”在边境乡镇的有机统一，但是可以通过边境乡镇治理的发展完善来促进上述愿望的实现。

关键词: 边境治理; 边境乡镇; 家; 国; 治理单元

一、问题的提出

边境，是一个特殊的国家地理空间，它依托于现代国家的边界而存在，处在国家领土的边缘地带，是国家捍卫主权，抵御外部侵犯，并开展对外交流沟通的关键区域。因此，边境具有极强的空间政治意义。近年来，在世界百年未有之大变局的背景下，边境对于国家发展与安全的重要意义正在被人们所重视，生活在边境的人民日益认识到维持边境健康快速发展、维护边境安全，捍卫国家主权的重要性。“加强边疆治理，推进兴边富民”被写进了党的十九届四中全会《决定》中。党的二十大报告中又再次提出“加强边疆地区建设，推进兴边富民、稳边固边”。加强边疆地区建设，推进兴边富民、稳边固边对于今天的中国，有着重要的现实意义。

与此同时，边境又是一个特殊的社会区域，祖辈生活于此的边民无时无刻不在塑造、改造边境的生活环境，俨然已和边境融为一体，成为边境不可或缺的一部分，因此，有学者将边境定义为“相邻国家接壤的有常住民众生活其中的某级行政区域或纵深区域”， 将“有常住民众”作为边境的应有之义加以强调。因此，我们可以将边境理解为一个政治与社会、国家与边民，甚至可以说是主权与国民关联最为密切的区域。在边境治理的实践中，边民所发挥的作用在不断变大，各级地方政府，特别作为基层政权的边境乡镇政府，陆续组织和动员边民成立了一系列诸如界务员、护边巡边队等民间戍边力量。2017 年，生活在我国西藏玉麦乡的姐妹卓嘎和央宗写给习近平总书记的信里提到了“家是玉麦、国是中国，放牧守边是职责”，以及护边员布茹玛汗·毛勒朵和拉齐尼·巴依卡被国家分别授予“人民楷模”和“时代楷模”之后，“护边员”这一词汇开始渐渐走进大众的视野，学界围绕着边民以及相关内容所展开的研究也陆续出现，有学者开始就边民守土戍边的基础逻辑、政策供给趋向等展开了卓有成效的讨论。

可以说，边民在驻守边境中的作用已经被较为充分地认识，并不断在边境治理的实践中被落实。但是，只一味强调“守”，并不能将边民在边境治理中的重要性发挥出来，特别是在百年未有之大变局加速发展、信息传播技术不断更新迭代、非传统安全因素增多的当今世界，单纯的“守”已难以应对复杂的边境局势。同时，只一味强调“守”，也不能完全满足边境治理能力和治理体系的现代化要求。因此，我们需要更深入地探讨边民与边境的关系，进一步挖掘出边民在边境治理中的重要性，使边民可以更加广泛地参与到边境治理中去，引导边民在通过对自己世代居住的“家园”建设的同时完成对“国”的守护，将抽象的“爱国精神”转化为具体、实际、日常的建设家园守护家园的行动，边民的国家意识在参与家园建设和治理的实践中升华。然而，上述具体行动需要依托于一定的已经形成的地域空间加以展开，同时也需要国家在其中扮演领导、引导、培育的角色。总之，就是必须保障上述行动在现实中具有必要的可治理性。

边境乡镇作为地处边境的基层行政区划完全可以成为承载上述行动的地域空间。一是作为一个基层行政区划的边境乡镇它有着明确的边界，确保了相关治理行动可在一个明确的地理空间中展开。这个地域空间的规模也不大，具备了明显的“家园”的性质和特征。二是作为我国基层政权的边境乡镇，它是国家权力延伸的触角，是国家权力边境“在场”的象征。边境乡镇密布在边境治理的最前沿，是边境治理中数量最多的国家行政区划，也是很多具体边境事务存在、发生的“第一现场”。总之，边境乡镇既是一个边民生活的区域，也是一个国家权力的体现，它同时具备了“家”与“国”的双重属性。

二、作为边民家园的边境乡镇

当今我国边境所在的区域很早以前就有人定居，各族人民世代生活在此，创造了各族人民的历史和文化，丰富了中华文化的内涵，各族人民的生产生活延续至今，不断塑造着我国边境区域。当前，我国边境的城镇化水平还相对较低，因此建立在乡村社会之上的基层政权乡镇就成为了最贴近边民的行政单元。如果说边境是边民世代生活的家园，那么这个家园在绝大多数情况下就落脚在了一个个具体的边境乡镇中。我们抛开边境乡镇的行政区划属性，单纯将其看成地理单元，它就是边民特殊历史文化的空间载体，也是边民追求更美好生活的空间载体。

“某个特定的人群总是居于某个特定的和较为稳定的生存环境中，并在适应环境的基础上改造环境。为了适应环境，居于该环境中的人群逐步形成了一套特殊的生产方式、生活方式、社会组织方式以及语言交流和精神活动方式，从而形成了自己的文化。” 而“世界上一切社会和文化都感到，扎根在属于自己的一块土地上才有安全感和认同保证。一切人类共同体都需要一块可以保证他们生活并通过它能表明自己存在的地理区域”。

我国绝大多数的边境乡镇所处的地理位置偏远，再加之高山大川、戈壁大漠的阻隔，导致边境乡镇所在的地理空间历史上长期与中原隔绝。在王朝国家时期交通和通信技术仍不发达，中原王朝的影响力难以企及，国家权力显得“鞭长莫及”，因此，今天绝大多数的边境乡镇所在地理空间历史上要么人迹罕至，要么自成一体，因而中原王朝不得不采取一系列有别于内地的治理模式，如“因俗而治”“以夷制夷”、羁縻政策、和亲政策等。其中影响较广、最为著名的是“羁縻”之策，即一种施行的范围十分宽泛，又充满随意性的宽松治边政策。元朝，北方少数民族南下建立统一王朝，王朝中央开始加强了对我国西南边疆地区的管控，在以滇黔桂等西南部为主的边疆地区建立土司制。土司制比之前的羁縻制度向前迈进了一大步，边疆与内地的交流开始增多，中原王朝对边疆的管控力度也大幅度提高，但是，土司制度也有其必然的历史局限性。因为土司制的本质依旧是“封建王朝承认边疆以及更远的地区与王朝腹地之间存在差别”，进而“对其必须以相对宽松、灵活的方法应对，不能强求形式及策略上的整齐划一，以保证或维系封建王朝对边疆及其边远地区较为有效的控制”。可以说，今天边境乡镇所在的区域在历史上很长一段时期中国家权力都没有对其进行实质性的管控，“弱国家” 空间的基本事实并没从本质上得到改变。质言之，边境乡镇所在区域在1949年中华人民共和国成立之前都有很长一段时间几乎处在了“自在自为”的状态中，其所处的地理、自然环境就成为了塑造其文化的核心要素。

同时，大部分边境地区内部也存在明显的地形地貌的差异，导致边境地区产生了“一山有四季、十里不同天”的情形，边境地区内部不同区域、不同民族同样存在着明显的差异。如生活在我国西南中缅、中老边境的傣族，很早就生活在了终年不见冰雪、土壤肥沃的山间盆地，因此傣族先民很早就出现了较为发达的农业和手工业。元朝以后就开始出现了完备的奴隶制生产关系，明朝之初开始进入了封建社会早期阶段，出现了封建领主。然而，同样处在中缅边境的景颇族，自迁入以来一直居住在山地，虽名义上归傣族土司管辖，但是却形成了与傣族差别巨大的社会发展形态，长期以来的山地生活限制了发达农业的产生，而是走向了为适应山地和森林环境的“游耕( 刀耕火种) ”生产方式。直到 1949年中华人民共和国成立时，景颇社会还只是一个刚刚出现阶级分化的社会，这使得景颇族成为直接过渡到社会主义社会的“直过民族”。过渡到社会主义社会的“直过民族”。

当前，上述社会发展程度的跨时代差别已经不复存在，但是却造就了边境乡镇区域内多元文化并存的局面。以中缅边境 A 镇为例，该镇面积只有97.6平方公里，国境线却长达28.64公里。就在这97.6平方公里的狭长土地上，除汉族外，还分布着傣族、景颇族、回族、傈僳族、德昂族、阿昌族等多个少数民族; 不同少数民族的宗教信仰又不尽相同，长期生活在山地的民族大多信仰早期由缅甸传入的基督教，傣族大多信仰小乘佛教，回族信仰伊斯兰教。汉传佛教、小乘佛教、基督教、伊斯兰教信仰在A镇同时存在，相应的宗教建筑在镇上都有分布，形成了A镇有别于内地的文化人文景观。

1949年中华人民共和国成立以来，各族边民成为了国家的主人，成为了建设和守护国家边境的主人，经过70余年的奋斗，特别是改革开放 40余年来的建设和发展，我国边境相较过去发生了翻天覆地的变化，边民的生活水平也获得了质的提升。近年来，随着国家精准扶贫政策在边境地区的逐步落实，边民已经摆脱了绝对贫困，实现了“两不愁、三保障”。但是，边民的生活水平距离国家发达区域民众的生活水平还有很大的差距，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾在边境乡村地区还表现得较为突出。内地绝大多数地区的发展程度远高出边境乡村社会，对边境乡村社会产生强有力的示范效应。这种示范效应在物质、文化等多方面都有表现，从而引起了边民摆脱当前相对落后的生产生活条件、追求更美好生活的强烈欲望。为此，很多边民开始离开边境前往城市和内地工作定居。显然，边民离开自己世代生活的家园更多的是迫于生计的无奈选择，虽然可以在短时间内提高边民的收入，改善边民的生活条件，但是边民与边境关系的断裂必然会产生大量不利于边境治理的因素，如边境村寨的空心化连同边境的“虚空化”一起产生，威胁到了边境的安全和稳定。边境经济社会的发展也必然受制于人口数量的流失。同时，外出生活的边民远离故土，无法扎根在属于自己的土地上，安全感和认同感难以保证。

因此，提升边民生活幸福感和获得感的根本途径依然需要立足于边境，依托于边境不断塑造、培育和挖掘出改善边民生产生活条件的增长点，更加充分地发展边境、改造边境，将边境建设成为真正意义上边民追求美好生活的空间载体。以中缅边境B镇为例，该镇所在的C市意识到了B镇历史上延续下来的“边民互市”的传统，制定出台了《C市边民互市贸易市场管理暂行办法》，其中对于参与互市的边民身份、相关税收金额都有了较为详细的规定。同时，C市还完善了边民互市相关硬件设施的建设，将边民互市的潜力不断地激发了出来。如今，B镇已成为中缅边境上进出贸易发展最快的区域之一。来自印度洋的海产品源源不断地运送至B镇，并从B镇发往全国各处。与此同时，B镇已经成为中缅西瓜贸易的中心，占全中国市场 90% 的冬季西瓜都由B镇发往全国。边民从B镇不断繁荣的边境贸易中得到了明显的实惠，成为该镇边民脱贫致富的最重要手段。同时，在B镇政府的引导下，该镇边民充分利用自身“家园”多元文化的现实条件，开发和挖掘边境旅游资源，一方面可以有效拓展边境经济发展的渠道; 另一方面，边民可以通过发展边境旅游这一形式，加强自身与外界的关联度，通过不断的交流和沟通增强不同文化之间的协调性、共存性，为边境发展营造良好的氛围。

总之，边民与边境是密不可分、相互影响的整体，边境是承载边民美好生活的空间基础，而边民则是建设、发展边境的根本力量，边境是边民追求美好生活的空间载体。

三、作为国家边境的边境乡镇

作为一个与境外接壤的基层行政区划，参照国内外学者对边境的定义，边境乡镇当然属于国家边境区域。我国陆地边境线有22000多公里，除了几个为数不多的相对规模较大的边境城市外，我国的边境绝大部分都处在乡村社会中，因此，我国的边境带有较为明显的乡村属性，而边境乡镇就成为了诞生我国“日常”边境问题的重要行政区域，边境乡镇治理构成了边境治理的一个重要组成部分。现实中边境乡镇治理的各权力主体( 包括边境乡镇党委政府、各国家直属的边境管理机关) 以及各类社会力量共同承担起了国家边境治理的大量具体事务。可以说，作为国家边境的边境乡镇是我国边境治理的第一线，为维护我国边境安全稳定贡献了巨大力量，但是由于边境乡镇层级过低，且相对偏远，边境乡镇的很多工作并未能被外界熟知。

边境是确保国家安全的关键区域，边境乡镇是国家基层政权组织。通过边境乡镇治理，国家的权力能够有效延展到边境地区的偏远角落和一些容易被忽视的微观领域中，动员起尽可能多的边民参与到捍卫边境安全的工作中去，以此确保国家权力更高效的“到边”，进而构筑起国家安全的基层屏障。

首先，边境乡镇治理确保国家权力有效覆盖边境地区“死角”。我国边境的一些区域，偏远且地形复杂，极易成为跨境犯罪的隐秘通道，而这些区域非本地人很难察觉。近年来，边境乡镇政府和其他驻守在边境乡镇的边境管理机关组织了一部分村民投入到边境监管的工作中，有效遏制了跨境犯罪、境外非法信息传播、境外宗教传播等问题的蔓延，确保了国家权力可以延伸到边境“死 角”，在很大程度上维护了边境的安全稳定。

其次，有效动员起了为国戍边的人民力量。边民是守边固边的重要力量，尤其是在边境日常管控中，边民对国家边境安全有着重要意义。作为与边民联系最为密切的边境乡镇政府早就意识到了这一点，并在长期的边境乡镇治理的实践中摸索出了一系列动员边民参与守边固边行动中的方式方法，如护边员制度已经在全国边境乡村中得到推广应用，成为了当前守边固边行动的重要组成部分。此外，为了动员和组织更多的边民加入到边境治理的实践中去，边境乡镇政府开始引导村民将村民自治制度与边境治理有机结合起来，依托“村三委”主要负责人在村民中间的号召力和影响力，成立护村队、巡边队，充分利用当地村民熟悉边境地形地貌，熟悉两国边民的优势，与当地边防军警一道巡查边境，守护边境界碑界桩，这样一来既节约了守边护边的成本，又实现了边防军警与当地村民的优势互补，取得了不错的治理效果。

再次，有效地应对了境外特殊局势、突发情况对我国边境乡村社会的影响。地处边境的乡镇政权，虽然处在我国政权体系的末端，但是也是与边境基层社会联系最为密切的国家政权，可以第一时间感知邻国边境的“异样”状况，并以最快的速度做出应对方案，同时将情况向上级汇报，为上级提供第一手的决策依据。如滇西德宏州与缅甸接壤一些乡镇，长期以来经历了大小数起缅北冲突，在应对境外突发事件上已积累了丰富的经验，随时可以将由境外引发的危机对境内的不利影响降到最低。

一个国家要想实现自己的治国方略，促进国家的发展进步，就需要将传统社会中分散的社会资源整合起来，纳入到国家的统一进程中去，这个“国家对于社会的权力强化过程”就是现代“国家建构”的一个重要表现。长期以来，在历史、现实以及自然环境等诸多因素的影响下，边境乡村社会的复杂性和异质性一直存在。这是因为传统国家资源储存能力的低下和资源的有限性，导致国家权力难以整合边境乡村社会的复杂性和异质性，使得边境乡村长期游离于国家权力体系边缘。

中华人民共和国成立以来，将复杂且相对异质性的边境社会整合到国家政治体系中，实现中华民族现代国家的建构，就成为边疆、边境治理的重要价值目标。在中国共产党的领导下，通过中华人民共和国成立初期的“政权下乡”，将国家政权渗透和延伸到边境，并伴随着政党下乡、政权下乡、宣传下乡等，不断巩固“政权下乡”在边境的成果。而这个过程是随着边境乡镇政权的建立、确立而不断完善和巩固的，边境乡村社会的差异性、异质性也在这个过程中得到有效整合，经济社会发展也在此基础上持续进行。

以云南省中缅边境一些乡镇为例。乡镇的面积不大，但国境线却比较长; 在不大的空间范围内，却分布着傣族、景颇族、傈僳族、德昂族、阿昌族等多个跨界少数民族; 不同的宗教建筑在镇上都有分布，塑造了边境乡镇复杂的空间景观。同时，由于边境地区的特殊地理位置，一些边境乡镇历史上就一直是中缅边境贸易的关键节点，长期都有大量缅甸商人和工人纷纷前往上述乡镇寻找商机，更增加了其社会环境的复杂性。一些边境乡镇就此成为一个混杂了境内境外、传统与现代不同文化、不同民族的复杂区域，边境乡镇治理也就成为边境治理中最具代表性也最具挑战性的区域。

为了进一步有效应对上述复杂情况，中缅边境D镇党委政府进行了一系列治理机制的创新。如在应对该镇较为多元的宗教情况时，该镇党委书记负责联系该镇的汉传佛寺; 镇长负责联系该镇大量的南传佛教场所; 人大主席则负责联系该镇基督教堂和一个穆斯林服务站。同时，该镇其他9个党委委员还有分别协助该镇党委书记、镇长、人大主席联系上述宗教场所。在党委政府之下，行政村书记和主任，以及宗教场所所在地的村小组长也负责对应上述相应的党委政府领导。这就形成了该镇每一个宗教场所都有4人同时密切配合治理的长效机制。同时，该镇由于少数民族种类较多，每年都有很多民族节日，如傣族的泼水节、景颇族的新米节、回族的开斋节等。每一个民族的重大节日，D镇党委政府都会派出领导前往参加，这已经成为D镇不成文的规定和传统。在镇党委政府领导参与的过程中，一方面增进了政府与各民族群众的联系和感情，另一方面有效地宣传了党和国家的大政方针，更重要的是通过上述一系列治理机制，边境D 镇复杂的社会现实得到了有效整合。

D镇只是我国边境乡镇治理的一个缩影，作为我国基层行政区域，边境乡镇成为了整合边境复杂社会，保障边境治理有效治理的重要治理单元。

机遇和问题的跨界流动成为这个时代最明显的特征，这也导致了国与国之间，特别是边境跨界合作治理的需求不断增长。2013 年我国提出“一带一路”倡议后，跨境合作的重要性被提到了前所未有的高度，而两国人民之间形成“民心相通”的社会局面，是对跨境合作治理的重要社会支撑。我国一些边境区域与境外无天然地理屏障，两国边民世代相邻而居，出现了很多跨境村寨。这一情况在我国中缅边境尤为突出，生活在中缅边境云南段的两国边民都是跨境民族，两国边民语言相通，文化风俗相近，新冠疫情之前两国边民往来频繁，日常的农业生产、婚丧嫁娶，都需要在国界两边来回穿梭。这一基本的边境基层社会现实一方面说明了两国人民之间世代友好的情谊，为跨境合作治理提供了良好的社会基础; 但另一方面，边境地区两国人民的频繁往来时常会带来跨境的社会纠纷，甚至有一些威胁国家安全的因素隐藏其中。这就凸显了边境基层治理在维护跨境合作治理中的重要作用。

为了应对上述的跨境事务，我国边境一些乡镇政府也开始了很多积极的尝试。笔者在调研中了解到，一种凝聚了当地基层政府、各边境治理机构、两国边民智慧的，被当地人称为“国际小法庭”的中缅边民矛盾纠纷联合调解中心，在中缅两国基层政府的合作下建立。该调解中心由乡镇政府、乡司法所、边防派出所、边防站、缅方村寨头人等相关人员组成，使调解工作有组织、依法律、有效地维护了边境一线平安稳定，化解了两国边民在日常生活中产生的矛盾纠纷。自2011 年 7 月成立起，该调解中心已经有效地处理了多起跨境纠纷，成为维护中缅边境安全，造福两国边民的重要的制度创新。

除此之外，在中缅边境的一些乡镇，还创造了两国基层政府定时洽谈会议机制。如位于德宏州南部的E镇，该镇与缅甸F市只有一河之隔，可以说E镇与F市居民除了国籍不同，在生活习惯、文化习俗，甚至语言上都基本没有区别，构成了“一城两国”的特殊地理人文风貌。因此，任何一方要想管理好自己的城镇，都必须与另一方建立合作治理的关系。近年来，边境 E 镇已经和缅甸 F 市建立了制度化的联席会议机制，在每年的固定时间，或者双方都认为有必要举行磋商的时间举行联席会议共同商讨双方公共事务的处理办法，取得了一定的治理成效。

四、边境乡镇治理转型: 寻求“家”

“国”有机统一的现实尝试

“服务型”政府应当是我国基层政府建设的首要目标，20 世纪 80 年代以来发达国家进行政府间纵向关系分权改革的一个重要原则也正是“公共物品和服务应当由能够完成支付成本和赢得收益的最低级政府提供”。但是现实中，我国一些地方的情况却与上述“应然”状态存在偏差。在我国政府纵向间分权尚未完全合理化、法治化，以及乡镇政府自身能力不足的制约下，乡镇政府距离真正意义上的“服务型政府”还有较大差距。

由于边境乡镇的特殊性，导致边境乡镇政府形成了更加明显的重“管控”而轻“服务”的治理模式，该治理模式虽然在很大程度上维护了边境的长期安全和稳定，但是却忽视了对“家”的服务和建设，引发了“家”的发展困境，并由此产生了一系列边境乡村社会问题，从基础上解构了边境治理的基层结构。因此，我们需要加强对“家”的关注程度，通过增强边境乡镇政府的公共服务能力，为边境乡镇提供有效的公共服务。

首先，要增强边境乡镇政府对“公共服务”的认识，摒弃传统的管控型思维，将“人民至上”“社会本位”的理念贯彻到日常的治理行动中去; 其次，要剔除上级政府对边境乡镇政府不必要的检查，认真落实中央《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》精神，让乡镇政府能真正摆脱“迎检”所带来的负担，专心提升自己的公共服务能力; 再次，要进一步理顺纵向间政府关系，明确各级政府，特别是县乡政府的职责范围，打破机械的“职责同构”的传统政府纵向关系，赋予边境乡镇政府与自身职责相匹配的权力，提升其公共服务能力。

通过不断提升的公共服务能力，满足边民日益增加的对美好生活的需要，增强边民的留边意愿，减少边民外流。保证各族边民能够安心幸福地生活在边境，构筑起稳固边防、建设边境的人民力量，这本身就是“家”与“国”有机统一的现实表现。

边境乡镇治理特殊性最重要的表现就是治理中权力主体的多元性，除了乡镇政府，还包括边防军警以及其他一系列的边境管理机关，也就是我们所熟悉的“党政军警”。但是，由于不同权力主体所追求的治理目标、所惯行的治理方式不一致导致不同治理主体间协同配合难免出现小摩擦，通常情况下本应该承担起边境乡镇治理核心使命的边境乡镇政府由于权力有限、治理能力相对不足常处在多元治理主体关系中相对“弱势”的位置上，造成了边境乡镇治理内部结构的失衡。边境乡镇治理将会被撕裂，难以整合起必要的治理资源，形成治理系统内部的摩擦和虚耗，“家”与“国”的有机统一也就难以成型。在此，必须加强和完善边境乡镇内党组织总揽全局、协调各方的领导能力，充分发挥党在思想、政治、组织、制度、密切联系群众上的优势，将边境乡镇内党组织建设成为协调边境乡镇多元治理主体的领导核心。

首先要发挥党的组织优势，进一步创新党建模式，构筑制度化的多元治理主体协作平台。如地处中缅边境的B镇建立了该镇“大党建”平台，将该镇内的“党组军警民”党组织都纳入到大党建平台中，定期对该镇治理事务进行集体磋商。其次要创新党组织生活模式，建立不同组织间党组织的日常联系机制。如地处中缅边境的D镇创新建立了“军警地”主题党日活动，由“军警地”轮流主持党日活动，增强不同治理主体间的情感连接、工作联系。再次要增强乡镇内党组织，特别是乡村党总支、支部与群众关系的密切程度，将其建设成为国家与边民联系的桥梁和纽带; 同时，加强边境乡村基层党组织与边民的密切联系，也是整合边境乡村社会的差异性，增强边民国家认同的必要方式。

对于内地居民来说，国可能是一个抽象的存在，而在边民眼里，家附近的界碑界桩、国门随时出现在他们身边，国具有明显的“具体性”。“家”在“国”中，“国”中有“家”就是他们日常的生活环境。因此，边民就是联系“家”与“国”的纽带，是沟通“家”与“国”的桥梁。如果边民在边境乡镇治理中缺位，那么将制约边境乡镇治理中“国”与“家”的有机统一。因此，我们除了组织边民戍边巡边外还需要进一步突出边民在边境乡镇治理中的作用。全过程人民民主，是中国共产党在领导中国人民革命、改革和建设过程中经过不断的经验总结，在汲取国外民主发展经验基础上所形成的一种全新的人民民主的新形态; 是我国的人民民主深嵌于中国特色社会主义政治发展道路之中，所体现出的一种具有时间上的持续性、内容上的完整性、公民参与的全过程性等诸多特征的民主形态。发展全过程人民民主可以最大程度地反映边民的合理诉求，保障边民在边境乡镇治理中的关键地位。同时，发展全过程人民民主也是增强边民国家意识，塑造身份认同的重要渠道。

首先，保障边民参与到边境乡镇治理的实践中去，在不断完善乡镇人民代表大会制度的基础上拓宽边民参与边境治理的渠道。

地方各级人大是地方最高权力机关，也是实现和保障各地方人民权利的根本制度。但是在边境乡镇的治理中，边境乡镇人大在实践中的作用与它的法律地位还不匹配，这就在根本上抑制了边民参与边境乡镇治理的深度和广度，降低了边境乡镇治理中“国”与“家”的衔接度。因此，我们需要支持边境乡镇人大在法律范围内不断完善其制度设置，承担起发展边境乡镇全过程人民民主的责任。一是不断提升边境乡镇人大在边境乡村社会中的影响力，重视和完善乡镇人大代表的选举工作，增强乡镇人大代表的议案能力、议事能力。当前，大多数边境行政村都设立了人大代表工作站，基层人大代表换届选举前都制度性地加入了对候选人议事能力的考察，这是人大在基层发展的重要表现。二是要不断完善和创新乡镇人大的会议制度、议事制度，提升乡镇人大反映和回应乡村社会诉求的能力。当前，乡镇人大的会期较短，开会议事的频率太低，这对于完善和发展基层人大制度是不利的。

其次，有序引导边民社会的发育。个体化、原子化的边民无法承担起保“家”卫“国”的重要责任，只有组织化了的边民才可以成为连接起“家”与“国”之间的桥梁。当前，边境地方政府已经意识到了边民在守边固边中的重要作用，组织成立了边民护村队等一些戍边民间组织，但是如果将组织边民的目标仅局限在戍边上是远远不够的，还需要在其他边境乡镇治理的其他领域中将边民组织起来，激发起边民保“家”卫“国”的积极性。一是要从与边民生产生活密切相关领域入手，引导边民社会组织的发育。边民的日常生活除了戍边这一重要义务外，还包括发展和改善自己生活的权利，政府应当引导边民在农业合作生产、农业产业发展、农村养老、相关文化活动等方面成立边民组织。二是要进一步增强共青团、妇联等官方组织在边境乡村社会中的影响力和存在感。这一类组织最大的优点在于它们天然地与国家有着紧密的联系，同时它们还具备较强的宣传和组织能力，可以确保国家意志与边民社会的发育紧密地联系在一起。

此外，发展全过程人民民主也是一个巩固边民国家意识、身份认同，塑造边民国家“主人翁”意识的过程。只有边民树立起了坚定的国家意识，才能在参与家乡治理、建设的过程中完成对国家利益的捍卫，使得保“家”和卫“国”紧密地联系起来。

英国学者迈克尔·曼认为国家权力是由国家的专断性权力( Despotic powers) 和基础性权力( Infrastructural power) 构成的。所谓“专断性权力”，是一种不需要与市民社会群体作例行协商就可以运作的权力，而国家的“基础性权力”，则是一种国家渗透公众社会，并通过对社会各领域提供后勤补给的方式贯彻政治决策、实现国家意志的能力。国家基础性权力的增长，是一种社会日益国家化的过程，通过后勤技术的不断发展，社会不断被国家改造，“社会生活的领土归属程度会不断提高，社会交往会越来越多地聚焦于国家疆域的层面”。

在边境乡镇的治理中，如果我们只是不断强化国家的“专断性权力”而忽视了国家的“基础性权力”，就会造成边境乡镇治理的单向性，缺少与边境乡镇内不同的社会主体的互动和交流，进而只专注于边境乡镇的“边境”属性，而忽视了边境乡镇的“家园”属性，导致边境乡镇治理中，“家”与“国”未能形成有机的整体。诚然，边境乡镇的特殊地理位置决定了国家权力在场的重要性，但是，我们完全可以通过增长国家的“基础性权力”来巩固国家权力在边境的“在场”，使得“社会生活的领土归属程度会不断提高，社会交往会越来越多地聚焦于国家疆域的层面”，完成边境乡镇治理中“国”与“家”更加有机的融合。

那么如何在边境乡镇治理中增长“国家基础性权力”呢? 迈克尔·曼认为，与国家的专断性权力进退起伏不同的是，国家基础性权力是随着社会的成长而成长的，它是有迹可循的，如“国家在国家主要活动中的分工与整合能力; 识字率的提高; 信息的传播; 诸如道路、船只、电报等技术的发展等”，都是增长国家基础性权力的方法。具体到边境乡镇治理中，这些方法就包括完善边境乡镇的基础设施建设，尤其是交通的便捷性和可达性; 完善与边民生产生活密切相关的基础设施建设; 完善国家历史文化在边境的书写和传播，增强边民的国家认同等，这其实又回到了上文所强调的提升国家在边境乡镇中的公共服务能力。