浚浦与治河：民国初年苏州河的治理权之争
许文心：上海交通大学科学史与科学文化研究院
李玉尚：上海交通大学历史系
苏州河淤塞问题背后相关利益各方浚治理念的异同
19世纪60年代上海城市的重心移到租界，因口岸贸易和租界商业的繁盛，苏州河面船只往来逐渐增多，若要保持航道畅通则需定期疏浚。但清政府对于租界段的淤塞，一直采取临时且不系统的浚治方式。民国以后，是项工作方式仍未改变，苏州河下游仍常淤塞，这对上海的水运交通和港口发展是严重障碍。因而无论是与上海口岸有直接业务关系的三方机构——工部局、浚浦局和江海关，还是江苏省水利行政机构——江南水利局而言，都需解决淤塞问题，但因对河道角色的认知和利益诉求的不同，它们在浚河的迫切度和深广度上有较大差异。
民国初年，在地理空间上，租界与苏州河的联系愈加紧密。租界扩展的过程，即上海城市化不断扩大的过程。苏州河对于租界市政建设的重要性不言自明。工部局看重的是苏州河的交通功能，它是一条能为租界生产与生活提供运输原材料、人力和产品的重要通道。苏州河还可为租界提供水资源、快速排干路面上的雨水与地表水、维持治安等功能。然而，上海的城市化也给苏州河带来灾害。城市化、工业化和人口增长，不仅造成河道淤塞影响出行，也使水污染成为20世纪上半叶上海公共卫生的主要威胁之一。
面对既要发展经济，又要解决因之产生的“城市病”问题，工部局对苏州河治理的诉求也愈发强烈。然而，工部局开展的自救措施，无法从根本上解决其在市政管理中所遭遇的环境和交通问题。若要彻底解决，工部局则期望将租界段的苏州河划归己有，正式成为租界的组成部分后，由其进行疏浚和全面管理。1912年4月，内阁总理唐绍仪签署《办理浚浦局暂行章程》。该章程规定，浚浦局由中央政府所委，不隶省宪，局长分别为“上海通商交涉使、上海税务司、上海理船厅”，三人之权平等。该局地域管辖起点明确，但终点为“潮流停止处”，语意模糊，界限不明，为浚浦局与中国地方水利机构的矛盾埋下伏笔。此外，该局之上设浚浦顾问局。局长及顾问局委员均为兼职，因而浚浦大事主要由总工程师负责。在经费方面，浚浦局的财政充足且自主管理。拥有专业技术与雄厚财力的浚浦局，对上海港的前景雄心勃勃。
1918年4月，由瑞典人、总工程师海德生等人撰写的《上海港未来发展之报告》认为，目前上海港不仅在国内商业、工业和应用科学上首屈一指，而且最具备成为世界级海港的品质与可能性。为此必须大刀阔斧地进行改革，以满足航运新趋势。为实现该目标，海德生认为苏州河对于上海港十分重要。一方面，港内目前的货物装卸主要由大量人工搬运到驳船上。倘若得以疏浚，驳船可沿河直达梵王渡附近，走沪杭铁路实现水铁联运。由此建立起现代化的港口运输秩序，不仅节约成本，且可提高港内人员及货物的集散力，从而促进贸易发展。另一方面，苏州河还发挥着其他重要作用。以海德生为核心的浚浦局，看重的恰恰也是苏州河作为连接上海港和其江南繁盛腹地的主要内河干流的交通作用。为了更好实现浚浦局所期求的未来上海港蓝图，获得苏州河的治理权则是关键一步。江海关和苏州河的密切联系，主要是基于口岸的税务、港务和海务等方面的管理工作，是项服务起于清代并延至民国。随着国际贸易量的扩大，外国船只进入江海关的数量越来越多，这对其工作提出新要求。1868年海关总税务司署正式成立船钞项，专为在中国沿海航行的船舶提供安全服务，并下设理船厅等部门。理船厅的工作在港务方面发挥着重大作用，它主要对锚地和邻近引水锚地负有港口职责。1896年上海道台将自苏州河河口到新闸桥一段，划归理船厅管辖，这标志着江海关的管辖范围上溯到苏州河沿岸。江海关与苏州河之关系，还体现在其与民国重设之浚浦局的紧密联系上。江海关对浚浦局在行政和财政上都拥有极大的话语权。随着上海口岸和苏州河沿岸工业的发展，1914年拥有17名巡江吏的理船厅，在面对河面交通拥堵时仍力不从心。
清末民初，江苏省水利设施陈旧，多年未修，加之自然灾害频仍，损失惨重。1914年4月，时任北洋政府实业司司长的徐寿兹建议该省整治。10月成立江南水利局，徐寿兹担任首任总办，12月沈佺接替。水利局的宗旨是“以农田为本”与“保卫民田”，工作内容为海塘与河湖并治。这是针对全省以南区域的自然和经济状况所做出的省级层面的水利规划。
然而，就苏州河而言，此时其水运交通的功用已逐渐突显于泄洪和农田灌溉。苏州河的淤塞对交通影响更大，这种情况不利于商业往来和人们出行，为此要开展疏浚。但在测量后发现，该工程共需经费20余万元。但水利局无力凑齐此款，工程一直无法开展。虽然1916年水利局已认识到苏州河的淤塞严重影响交通，但因缺乏治河经费，加之要兼顾吴淞江整个流域内的功能，同时治理省内江南地区的河湖与海塘，只好先将其搁置。
浚浦派与治河派的逐步形成
对苏州河功能有不同诉求的各方，逐渐形成两个派别：一方是看重其市政和港口交通为代表的近代城市水利职能的“浚浦派”，包括浚浦局、工部局和江海关，其核心人物为海德生；另一方则为注重其泄洪、灌溉和水运交通等传统农田水利职能的“治河派”，即江南水利局，其代表人物是沈佺。
面对苏州河的情况，工部局、浚浦局与江海关除各司其职外，还常一起维护该河航道。1918年秋，理船厅向浚浦局寄送由其拟议的驳岸施工计划，并建议在驳岸和苏州河总体保护与管理方面开展合作。由此三方正式启动全面调查和治理苏州河的计划，海德生负责撰写报告书。在此过程中，理船厅和工部局都助力良多。1919年1月，海德生完成《治理苏州河计划之草案》终稿。他从港口航运和码头发展的角度出发，认为苏州河对本港意义重大。如此庞大的工程，既要专业技术与经验，又要雄厚的资金作后盾，为此海德生毛遂自荐。对于《治苏草案》终稿，工部局认为它作为纯粹治理和保护苏州河的措施，对上海港和租界都非常重要。工部局、浚浦局与江海关对由海氏执笔的治苏计划，在工程技术和最终效果上基本达成一致，这说明“浚浦派”已初步形成。然而，在由谁负责疏浚上，工部局与浚浦局则产生严重分歧。工部局认为隶属中国政府的浚浦局，在《治苏草案》中主张由己负责，这完全可能是中国官方的授意。工部局想获取包括警察权与浚浦权在内的全面管辖苏州河租界段的权限。在疏浚问题上，尽管工部局愿意与浚浦局合作，但更希望能由其主导。1914年10月江南水利局成立，12月由沈佺全权接手后，在考量自然、政治和经济等因素后，其治河思路形成：其一，自然地理条件。沈佺认为吴淞江与泖湖都宜筹划开浚。其二，政治因素。在吴淞江与泖湖开浚的先后问题上，沈佺认为应先浚泖湖。以沈佺为核心的治河派，捍卫主权和行政职权不受侵犯是其治河的重要出发点之一。其三，经费匮乏。经费困难制约工程进度，决定施工计划。陈恩梓建议将整个河道工程分为最要与次要，分段进行施工，得到沈佺同意，并递交省长。但经费困难也影响开浚方式，沈佺决定用机器挖泥来疏浚苏州河。
浚浦派与治河派围绕治理权的博弈
浚浦派与治河派的矛盾由来已久。1912年《暂行章程》中“潮流停止处止”一语，界限模糊，是浚浦和治河两派权限之争的导火线。1917——1918年水利局曾开展对浚浦局职权的抗争。1919年浚浦局《治苏草案》甫经公布，二者的争论达到高峰。
1919年年初《治苏草案》一完成，《新闻报》即摘录其要点译成中文刊载。2月沈佺才从该报获知，遂致函江苏省长，请其取消浚浦局计划，以保国家主权。随后，省府按照沈佺建议，正式告知浚浦局取消其治河计划，此事已由水利局办理。然而，浚浦局并未就此放弃。治河派认为浚浦局权限在浦江本身航道内，是为国际航行服务，此外均归中国水利机构管辖。作为中国政府机构，浚浦局即便要对苏州河开展调查，也应提前呈请，不能先行后闻。这次争论中双方的共识是目前苏州河确需疏浚，核心则在于应由谁负责。治河派历数浚浦派扩张租界范围、越界测量等事件，并援引条约与陈述水利局已准备施工的既定事实，极力反对让予治理权。浚浦派则从资金、技术、人才、工程进度，乃至强调浚浦局隶属中国政府等角度，论述它更能胜任苏州河治理。这一回合中治河派暂居上风，同时调整工程计划。然而，治河派因经费和技术困难，未能立即开展工程，这为双方开展第二轮交涉留下隐患。
1919年7月，工部局获知浚浦局交涉失败后，立即召开会议。该局工程师建议总办利德尔，工部局可以同意由浚浦局来修浚苏州河的租界段，但坚决反对江南水利局负责此事，并委托工部局警务处长麦高云调查水利局的情况。麦高云对新设的专门负责浚治苏州河的机构——吴淞江水利工程局，作了重点评述。在此基础上，工部局再次召开会议讨论苏州河管辖权的问题。工部局曾想攫取包括疏浚权和警察权在内的全面管辖苏州河租界段的权力。但当江南水利局出现时，工部局对疏浚机构的要求降低。因此，工部局决定主动让与疏浚权给浚浦局，仅保留警察权，并最终同意由后者负责此事。构成统一战线的浚浦派，决定按照《暂行章程》逐级呈报，最后通过外交手段向中央政府施压。浚浦派通过外交手段，不断在扩大管辖范围，并确保自我利益的实现。此方案获得杰弥逊的大力支持，随后他又联合法、日、美三国驻沪总领事，于12月4日共同致信交涉署。
1919年12月13日至14日，正值冬令潮小，加之该河本身淤浅，导致从新闸桥至新桥一带，水路交通断绝。此次阻断历时颇久，给上海商务带来重大损失，因此引起上海西人社会的极大关注。时任江海关税务司的赖发洛专程与上海总商会会长朱佩珍会面，建议开浚苏州河目前淤积严重的小沙渡以东到白渡桥一段，否则将由浚浦局办理。朱会长立即转告水利局，受到差遣的陈恩梓一面赴沪面商朱氏，嘱托他向赖发洛声明该河由中国自浚，一面查勘淤塞河段。陈氏在调查后发现，赖发洛所指淤塞河段，并不在吴工局计划的最要工程内，仅有部分在次要工程内。但考虑到浚浦局意欲在新闸一带疏浚。于是水利局不仅通过外交手段与四国领事通信交涉，还相应地修改原初工程计划并实施，以此来化解危机。
此后两年，一直由治河派负责施工，尽管该派也使用挖泥船等现代机械设备，但因其不具备专业眼光和能力去从事整个工程的规划、设计和施工，加之面临外交、经费和运输等方面的困难，最后造成苏州河“随浚随淤”，航路依旧不畅。1922年时引起中外商人的普遍不满，之后由上海总商会牵头成立吴淞江水利协会接续疏浚。但其聘用的施工单位仍是吴工局，因而无法满足苏州河逐渐突显的近代城市水利功能的疏浚要求。
直到上海特别市成立，尤其是1929年浚浦局被外交部收回后，苏州河上海市段交由浚浦局负责。并在国家经济委员会统筹下，江苏省负责吴淞江上游段，同时由扬子江水利委员会完成虞姬墩裁湾取直工程。是项工程竣工后，使得绕道淀泖或由京沪铁路输运的部分货物，可取道苏州河，省时又省费，同时下游农田亦获灌溉之利。至此，苏州河疏浚问题才得到较为妥善的解决。
清末到民初，因上海口岸贸易和城市化的不断发展，作为连通上海与江南富庶之地主要内河航道的苏州河，除传统农田水利职能外，尤其在租界段，又新增近代城市水利的功能，且有往上游延伸的趋势。
面对河道拥堵愈加严重，工部局、浚浦局、江海关和江南水利局，因对苏州河角色认知和利益诉求的不同，造成其在浚治理念、方案和迫切性上有较大差异。为尽快解决淤塞问题，抢夺治理权成为关键，上述机构以河流水利的新旧职能逐渐形成两大派别。两派于1914——1920年间围绕治理权展开多轮博弈，斗争从地方上升到中央，再到外交层面。经过多轮交涉，1920年2月双方互有妥协，最后达成由治河派浚治。
然而，在苏州河已增加近代城市水利职能的新情况下，无论是治河派，还是1923年接力修浚的吴淞江水利协会，仍延用传统农田水利的治理思路，导致工程效果不佳。1914——1920年的浚浦与治河之争，是在近代上海城市化背景之下，因苏州河沿岸的社会经济模式和发展水平的不同，造成浚浦派与治河派在用水需求和治水理念上的巨大差异，其争夺的核心是包含水环境和水资源管理制度在内的治理权。
[说明：该文章刊发于《中国农史》2024年第1期，摘编自《历史与社会（文摘）》2024年第2期。]
