2024年专项债发行和使用的具体情况分析

2024年专项债发行和使用基本延续了2023年的政策目标，主要是继续在专项债总额度安排一定比例的特殊再融资债支持地方政府化债工作，以及发行新增专项债，按2024年专项债投向清单支持重要领域建设。2024年的新变化主要在两个方面：一是重启在新增专项债额度内安排发行用于补充地方政府财力、未披露“一案两书”的新增专项债，进一步支持地方政府化债；二是517房地产一揽子救市政策发布后，重启土储专项债用以支持房地产“止跌企稳”政策的落实。本文将对2024年专项债发行和使用的具体情况进行分析。

一、发行规模概况

据财政部披露，2024年新增地方政府专项债务限额3.9万亿元，1-9月发行新增专项债券3.6万亿元。另据预警通数据，自10月1日至10月23日又发行了新增专项债券2000多亿元，2024年余额还有近1000亿元。

1. 2024年 1月-10月（10月23日）地方政府债券发行概况（单位：亿元）：

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注：1.地方政府债券发行额=新增债券发行额+再融资债券发行额。

       2.部分数据因四舍五入原因，存在总计与分项合计不等的情况。

2. 2024年1月-10月（10月23日）各类地方政府债券发行规模及占比：

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3. 各地区2024年1月-10月（10月23日）地方政府债券发行规模对比：

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从上述数据可以看到，2024年用于化债的再融资债券发行量只占地方政府债券发行量的37%，其中再融资专项债券只占21%，地方政府债券额度主要还是用于支持项目建设的新增专项债，占比超过一半，达到54%。从地区分布来看，新增专项债的分配更倾向于经济相对发达地区，广东、山东、浙江、江苏、四川发行规模位于全国前5名。

二、专项债各类用途分析

1. 特殊再融资专项债支持地方政府化债。

2023年7月24日中央政治局会议提出一揽子化债方案，8月28日十四届全国人大常委会第五次会议审议《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》，提出发行特殊再融资债券置换存量债务，2023年国庆假期后，特殊再融资债券正式开始发行。据财政部披露，2023年安排了超过2.2万亿元地方政府债券额度，支持地方特别是高风险地区化解存量债务风险和清理拖欠企业账款，12个重点化债省市合计发行规模约为10877亿，占总额度的72%。截至2023年末，全国纳入政府债务信息平台的隐性债务余额比2018年摸底数减少了50%。在2023年及时稳定了地方债务风险，化债工作取得阶段性成果的前提下，2024年特殊再融资专项债券的发行规模相对收缩。

2023年以来（2023年10月-2024年10月23日）每月特殊再融资债券发行规模：

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单看特殊再融资专项债券发行规模，2023年10月和11月是发行高峰，2023年10月共发行3467亿元，11月发行2719.16亿元，2023年12月发行高峰渡过，发行规模骤减为438.79亿元。2024年1-9月仅特殊再融资专项债券发行了14075.72亿元，月发行规模基本在1000亿左右，只有3、5、7三个月达到2000亿。

2024年10月12日财政部政策发布会再次提速地方债务化解工作，提出2024年第四季度中央财政从地方政府债务结存限额中安排了4000亿元，补充地方政府综合财力，支持地方化解存量政府投资项目债务和消化政府拖欠企业账款。因此在2024年10月，特殊再融资债发行热度再次上升，与2023年第一次发行高峰相比，本次特殊再融资债券不再主要倾斜重点地区，发行区域较为均衡，值得注意的是本次是由隐债清零的广东第一个启动发行的，说明本轮额度并非仅用于化解存量隐债，部分也将用于偿还政府拖欠企业账款，化债工作将更为深入。单看特殊再融资专项债券，截至2024年10月1日至23日已发行1352.00亿元。

2. 新增专项债支持重要领域建设。

鉴于35号文对12个重点地区城投新增融资的限制，除党中央、国务院批准的重大项目、国家有关规划内的跨省、跨流域和保障人民生命财产安全的重大项目，以及“平急两用”公共基础设施、城中村改造和保障性住房建设项目外，重点地区大量项目将限制投资，2023年12月24日国务院针对12个高风险地区发布了《重点省份分类加强政府投资项目管理办法（试行）（国办发〔2023〕47号）》，2024年1月1日实施。47号文细化了35号文对重点地区项目投资的限制要求，除极少数重大项目外，严控新建项目，严整在建项目，大批项目被要求暂停暂缓，后续14号文又将限制地区又扩展到非重点地区部分债务严重的地级市。虽然明确限制的是债务严重地区，但文件严控基建投资的精神也对其他地区产生了重大影响，导致2024年整体基建投资有所收紧，2024年专项债项目也有所减少。

根据预警通数据，2024年1月至10月23日新增专项债已发行38012.31亿元，除8000多亿元额度被未披露“一案两书”新增专项债占用外，有29380.08亿元用于支持重要领域项目建设，专项债支持项目27530个，用作资本金2912.43亿元。

具体主要分布于以下项目类型：

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各类项目专项债资金占比：

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注：因篇幅原因，占比低于1%的不在图中显示

从专项债资金投入领域占比来看，传统的市政和产业园区基础设施、棚改、铁路仍居前三位，共投资14403.31亿元，占比高达51%，已经过半。特别是棚改，按照政策要求限于收尾项目和适量新开工项目，但实际上却投资了2453.17亿元，1492个项目，远超政策更为鼓励的城镇老旧小区改造，城镇老旧小区改造只有894.58亿元；相比之下新基建的占比并不高，新能源、新型基础设施、融合基础设施、创新基础设施这几项总投资只有 134.48亿元，占比不足0.5%。

2024年新增加的保障性住房（建设工程、租赁住房）投向只有37亿元，占比只有0.1%左右，只有60个项目，或许与建设和经营出售型保障性住房及出租型保障性住房成本收益倒挂的原因有关，不能吸引地方政府和社会资本的投入，10月12日财政部发布会允许专项债用于收购存量商品房用作保障性住房后，这种局面或将有所改观；另一个2024年新增投向城中村改造没有专项债资金投入。早先传闻2024年2月用于三大工程的5000亿元PSL刚刚投放完毕，3月至6月政策性、开发性银行就连续4个月大额PSL净归还，而且2月-9月央行再未新增PSL额度，意味着4月30日政治局会议对房地产定调急转弯，转向去库存，因此三大工程实际上已停止推进，从专项债投入保障性住房建设和城中村改造的项目数和额度都很少的情况来看，上述传闻有可能为真。

517救市新政提出政府收回购回闲置土地，6月自然资源部推出18项措施，土储专项债重启，从统计数据来看，6月至10月专项债资金已投入4个土储项目，1.48亿元，10月12日财政部发布会后，相信土储专项债规模将会快速扩张。

专项债资金用于项目资本金最多的是交通领域，包括铁路、轨道交通、政府收费公路、其他交通基础设施等，共有2421.57亿元专项债资金用作资本金，尤其是铁路，撬动社会资本的能力最强，投入资金2283.13亿元，其中1495.08亿元用作资本金，超过一半。不过整体而言，专项债用作资本金的比例还是不高，29380.08亿元中只有2912.43亿元用作资本金，不足10%。

3. 未披露“一案两书”的新增专项债支持地方政府化债。

除了发行特殊再融资债券支持地方化债之外，2023年10月后，部分地区还发行了一些未披露“一案两书”的新增专项债，所谓未披露“一案两书”的新增专项债，是指相关法律政策规定专项债券发行时应当披露相关文件，论证项目收益与融资规模之间的平衡性，新增地方政府专项债一般需要披露《专项债券项目实施方案》、《项目财务评价报告书》与《项目法律意见书》，统称“一案两书”。部分地区的新增专项债发债公告中没有披露“一案两书”，而且债券用途也非常模糊，例如描述为“用于政府存量项目”，但并没有具体的项目对应，或仅列出某地某项目名单，但没有具体的资金分配计划。据推测这类新增专项债应该也是被用于地方化债。据网上统计，2023年10月至2023年底，未披露“一案两书”新增专项债共发行2867.28亿元。

2024年6月“未披露”一案两书新增专项债重启发行，河南、大连、新疆、浙江、陕西、山西、甘肃、福建、内蒙古、山东、青海、重庆、江苏等多个区域陆续公告发行未披露“一案两书”的新增专项债。据网上不完全统计，截至2024年10月23日“未披露”一案两书新增专项债已发行8395.9亿元。

未披露“一案两书”的新增专项债是本轮化债新出现的临时变通情况，其占用的是新增专项债的额度，从一定程度上挤占了投向项目建设的专项债资金份额，从发行地区来看，以12个重点地区为主，体现出重点地区化债工作的紧迫性和化债额度不足的需求。根据10月12日财政部政策发布会披露，2024年第四季度中央财政从地方政府债务结存限额中安排了4000亿元，补充地方政府综合财力，支持地方化解存量政府投资项目债务和消化政府拖欠企业账款，其中应也有部分额度用于发行该类新增专项债，但如果10月12日财政部政策发布会上披露的一次性化债额度能够获得批准，化债资金得到充分供给，则没有必要再发行该类专项债。

4. 重启土储专项债支持房地产“止跌企稳”。

2024年专项债最大的变化是支持房地产“止跌企稳”，重启土储专项债。

“去库存”是2024年决策层对房地产行业的最新定调，2024年4月30日中央政治局会议在房地产相关表述中首次提出，“统筹研究消化存量房产和优化增量住房的政策措施”，决策层对房地产业的论断再次发生改变，定调了房地产行业工作重点转为“去库存”。

2024年5月17日全国切实做好保交房工作视频会议召开，会议提出多项重磅救市政策，其中涉及土地部分指出，“妥善处置盘活存量土地，目前尚未开发或已开工未竣工的存量土地，通过政府收回收购、市场流通转让、企业继续开发等方式，妥善处置盘活，推动房地产企业缓解困难和压降债务，促进土地资源高效利用。”将房产去库存进一步延伸到土地市场去库存。

2024年6月24日自然资源部开展视频培训，会议对处置闲置盘活存量土地进行了政策解读并明确了工作要求，会议披露自然资源部会同国家发展改革委等部门针对当前盘活房地产存量土地存在的利用难、转让难、收回难等问题，研究出台了3个方面18条政策措施，落实517土地去库存政策。其中最大的亮点就是使用地方政府专项债券资金收回收购土地用于保障性住房，被市场视为土储专项债重启。

自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款，2017年由财政部和国土资源部联合发布《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》设立土地储备专项债券，2017至2019两年多时间内土储专项债有力的支持了地方政府土储工作。

2019年9月国务院常务会议叫停了土储专项债发行，2020年后只在很小范围内保留土储专项债的发行和使用，规定“不安排用于租赁住房建设以外的土地储备项目”， 原因是在实践中土储专项债使用出现一些问题，例如以土地收储的名义，对平台债务或者隐债进行置换，从而新增地方政府隐性债务。

直至2024年禁止土储专项债的政策松动。除自然资源部18条措施允许专项债用于支持收购收回闲置土地临时政策外，2024年5月21日自然资源部官网发布了《土地储备管理办法（征求意见稿）》，其中有条款规定，“土地储备专项债券资金管理执行财政部、自然资源部有关地方政府土地储备专项债券管理的规定”，这被市场视为土储专项债正式回归的政策信号。土储管理办法修订稿之所以再次启用土储专项债是由于增加了非常关键的一项制度：取消了储备土地产权登记流程。储备土地入库前，土地储备机构原则上不再办理国有建设用地使用权首次登记，明确禁止储备土地办理不动产抵押登记。这就从源头上杜绝了地方政府利用土储土地违规融资的可能，可防止违规利用储备土地获取融资，防范从土储渠道新增地方隐性债务。

2024年9月26日中央政治局会议对房地产政策进一步定调“要促进房地产市场止跌回稳，对商品房建设要严控增量、优化存量、提高质量”。

10月8日发改委介绍“一揽子增量政策”，再次强调运用专项债券等支持盘活存量闲置土地。

10月12日财政部政策发布会在前期“专项债支持收购收回存量闲置土地用于保障性住房”的基础上进一步扩大和细化了专项债支持房地产“止跌企稳”政策，主要包括：

（1）允许专项债券用于所有土地储备项目。不仅仅是收购收回存量闲置土地用于保障性住房，确有需要的地区还可以用于新增的土地储备项目。

（2）允许专项债用于收购存量商品房，优化保障性住房供给。

10月17日住建部、财政部、央行、金管总局、自然资源部联合举行的房地产政策发布会继续将专项债支持房地产“止跌企稳”的适用范围进行了扩充，除用于土储和收购存量商品房外，又新增了专项债支持100万套城中村改造和危旧房改造货币化安置工作。此外，对于土储专项债也扩展了收购后土地的用途，不限于用作保障性住房，根据自然资源部披露，收储后形成的“净地”“优地”，既可以补齐公共服务设施短板改善环境，满足居住需要，也可以腾出空间支持实体经济发展，促进有效投资。

经过近期的几大部委政策发布会，土储专项债的使用范围不断得以扩大，不过如新修订的《土地储备管理办法》正式颁布，土储专项债将作为一项稳定的长效制度被纳入法律范畴，更好的发挥作用。

2024年专项债基本制度建设未有新的进展，根据2024年6月25日审计署所做的《2023年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》披露， 2023年专项债使用中仍存在部分问题，主要有：

1. 专项债项目安排不科学，发改委将283个未完成可研报告审批或不符合资本金比例要求的项目纳入准备项目清单，财政部将522个缺乏要素保障甚至已停工的项目纳入项目库。截至2023年底，其中522个项目279.24亿元债券募集资金当年即闲置或被挪用。

2. 部分专项债项目未发挥政府投资带动放大效应。52个地区597个获得2023年专项债资金的项目，至2023年底政府累计投资6006.34亿元，很少吸引民营资本。

3. 专项债资金未全面落实。17县30个项目专项债券资金20.9亿元中，有10.45亿元被挪用于平衡财政预算等；46县71个项目的77.23亿元债券资金长期闲置或收入难以覆盖利息。

以上问题体现出专项债制度设计中仍存在漏洞，使用监管仍不够严格。关于专项债制度完善工作，10月8日发改委发布的“一揽子增量政策”要求“抓紧研究适当扩大专项债券用作资本金的领域、规模、比例，尽快出台合理扩大地方政府专项债券支持范围的具体改革举措”。10月12日财政部政策发布会对于落实一揽子增量政策，提出正在研究扩大专项债券使用范围，健全管理机制，保持政府投资力度和节奏，合理降低融资成本，具体而言有三点：

第一，扩范围。主要有三点：一是研究完善专项债券投向清单管理，增加用作项目资本金的领域，最大限度扩大使用范围。二是用好专项债券支持收购存量商品房用作保障性住房，支持房地产市场健康发展。三是合理支持前瞻性、战略性新兴产业基础设施，推动新质生产力加快发展。

第二，强机制。研究完善项目管理机制，打通在建项目“绿色通道”，推动项目谋划储备和建设实施的有效衔接，加快专项债券发行使用和项目建设进度，加快形成实物工作量，切实发挥政府投资引导带动作用。

第三，严管理。主要有三点：一是完善专项债券“借用管还”全生命周期管理，加强债券资金支出监管，落实项目主管部门和项目单位责任。二是健全完善专项债券项目资产台账，分类管理项目资产，确保政府负债和项目资产平衡。三是探索专项债券提前偿还，研究建立健全偿债备付金制度，保障专项债券偿还来源。

对于今后专项债的分配和发行使用，财政部的思路也将有所调整，将更多专项债资金提供给经济大省，提高专项债投资效率，其实从2024年投入项目建设的新增专项债分配情况就能体现出这一趋势，广东、山东、浙江、江苏、四川等经济大省获得的项目建设新增专项债额度最多：

一方面，加大对经济大省专项债券支持力度，额度分配向项目准备充分、投资效率较高的地区倾斜，支持经济大省重大项目建设；另一方面，合理安排其他地区专项债券额度，推动在建项目续建完工和国家重大战略项目落地实施。

此外，指导地方加快专项债券发行使用，加强调度，按旬通报专项债券发行使用进度。

2023和2024年是我国经济政策重大转折之年，专项债的发行和使用也体现出这一特殊时期特事特办的特征，决策层利用专项债资金利率低、期限长的优势，将专项债资源集中投入到最紧迫最需要的地方，2023年重点支持化债，2024年重点支持房地产止跌企稳，在专项债的强力支持下成功化解一个个重大风险，为经济转型和发展保驾护航。但也可以看到，决策层始终未放松基本的底线，严守专项债限额要求，在政策法律框架内灵活腾挪专项债额度，从发发行和使用的数据也可以看到，即便在这两年专项债被投入到特殊用途中，但用于项目建设本业的规模仍然占主体，超过50%。

2023年和2024年的紧急政策并不意味着2019年国务院禁止专项债用于土储和偿还政府债务的规定自此废止，渡过危机后决策层还是会让专项债回归本源，以专项债引领社会资本支持关键领域的重大项目建设，决策层也正在着手推出新的资金渠道接棒专项债，例如地方化债将被一次性化债额度接替，房地产也将被专项借款等新融资工具代替，专项债将会逐步退出。依托财政体制改革，完善专项债发行、使用、偿还的监管，扩大专项债使用范围，更好的让专项债发挥经济引擎的作用，才是决策层的最终目标。

来源：法询金融研究院