赵凌云 平书通 | 环境公益损害救济的程序检视及优化进路

作者单位：江西省上饶市中级人民法院

生态环境损害赔偿诉讼（以下简称生态诉讼）和环境民事公益诉讼（以下简称公益诉讼）各自运行时都有现实困境和法律漏洞，相互衔接时又存在冲突。前者包括生态诉讼中赔偿权利人启动救济的意愿不足；公益诉讼中检察机关启动公益诉讼条件不明、专业能力不足，被告应有的民事诉讼地位被否定等。后者包括但不限于对同一公共利益，不同主体针对不同侵权人分别提起公益诉讼和生态诉讼的时候，哪个诉讼应当先行？当公益组织或者检察机关先行提起公益诉讼，生态赔偿主体又提起生态诉讼的，是否也必须先中止公益诉讼？上述问题是由环境公共利益的实体当事人与程序当事人相分离，多个适格的程序当事人被两种不同的环境公益救济程序分隔在不同的诉讼场域中分别行使诉讼实施权导致的。从环境公益权利的性质和权利义务的主体来看，两种程序中的不同主体都是程序当事人，诉权都来源于诉讼担当，行使的都是诉讼实施权，应当对二者进行整合，为监管责任主体加入公益诉讼提供规范依据，通过赋予监管责任主体启动执行程序的职权等方式实现不同程序当事人的优势互补，同时通过设定法定启动条件周延环境公益的救济。为确保程序具有可操作性，应基于实务运用场景，构建环境公共利益救济程序启动前、诉中、诉后的“全链条”操作要点。

一、问题的提出
二、“两诉”单行的运行困境及其原因
三、环境公益救济“两诉”并行的冲突及其原因
四、权利救济视角下程序优化之理论证成
五、环境公益救济的程序优化进路与实务操作

注：

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为方便引用，文中已标注相应页码。如：P96表示图标之前的内容位于我刊第96页。

对环境公共利益的救济有两种程序，其一是环境民事公益诉讼，2017年民事诉讼法第五十五条规定，针对破坏生态环境和资源保护等损害社会公共利益的行为，检察机关为兜底起诉主体，继而最高人民法院、最高人民检察院在2018年制订了《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《检察公益解释》），就检察院提起公益诉讼制定了更细化、更具可操作性的规定。基于以上探索，2018年人民检察院组织法就检察院行使职权的范围增加了“依照法律规定提起公益诉讼”。其二是生态环境损害赔偿诉讼，该诉讼自2015年中共中央办公厅、国务院办公厅出台《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》开始试行，2019年6月最高人民法院发布《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称《生态赔偿规定》，2022年4月生态环境部会同最高人民法院等13个单位出台了《生态环境损害赔偿管理规定》（以下简称《赔偿管理规定》），以部门联合意见的形式再次确定了生态环境损害赔偿制度，该种诉讼由于缺乏法律层面的明确依据，被认为是一种自上而下、摸着石头过河的诉讼制度。

在实务中，生态环境损害赔偿诉讼（以下简称生态诉讼）和环境民事公益诉讼（以下简称公益诉讼）在各自运行以及并行时，都存在诸多的疑难问题。例如在笔者所在法院办理的一起公益诉讼案件中就存在这样的困境：三被告被判决在全国性媒体上刊登公告赔礼道歉、赔偿环境资源损失600万元、赔偿公益诉讼专家费用15万元。该案执行程序适用国家强制执行原则，依法由法院自行启动强制执行程序，在执行过程中，相关被查扣财产的案外人提出执行异议，对执行异议裁定不服后，因为没有执行申请人，无法提起执行异议之诉；部分被告在执行过程中，请求以劳务代偿相应的环境资源损失，相关环境资源职能部门虽有意愿参与和解，但由于对主体是否适格无明确的法律规定，相关工作推进困难。

上述案例体现的问题仅是生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼（以下简称“两诉”）运行中所产生问题的一部分。经笔者梳理，需要研究的相关问题包括：首先，“两诉”各自是否实现了对环境公益的有效救济？即在运行过程中各有什么问题？问题的原因是什么？其次，“两诉”并行所产生的叠加效果，是否能弥补单行的不足？进而须回答“两诉”是什么关系？运行是否存在冲突？再次，如果上述问题的答案都是否定的，那么两种程序是否可以通过对起诉主体相关权利义务的设定进行整合，从而更好地对环境公益进行救济？笔者认为，对这一问题的阐释，最为关键的，是回答两种程序中不同主体行使诉权的权利来源是什么。P96

从环境公共利益的救济程序设计上看，立法为法律规定的机关、有关组织与检察机关提起诉讼预留了各自独立的实施空间，并通过支持起诉设置了检察机关与法律规定的机关、有关组织之间的合作关系。但“两诉”在各自单独运行场景中各有运行困境，换言之，其维护环境公共利益的功能都存在缺陷。

制度设计对负有环境资源保护监督管理职责的部门（环境资源职能部门）的定位是生态环境公共利益保护的主要力量，但现实的运行情况却并非如此。

1.赔偿权利人启动救济的意愿不足

从2019年至2023年的《中国环境资源审判》《中国环境司法发展报告》公布的数据来看，2019年~2023年全国P96法院受理生态环境损害赔偿的案件数分别是49件、62件、169件、221件、255件，而同期检察机关提起的公益诉讼案件分别为1954件、3454件、4998件、5885 件、5509件。从实践运行情况来看，生态诉讼案件数量极少，与检察机关提起的公益诉讼案件数存在巨大的差距，体现出在维护生态环境资源利益方面，赔偿权利人及其指定的环境资源职能部门提起诉讼的意愿并不高，且检察机关并未如制度设计之初所设想的那般在支持起诉方面发挥主要作用，反而脱离兜底起诉的定位，成为公益诉讼的主导者。有学者指出，在2015年确定检察机关原告资格后，检察机关提起公益诉讼案件数量呈井喷之势，检察机关已然成为环境公益救济的绝对主力。

2.赔偿权利人提起诉讼意愿不足的原因

双重救济程序并行、生态诉讼优先的设定，在赔偿权利人及其指定的环境资源职能部门具有救济环境公共利益的足够内生动力与外在能力的理想状态下无可厚非。但司法实践中，赔偿权利人因制度供给不足、客观条件缺失导致启动诉讼的意愿不足，致使生态诉讼优先的设定在司法运行中偏离了设计轨道。

（1）移送刑事立案的案件取证工作转移。根据最高人民法院《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》和生态环境部、最高人民法院、最高人民检察院等14家单位发布的《生态环境损害赔偿管理规定》，生态环境损害赔偿的权利人即国务院授权的省级、地市级政府，赔偿权利人可以根据有关职责分工，指定有关部门、机构（即环境资源职能部门）负责具体工作。在具体环境损害结果发生以后，对于过失造成环境损害产生的民事侵权责任，环境资源职能部门通过确认损害后果可以提起生态环境损害赔偿诉讼。但是生态环境损害多数和故意、过失的违法、犯罪行为有关，对于属于行政违法的，环境资源的监管责任部门在作出行政处罚以后，也直接掌握损害后果，有主动磋商、提起诉讼的证据条件。而对于构成刑事犯罪的案件，相关的取证、鉴定工作主要由侦查机关负责，环境资源监管部门不再具有及时获取证据的便利条件，因此优先公益诉讼启动环境公益救济程序的条件并不存在。

（2）启动诉讼程序的内生动力缺失。由于生态诉讼的规定是生态环境部牵头作出，现行提起生态诉讼的主体主要是市级以上人民政府及生态环境部门，而其他环境资源主管部门基于考核要求不高、不启动无相关责任等原因，极少提起生态诉讼。

（3）对环境公益受损未被均衡救济难以追责。对于因涉及刑事犯罪而被移送的案件，环境公益的救济有公益诉讼兜底。但对于环境侵权案件、环境违法案件，《赔偿管理规定》第三十五条虽然概括性地规定了相关责任，但是鉴于种种原因，特别是受限于生态功能损失鉴定费用过高、侵权行为与损害结果不能完全对应的情况，对应提起却未提起生态诉讼的相关责任，往往难以进行追究。

1.启动公益诉讼的条件不明

公益诉讼的启动过于依赖地方审判机关、检察机关责任人员对于公益诉讼的重视程度而非法定要求。当地党委、人大以及上级司法机关的试点、督导、考核成为推动检察机关启动环资公益诉讼的主要驱动力，因此公益诉讼在某种程度上呈现出非制度性的特征，这种特征主要体现在2个方面：

一是政策驱动力足的地区公益诉讼数量远高于政策驱动力不足的地区。以污染环境罪为例，同为J省下辖的公益诉讼试点地区的J市2020年~2023年污染环境的一审刑事案件数为193件，其中提起公益诉讼的有31件；而同省的非试点地区S市2020年~2023年一审审结污染环境的刑事案件数为118件，其中提起公益诉讼的仅有6件。

二是案件破坏生态环境的轻重程度与相应提起公益诉讼数量之间的比例不均衡。例如，对环境冲击更严重、不易修复的破坏生态环境案件，提起公益诉讼的比例反而更低；而对环境破坏程度更低、易于修复的破坏生态环境资源的案件，提起公益诉讼的比例反而更高。以J省S市为例，2020年~2022年在非法捕捞水产品罪中，提起公益诉讼的比例为10.29%，在同期污染环境罪中，提起公益诉讼的比例仅为5.08%。

2.专业能力不足

诉讼中对环境公共利益中环境功能损失的计算以及环境修复的评估，都有较高的专业性要求，因此，专业能力的不足可能导致时间、资源的浪费，甚至同案不同判。例如，部分对于环境资源职能部门来说属于常识的问题，在公益诉讼中，都需要咨询专家才能解决，但由于在科学上P97相关评估方法尚不成熟等客观原因，以及鉴定机构、鉴定人员的水平参差不齐等主观原因，评估结果可能差异巨大，例如同样是将超标的含锌危险废物排放到开放性的户外环境中，甲案中被告人将437.4吨废液交由他人非法倾倒处置，被要求赔偿生态资源损失费用152万余元；而乙案中，被告人倾倒60余吨含锌危险废物，仅被要求承担生态修复费用1万余元。再如，同样是对公益林的修复，有的鉴定报告中公益林修复费为每平方米1元多，有的为2元多，还有的为40余元，面对这种差异性，须熟悉各省对公益林修复的标准才能作出合理的判断，而公益诉讼的起诉人往往不具备此类专业能力，对于环境资源职能部门的工作人员来说则可能是常识。

3.检察机关主导诉讼存在程序缺环

（1）被告应有的民事诉讼地位被否定

无论是以刑事附带民事的形式提起的公益诉讼，还是以单独提起的形式提起的公益诉讼，本质上均应属于民事诉讼，但是在判决后，执行启动程序上却与刑事案件相同，由审判部门向执行部门移送以启动执行，将民事被告等同于刑事案件的被告人。民事公益诉讼被告的实体权利义务几近刑事被告人，没有与民事原告对等的诉讼地位和相应的法律权利。环境侵权行为人在多数案件中已经是刑事案件的被告人，其在刑事处罚中已经承担了刑罚，同时还将通过退缴违法所得、适用财产刑被科以经济上的制裁，且在公益诉讼中，诉讼程序中还有环境功能损失、惩罚性赔偿条款的适用可能，受到的经济制裁已然较重。而进入民事诉讼的执行程序后，民事公益诉讼被告还将作为国家强制执行的对象，与其关联的利害关系人的相关财产也没有相应的实体权利的救济程序予以保障，被如此对待过于严苛。据此，污染环境的企业可能基于一次污染行为引致极为严苛的经济责任。

（2）可磋商性与行为人的责任不相适应

在生态诉讼中，相关程序指向较大的、严重影响生态环境的事件，该种情形下损害行为人仍然是可以与赔偿权利人及环境资源职能部门进行赔偿磋商的。这就意味着，严重破坏生态环境的行为人可以就损害赔偿与相关部门磋商，而一般的生态环境损害行为人被提起公益诉讼后，却没有可以磋商的对象，没有在执行阶段和解的程序规定，没有执行和解的空间。

（3）公益诉讼易止于判决

在行为人责任财产有限的情况下，相关资产应优先用于承担生态环境损害赔偿责任，剩余部分才能上缴国库补偿受损的国家利益。但是由于公益诉讼执行程序中申请人缺失，部分生态功能损失费用并未优先于上缴国库的资金被划入生态环境损害赔偿金账户，或者未被全额用于修复生态环境，而是直接作为罚没资金上缴国库，相关应优先执行的生态判项并未对应落实。

综上，对环境公益损害虽然设置有双重救济程序，但在运行过程中存在的问题包括：第一，环境公益并未实现有损害必有救济，部分受损的环境公益并未通过相关诉讼实现救济；第二，公益诉讼在诉讼过程中、执行过程中缺乏应有的专业支持，在专业化方面过于依赖鉴定意见，而对鉴定意见是否客观、科学又缺乏基本的审查能力；第三，检察机关基于监督职能的局限，启动的公益诉讼在程序上无法闭环，导致公益诉讼案件易止于判决，或者执行不到位。

为环境公益提供救济的两种程序，由于上述的缺陷，各自都有功能上的不足，而两诉并行不但没有弥补上述缺陷，反而还会导致更多的问题。

从《检察公益解释》和《生态赔偿规定》来看，两种程序主要救济的利益、诉讼的责任承担方式、案件的审级规定、管辖规定、法定责任的构成要件均较为一致，而相关不同主要体现在：

1.诉讼提起的主体不同。这也是两种救济程序最大的不同，公益诉讼的提起主体是公益组织、检察机关，生态诉讼提起的主体是相关自然资源职能部门。

2.救济的客体不同。公益诉讼保护的范围更为宽泛，公益诉讼救济的客体较生态诉讼也更复杂，生态诉讼是针对已经发生的破坏、影响生态环境后果的行为，而公益诉讼不仅针对已经损害生态、环境社会公共利益的行为，还包括尚未发生后果而仅有损害环境公共利益风险的行为。

3.可行使救济权利的顺位不同。《生态赔偿规定》第17条规定，生态诉讼优先于公益诉讼先行审理。《人民检察院公益诉讼办案规则》第91条、第96条规定，检察机关提起P98公益诉讼应当先行公告，在没有生态赔偿诉讼、没有适格主体提起公益诉讼的情况下，检察机关才提起公益诉讼。

关于多个启动救济之适格主体的顺位，制度设计的整体思路是负有环境监管义务的主体优先、公益组织轮后、检察机关兜底，体现出两种并行诉讼之间遵循顺位不同、路径相同、保障同一救济目的实现之关系。

环境公共利益救济的两种程序并行，由于没有圈定各自的适用范围，也没有对适用顺序进行明确的划定，导致在实现同一目的的过程中不可避免出现在救济环境公共利益过程中产生冲突的情况。

1.对同一公共利益，不同主体针对不同侵权人分别提起公益诉讼和生态诉讼的时候，哪个诉讼应当先行存在争议。目前《生态赔偿规定》第17条规定，就同一损害生态环境行为分别提起生态诉讼和公益诉讼的，公益诉讼应当先行中止，生态诉讼先行审理。司法实践中存在环境公益受损是由多个侵权主体造成的，赔偿权利人对部分侵权人提起生态诉讼，而相关主体又对其他侵权人提起公益诉讼的，相关诉讼的起诉主体不同，诉讼被告不同，但是诉请内容是为了同一公共利益，是否也必须生态诉讼优先，相关规定并不明确。笔者认为，如果在该种情况下，也坚持生态诉讼优先，其他侵权主体的责任认定则须中止，该种程序先后顺位并不利于侵权责任的公平承担。

2.公益诉讼先于生态诉讼提起，哪个诉讼应当先行审理存在争议。当公益组织或者检察机关先行提起公益诉讼，赔偿权利人又提起生态诉讼的，是否也与同时提起的诉讼一样，必须先中止公益诉讼？《生态赔偿规定》只是规定了同时提起的，先行中止公益诉讼，并未明确如果公益诉讼已经提起的是否也应当在顺位上让生态诉讼先行审理。如果不论何种程序先行提起，均应当是公益诉讼在审理顺序上让位于生态诉讼，那么生态诉讼的赔偿权利人是基于何种特殊属性，或者是对环境公益有何特定的优先权，应被优先审理？

《生态赔偿规定》第17条关于“两诉”程序运行过程中先后顺序的规定，主要是基于对生态赔偿诉讼的性质认定。理论界普遍肯定生态诉讼是公益诉讼而非私益诉讼，认为宪法层面规定的国家环境保护义务是行政机关诉权的来源，以国家环境义务作为出发点构建生态环境损害赔偿制度，有利于廓清生态赔偿制度的定位，强调政府作为“公益代表”的身份。基于政府履行生态环境监管职责而具有的“代表”身份，相关制度对“两诉”并行时何种程序优先作出了安排，为“两诉”中不同救济主体共同参加诉讼限定了有限场景，即只有在行政机关申请参加公益诉讼的情况下，可以列为共同原告同时审理。而当行政机关优先提起诉讼的情况下，基于其代表的身份，先天地排除了检察机关再启动公益救济程序的可能。这种对合作的限定，虽然强调了环境监管主体在环境公益救济上积极、主动的主体责任，但却与损害责任追究的程序不甚匹配，这种有限的制度安排导致了大量程序合作的真空地带。

要使得“两诉”的程序能够符合制度设计的初衷，实现配合上的正相关，周延环境公益的保护，有必要回归两种救济程序所保护的共同对象——环境公共利益的性质进行分析，明确不同主体行使公益诉权、生态赔偿诉权的权利来源，廓清两种程序的性质，从而分析两种程序更大范围融合的理论、规范可能，实现不同救济主体的优势互补。

在环境资源受侵害案件中，一般有环境公共利益和国家、集体或者个人的经济性利益同时受损的情况。从权利的救济体系来考察，对环境资源的经济性利益受损后的救济，不论是国家、集体还是个人所有的，根据我国刑法以及单行的土地、水资源、矿产资源等自然资源要素的法规，是通过行政处罚、刑事诉讼程序的追缴违法所得来实现的，这种救济的依据是国家、集体、个人的财产所有权属于经济性利益。而在民事侵权、行政违法、刑事犯罪过程中受损的环境公共利益，并不在上述程序中实现救济，因为其对应的并不是经济性利益。民法典一千二百三十五条、《生态赔偿规定》等规范也已经明确排除了经济性利益的救济，“两诉”救济的利益指向的是污染环境、破坏生态导致的社会公共利益，即因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化，所关联的全民生存环境的生态性利益。对生态性利益享有权利的主体才是两诉的实体权利义务人，根据这一权利的范围，无论承担环境资源保护义务的国家行政机关，还是集体、个人，都不是整体生态性利益的实体权利义务人。P99

关于环境公共利益，在民法典中以“社会公共利益”的表述予以高度抽象概括，在民事诉讼法中，同样以“污染环境等损害社会公共利益”的表述进行抽象概括，环境保护法中的表述也是“污染环境、破坏生态，损害社会公共利益”。从规范上看，民法典中并列使用国家利益、社会公共利益，但在此处使用“社会公共利益”。可以明确环境公益是一种社会公共利益，其区别于国家利益，具有社会性，代表的是普遍的社会民众的共同利益。因此，无论是生态诉讼还是公益诉讼，行使诉权的人都不是环境公益的实体权利义务人，环境公益的实体权利人应当是客观上平等享有大气、水、土壤、森林、动植物、微生物等环境资源要素组成的有机生态体系之全体公民。

环境公益的诉权来源对相关诉讼程序的设计、运行与衔接有直接影响。“两诉”程序共同服务于环境公益保护，二者在诉权来源上具有高度相似性，因而为制度衔接创造了前提和基础。有研究者就提出：另设实体请求权或者出让实体权利的诉讼信托模式均不契合公益诉讼中实体权利义务主体无法转移实体权利给诉讼实施人的客观情况，那么不同主体行使诉权的权利来源于诉讼担当更为契合环境公益诉权的赋权模式。通说认为诉讼担当是指：与案件有直接利害关系的当事人因某种原因不能行使诉讼权，而由与案件没有直接利害关系的第三人以当事人的资格对纠纷行使诉讼实施权，判决效力及于原权利人的制度。具体到“两诉”的制度运行现状，可以较为合理地做如下分析：

其一，生态诉讼的诉权来源于诉讼担当。在生态诉讼中，《生态赔偿规定》明确政府及其指定的部门开展生态环境损害赔偿工作，而政府并非是生态环境损害行为的直接权利义务人，作为非直接权利义务人获得诉讼实施权，有实体赋权和程序赋权两种模式。实体赋权需要将实体的环境权益转移给诉讼实施主体，因此该种赋权模式并不适用于环境权益的救济。程序赋权只转移诉讼实施权，并不转移实体的环境权益，才符合环境权益救济的客观情况。

其二，公益诉讼的诉权也来源于诉讼担当。在公益诉讼中，公益的全体性、社会性、群体性决定了诉讼的实体权利要与诉讼的主体相互分离。民事诉讼法规定了“法律规定的机关和有关组织”是实施公益诉讼的正当当事人，其基于获得判决的必要参与诉讼、管理纠纷，这种代表型诉讼从诉讼的角度对适格当事人进行了扩张，将适合当事人从传统当事人扩张为包括程序当事人。

既判力的主观范围是指：既判力对何人生效的问题。既判力原则上只作用于对立的当事人之间。正如有研究者所指出的：随着社会生活生产关系的日益复杂化，将既判力严格限制在双方当事人之间的做法会削弱判决效力的作用范围，使得判决一次性解决纠纷的能力降低，不利于法律关系的稳定，所以现代民事诉讼法为了在所有相关人之间作出统一处理，选择了在坚持既判力相对性原则的基础上，适当允许既判力在一定条件下向当事人以外的第三人扩张。既判力的主观范围扩张包括向当事人的继受人扩张、向被请求标的物的直接占有人扩张，还有就是向诉讼担当中的其他人扩张。赔偿权利人及其指定环境资源职能部门、检察机关、其他组织在环境公共利益救济程序中均是诉讼担当人，行使诉讼实施权，相关主体启动程序，就同一标的取得的判决结果，效力及于其他未参与相关程序的主体。

综上，不论是生态诉讼还是公益诉讼，实体当事人和适格的诉讼当事人分离，使得诉讼的当事人可以多元化，通过诉讼担当使具有管理权的主体、法律规定的机关和有关组织均可以作为正当当事人行使诉讼实施权。而相关程序当事人不论启动何种环境公益救济程序，就同一诉讼标的获得的判决，效力均及于其他诉讼担当人。

在廓清“两诉”性质及在更大范围整合“两诉”程序具有理论上之可能的前提下，应从两方面整合并改进救济程P100序：一是应针对客观需求调整具体程序规范；而是须针对不同的程序阶段设置操作要点。

合理、有效地整合“两诉”是研究者们的共识，这能实现对环境公益更周延、更符合环境客观保护规律的救济。

1.确定“两诉”程序的适用范围

规范层面应坚持便利救济主体的原则，基于不同主体的优势，圈定各程序的适用范围。环境损害后果发生以后，环境资源监管责任部门作为直接责任部门进行初步调查后，对于构成行政违法的，执法单位直接掌握违法行为的事实和损害后果，此时环境资源监管部门作为环境公共利益救济的责任单位更为适宜。目前的规定将责任单位限于省、地市级人民政府指定的相关部门或机构，但具体的环境侵权、违法行为一般发生在各县、区管辖范围内，因此应就负责执法的部门上报地市级主管部门，以及报地市级人民政府获得授权的时限作出相应规定，避免程序启动不及时。

从数据上来看，检察机关提起的公益诉讼上涨幅度较大，从2019年的不足2000件到2023年的5000余件。经初步调查对于构成犯罪移送刑事立案的，后续侦查工作的开展已经移交公安机关，此时监管责任主体已将环境资源案件移送刑事立案的，对于相关侵害行为的证据、产生的后果等具体信息，检察机关掌握更为详实，对于此类环境公益受损的案件，检察机关作为启动公益诉讼的主体更为适宜。基于便利原则圈定两种程序由不同的主体负责审查是否启动救济，可以避免在重大环境污染案件中出现行使诉权的冲突，又防止在一些应当对环境公益进行救济的案件中不同部门之间互相推诿现象的出现。可以考虑在《赔偿管理规定》的第四条第二款明确将构成环境刑事犯罪的案件排除在生态环境损害赔偿制度之外，或者考虑在本规定第二章任务分工中，对各部门的分工作更细化的划分。

2.对不同主体的启动选择权进行限制

环境资源损害结果发生以后，就一项损害是否启动环境公共利益的救济程序，有必要就监管责任部门和检察机关的启动审查权进行限制。对于有涉案财产查扣在案的环境资源案件，或者有违法所得追缴的行政违法案件，一般应当提起公益诉讼，以通过民事判决取得相关资金优先用于生态环境修复的依据，避免相关资金在未被用于生态环境修复而直接作为国家利益上缴国库，当然行为人自愿修复受损生态环境的，并无必要提起环境公益救济之诉。应当明确监管部门、检察机关启动公益诉讼的条件，如设定听证等前置程序，或者将严重威胁、损害环境公共利益的案件规定为应当提起公益诉讼的案件，以防止启动环境公益诉讼的随意性。

3.监管责任主体参与公益诉讼的规范路径

公益诉讼对专业性有较高的要求，各地法院、检察院通过技术调查官、聘请有专门知识的人民陪审员等方式实现专业化支撑，上述方式可以在一定程度上满足环资审判专业化的要求。但是环资审判不仅在诉前鉴定、诉中释疑中需要专业化支撑，其对环境专业知识的需求是全过程的，仅通过咨询、辅助获取的专业知识难以满足诉前明确公益诉讼请求——诉中认定公益诉讼损失——诉后强制执行修复环境等全过程的专业化需求。因此，相关监管责任主体在赔偿权利人的安排下，全过程参与诉讼，成为诉讼的程序当事人更符合环资审判专业化要求。如：在江苏省环保联合会诉被告德司达（南京）染料有限公司环境污染民事公益诉讼案中，江苏省人民政府向南京中院提起申请，请求作为原告参加环境公益诉讼案获得准许。

《赔偿管理规定》第四条规定违反国家规定造成生态环境损害的，要依法追究生态环境损害赔偿责任，这一设定是通过行政规范性文件科以环境资源职能部门救济环境公益的义务。最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《公益诉讼解释》）第12条规定人民法院受理环境民事公益诉讼后，应当在10日内告知对被告行为负有环境保护监督管理职责的部门；第10条第2款规定了有权提起诉讼的其他机关和社会组织在公告之日起30日内申请参加诉讼，经审查符合法定条件的，人民法院应当将其列为共同原告。笔者认为，可以在《赔偿管理规定》中增设赔偿权利人及其指定的监管责任部门在收到相关公益诉讼被提起的告知后，应当申请参加诉讼的义务，以满足环境公益诉讼审理期间和判决以后在事实查明以及损害结P101果认定、修复、维护等诸多方面的专业化需求。

为周延环境公共利益的救济，保证环境公共利益的救济程序在启动后能有效实现生态环境的修复，笔者就公益救济程序启动前是否启动审查，审理过程中多主体相互配合，判决后相关判项的执行启动、监督全链条操作要点进行说明，具体如下图：

1.环境公共利益救济程序启动前

环境资源监管单位是环境侵权行为查处的第一责任单位，相关侵权责任追究后，负责查处的部门应同步移送相关线索给负责生态审查的部门，启动对环境公共利益是否有救济必要的审查，并就磋商、启动诉讼报赔偿权利人授权后启动相关程序。检察机关如果发现在此类案件中，赔偿权利人或监管责任主体怠于履行环境公益救济，可以通过行政公益诉讼或者检察建议的方式来推动公益救济，不适宜也无必要直接启动公益诉讼，因为此类情形中，相关损害行为的证据、损失的认定、修复方案的形成、修复效果的追踪，相关主管机关进行救济都更为便利和高效，实无必要将该部分的程序实施权转移至检察机关。

对于环境违法案件，环境资源执法部门经过调查后认为不具备刑事立案条件，或者经过调查、审查，未追究刑事责任的案件，依然可以遵循便利原则确定监管责任单位承担环境公共利益救济的责任。对于移送审查起诉后被决定不起诉的案件，检察机关如果认为有环境公益救济必要的，此时宜由检察机关履行相关救济责任，检察机关内部应该建立更为完善的信息共享机制，例如公诉部门对于移送起诉和决定不起诉的环境公诉案件，都应移交线索给公益诉讼部门以便开展公共利益是否有救济必要的审查。

2.环境公共利益救济程序审理中

被提起的生态诉讼，一般情况下是就已达成的磋商协议申请司法确认；未能达成磋商协议的，适用普通民事诉讼程序，环境资源监管责任部门作为适格的程序当事人，其在诉讼过程中及强制执行程序启动后，都可以与被告进行和解。《生态赔偿规定》并没有关于诉讼过程中和解的规定，在诉讼过程中如果原被告达成和解，同样可以参照《公益诉讼解释》第25条的规定对和解协议进行公告。

公益组织、检察机关提起公益诉讼的案件，环境资源监管部门作为独立的程序当事人申请参与诉讼后，其作为共同原告可以为诉讼请求提出更具专业特性的意见，同时给出更具体的修复方案推动原被告在诉讼过程中实现和解.在这一过程中，和解应该是共同原告与被告的和解，而不存在单一原告与被告的和解，检察机关、环境资源监管责任部门中有任何一方不同意和解方案，该案的和解协议并不能因为其中一方同意而达成。如果原被告双方能够达成和解协议，人民法院应根据《公益诉讼解释》的规定对和解协议予以公告。

3.环境公共利益救济诉讼判决后

根据既判力的主观范围扩张理论，在环境公益诉讼获得生效判决后，相关的判决效力及于适格的程序当事人，环境公益诉讼判决后，如果被告未能履行判决或者和解协议的义务，相关环境资源职能部门作为共同原告，应作为执行申请人启动公益诉讼强制执行程序。其在执行过程中应就环境功能损失费等相关费用就地或替代性修复受损生态环境提供指导性的意见，并将修复完成后形成的新的生态环境之后续监管、维护纳入履职范围。检察机关在此过程中应监督受损生态环境实地、替代性修复的执行情况，对相关生态环境功能损失费、修复费用的收缴、是否定向使用、是否合规用于生态环境修复等情况进行全过程的监管。P102

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