政策成因
欧盟碳边境调节机制（CBAM）的立法起源于欧盟碳排放交易体系（又称碳市场），是欧盟气候行动的一部分。自2005年成立世界上首个碳市场以来，欧盟以“总量控制和交易”的原则为其境内的高碳排放强度经济活动戴上了“紧箍咒”。近几年，欧盟碳价在60-100欧元/吨波动，这一碳价约束成功将欧盟总体碳排放在2023年减少了47%（相较2005年水平）。
为了不损害工业的竞争力，欧盟碳市场中工业行业一直享受着免费配额。在碳市场的历次改革过程中，免费配额发放的退坡都是重要核心，因为以拍卖代替免费发放才能最大程度激励企业发挥主观能动性进行碳减排。但随着2019年《欧洲绿色协议》的出台，欧盟气候雄心进一步加强，并更新了2030年温室气体减排目标，从此前的较1990年减排40%改为55%，以便在2050实现气候中性。2021年，欧盟提出了与绿色协议目标相配套的“减碳55”一揽子计划并于之后成为立法，其内容涵盖化石来源交通燃料退出、建筑能效升级、提高可再生能源在终端能源消费中的比例、清洁氢战略等20余条政策措施，其中最重要的就是欧盟碳市场的改革。这次改革也是欧盟碳市场进入第四阶段（2021-2030）的标志。
取消给工业行业的免费配额后，欧盟境内生产成本势必会上升。这样一来，从欧盟以外地区生产的同类产品出口到欧盟时就有了相对优势，因为其他地区的碳价约束有的缺失，有的不如欧盟严格。这一局面也会促使欧盟大企业考虑将生产设施搬迁至欧盟境外碳价低或没有碳价的地方，形成“碳泄漏”。为了应对这一不利局面，更好地说服欧盟企业接受拍卖配额，欧盟出台了CBAM。
CBAM合规要求与企业责任
2023年10月1日至2025年12月31日是CBAM的过渡期。在此期间，欧盟进口商有义务进行碳排放数据报告，每季度提交进口产品隐含的温室气体排放量，包括直接排放和间接排放，但不需要缴纳相应费用。
值得一提的是，相当多的欧盟进口商此前并没有参与过欧盟碳市场，因此应对较慢。此外，他们报告的碳含量数据需要生产商提供。生产商和欧盟进口商有义务尽可能准确并完整地进行报告，但在过渡期内欧盟并不会核查报告数据的准确性，也不强制要求数据必须由第三方核查机构认证。
自2026年1月1日起，进口商则将需要根据当年进口产品的碳含量和进口量在下一年支付相应调节费用，且碳含量需要由欧盟认可的第三方核查机构出具核查报告。
根据CBAM，产品碳含量的核算边界和方式与欧盟同类企业在欧盟碳市场约束下的核算边界与方式一致，是将基于设施的排放分摊到工序环节，最终分摊到单位产品，并充分考虑前体物的碳含量。例如，钢铁生产过程中直接排放的计算是从各工序的固定生产装置碳排放计算得出。对于是否考虑原料（前体物）的碳排放，CBAM的思路是，如果前体物是该机制覆盖范围内的产品，则需要考虑，否则不需要。例如，该机制下高炉-转炉长流程炼钢涵盖的工序包括烧结、炼铁、炼钢和轧制，不包括炼焦环节或焦炭、石灰石、废钢等前体物的碳排放。前体物不被该机制覆盖的产品被定义为“简单产品”，而前体物被覆盖的产品则称为“复杂产品”。例如，对于钢铁初级制品（法兰、螺钉螺母等）企业，其碳含量的计算需要充分考虑前体物，即粗钢、合金钢的碳含量。过渡期内，如果前体物的碳排放占某一复杂产品总碳排放的20%以内，则前体物的碳含量可以采用默认值。因此，对于复杂产品的碳含量计算，在数据报送中高度依赖其上游环节的钢铁生产企业。
为增强灵活性，减轻企业合规负担，欧盟在 2024 年底之前认可三类直接排放数据的核算方法，让相关企业可以根据自身情况相应选择，辅助数据报送工作。这三类方式为：
1）计算法，包括质量平衡法和标准参数计算，是与欧盟碳市场核算方法一致的官方方法，也是2025年起欧盟唯一认可的方法，下文将举例说明。
2） 测量法，需要依靠连续排放监测系统（CEMS）实时监测获取温室气体排放的浓度和气流的体积流量，但不适用于无组织排放和多处排放点的生产。
3）“非欧盟国家特定方法”，即其他国家和地区采用的覆盖范围和准确性与前两种方法类似的监测、报告和核查体系的监测方法，但仅在2024年12月31日前适用。
在过渡期内，CBAM被覆盖商品的间接排放也需要一并进行数据报送，主要是电力相关碳排放，其计算方式是以耗电量乘以电力排放系数。其中电力排放系数为按国别的默认值，在满足特定条件时，也可以用实际的电力排放强度数据作为系数，如电力直连等。
随着时间推移，欧盟在评估CBAM的运行情况后有很大概率在2030年左右将间接排放纳入收费。届时，在生产过程中采用了可再生电力的生产商的实际间接排放系数可能比全国平均系数低，按照国别系数被收取费用无法体现对间接排放减排的认可和鼓励。
CBAM过渡期后的影响
CBAM进入过渡期后，中国领先钢铁生产企业和下游钢铁初级产品加工企业积极应对，组织研究学习相关政策和计算方法，已经较好掌握了过渡期数据报送的规则与要求。然而，上下游企业之间，以及中国企业对欧盟进口商之间由于涉及生产中原材料配比等商业机密，数据分享尚有不通畅之处。随着中国碳市场扩容步伐加速，钢铁企业逐步开始完善碳排放情况的摸底和数据管理，对于更从容应对欧盟碳边境调节机制也有积极作用。
CBAM过渡期结束后，将以渐进的方式逐步开始对欧盟进口产品收取调节费用。免费配额的退出将导致欧盟境内产品生产成本上升，以涨价形式向产业链下游传导。这样一来，进口商对于欧盟境外同类产品的价格承受能力有望相应提高，促使输欧的低碳含量产品更有竞争优势。然而，这些变化并不足以支撑输欧产品相对欧洲本土产品产生压倒性优势，改变现存的贸易格局，因为一旦价格过高，下游需求也会进一步被削弱。同时，上涨的成本将部分传导到产业链的中下游，最终由终端消费者承担。未来，如何尽量降低进口产品的碳含量以使CBAM费用尽量低将成为欧盟以外经济体出口欧盟的竞争重点。
对于钢铁行业而言，近期较快降低输欧产品碳含量的方法是以电炉钢产品作为出口主力。一旦间接排放纳入收费，由于中国的电力碳排放因子相比欧盟等国较高，输欧产品的竞争力将受到影响。而可再生电力直连供电作为被该机制认可的方式，其对应的较低间接排放将有助于降低产品碳含量，提升竞争力。
未来两年，以电炉钢产品作为出口主力或成为中国钢铁对欧出口应对该机制的主要手段。长远来看，面对国内外低碳发展的新形势，我国钢铁行业未来布局应更多着眼可再生氢能直接还原铁技术、废钢电炉工艺、熔融电解还原炼铁等低碳发展方向，对于现有的高炉转炉路线，应尽量避免新上产能，同时积极探索现有副产气体应用、减碳升级改造、极致能效等低碳发展方向，更好助力中国实现2060年前碳中和的远期目标。
CBAM对钢材国际贸易影响的量化解析
4.1 中国钢材出口欧盟情况
根据欧盟数据网站Eurostats的统计，近五年来中国被CBAM覆盖的钢铁产品出口欧盟的总量上升趋势明显，但出口总额在100亿欧元上下浮动，如图1所示。从细分产品来看，出口量占比较大的欧盟海关税则号有7318、7308、7307、7210、7225、7214、7217、7304、7228、7229、7306，除了7318和7308代表的紧固件和构筑物产品外，其余为简单产品，包括棒材、镀层板材、空心型材与容器等。以上11种税则号包含的产品合计占中国对欧盟被CBAM覆盖的钢铁产品出口比例约90%，对应的钢铁生产技术路线以长流程为主。
考虑2026年起征收调节费用，未来出口欧盟的产品根据碳含量的不同而面临131-500元/吨产品的调节费用。在不确定欧盟进口商对进口产品报价升高态度的情况下，这一额外费用有可能严重影响出口产品的利润空间。而转向高比例废钢-电炉生产工艺或部分直接还原铁-电炉生产工艺能显著降低调节费用。根据CBAM已经给出的参数和计算指导，研究人员制作了调节费用试算工具，供企业参考。
4.2 欧盟CBAM证书费用的计算
1）证书数量
根据欧盟相关政策文件规定，CBAM的调节费用计算公式如图2，其中进口产品碳含量的计算需要经过欧盟认可的第三方认证机构的认证。本研究未考虑聘请欧盟认可的第三方碳排放认证机构所涉及的服务费用。需要特别指出的是，在证书数量的计算中，一定要扣除欧盟同类产品获得的免费配额，而不是直接按钢铁生产企业的产品碳排放强度计算。欧盟商品的免费配额计算目前尚未完成，预计将于2025年上半年公布第一批数据。本研究配套计算工具在此处根据已经公布的按工序配额估算出了参考值，并将于官方消息发布后更新计算工具中的相应参数。
根据欧盟委员会《更新欧盟碳市场第四阶段2021-2025年标杆值》文件的阐述，第四阶段免费配额数值是根据核证后的2016-2017年温室气体排放强度演算得出，每一个标杆数值的下降幅度在3%-24%之间。从表1可以看到，欧盟碳市场发放给钢铁生产各工序的免费配额的下降情况，符合以上描述。其中，烧结与炼铁环节由于能效各方面已经较为先进，再大幅降低碳强度的空间不大；而电炉和轧钢环节在经历了碳市场几个阶段的洗礼后，未来再次顶格降低碳强度难度较大。因此，对于2026-2030年期间的欧盟免费配额下降情况，该计算工具分别给予长流程和短流程5%和10%的欧盟免费配额下降幅度。
值得一提的是，2024年4月4日，欧盟委员会更新了欧盟碳市场下免费配额的发放细则，将氢基直接还原铁设施获得的配额调至与高炉炼铁配额一样多。由于气基直接还原炼铁的碳排放强度远低于高炉工序，这一更新相当于给予气基直接还原铁大幅配额优惠，不仅鼓励了欧盟境内直接还原铁的生产路线，也连带提升了输欧同类钢铁产品的经济性。
2）证书价格
CBAM调节费用由进口商购买，且只能在进口商和主管交易部门之间结算（货物进口国政府），不能在进口商之间自由交易。过渡期后，即2026年起，欧盟进口商需要保证每个季度末账户中CBAM证书数量覆盖当下预估进口产品量的80%，次年1-5月正式结算。而证书价格由购买时间前一周的欧盟碳价平均价来决定。这一规定虽然比碳市场交易的灵活性低很多，但仍有一定的套期保值空间。在对欧盟碳价走势预测准确的情况下，进口商可以通过在碳价较低时增加证书购买把证书费用最小化。
3）原产国有效支付的碳价
相应的，中国国家碳市场即将纳入电解铝、水泥和钢铁等行业，提升了碳市场的活跃度，将可能促进中国碳价上涨。综合2021年国家碳市场成立以来的碳价发展情况，以及其他经济体碳市场建设初期的运行方式，预计中国钢铁行业在纳入初期将免费获得大部分排放配额，并随着时间推移逐年小幅递减。总体来看，2030年前中国钢铁行业面临的实际碳价低于20元/吨二氧化碳，相比高昂的欧盟碳价，对调节费计算的影响很小。
钢材产品碳边境调节机制费用估算
目前中国钢铁行业主要的生产路径为高炉-转炉长流程生产工艺，根据产品和生产要求在转炉中添加小比例的废钢原料。该工艺路径以焦炭为主要的还原剂，碳排放量较大。同时，许多大型钢铁企业都有以废钢和电炉为主的短流程生产线。过去两年中，在全球钢铁行业低碳转型大浪潮与中国“双碳”目标的引领下，河钢和宝武先后投产了焦炉煤气直接还原铁项目，积极探索氢冶金技术路线。在CBAM的新政策下，废钢和直接还原铁结合电炉的短流程在调节费上具有显著优势。然而，现阶段要求所有钢铁产品在短期内向全废钢-电炉或100%直接还原铁-电炉转型还不具备成本竞争力和普适性。
随着钢铁行业纳入碳市场、参与碳交易和履约，以及2026年CBAM费用起征，传统工艺生产成本与低碳工艺成本的差值将开始缩小，尤其是供应欧盟市场的钢铁产品。由于中欧碳价均随市场波动，调节费用的多个决定因素尚未完全确定，低碳生产与传统工艺路线的成本差异演变情况复杂程度高，因此本研究以中欧碳价、时间年份、产品原料为主要变量，未考虑间接排放，从试算中得出以下结论，为企业制定低碳转型战略提供参考。
1）长流程工艺生产的钢铁产品未来要支付的调节费用随单位产品碳含量的增加而成倍增加。例如，吨钢产品碳含量1.65吨、1.8吨和2吨对应的调节费在2028年分别为297元、436元和621元。对于吨钢产品碳含量超过2吨的产品，调节费成本大大抵消了利润空间。
2）在生产工艺朝低碳方向转型的过程中，产品碳含量和对应的调节费随着废钢或直接还原铁在原料占比中的提升而降低。
3）除了原料使用带来的碳排放，对于硅钢等深加工产品，轧钢环节的碳排放占比也较为显著，如果能进一步提高轧钢和加工环节的能效，也能帮助降低产品碳含量，提升在欧盟市场的竞争力。
4）2030年，当CBAM的渐进式收费达到接近一半比例时，各生产工艺的调节费用陡然上升。2030年后，欧盟碳市场进入第五阶段，各工序的碳排放标杆数值进一步压缩，免费配额比例更大幅度缩减，都将把调节费用上升斜率推得更陡。对于着眼欧盟市场的企业来说，2030年前一定要做好低碳生产的布局，力求将产品碳含量降至与欧盟最先进水平持平，以抹平调节费带来的成本，维持竞争力。
CBAM政策下欧盟进口钢铁将迎来新格局
中国、土耳其、俄罗斯、印度、韩国等国被CBAM覆盖产品的总出口额排在前几位。在以上国家中，出口额占比最大的都是钢铁产品。根据欧盟数据统计官网Eurostats的数据，2023年欧盟碳边境调节机制所覆盖的对欧出口钢铁产品主要来自中国、俄罗斯、土耳其、印度、韩国、越南、中国台湾、乌克兰、英国和日本。以上十个经济体向欧盟27国贡献了CBAM覆盖的钢铁产品总进口量的76%。从欧盟2023年CBAM覆盖的钢铁产品进口金额来看，中国仍是排在第一位，俄罗斯和越南排名降至第七、八位，乌克兰降至12名，表明这三个国家输欧钢铁产品货值较低。而对欧盟出口量排名第18的美国（58.8万吨），当年出口额却位列第十（22.7亿欧元），表明其输欧钢铁产品单价较高，也解释了美国为何积极寻求与欧盟之间的钢铝协议。
在CBAM框架下，输欧产品除了面临与欧盟境内生产的同类产品对比碳含量这一主要竞争，另一大竞争则是与其他经济体输欧产品之间碳含量的对比。如果中国钢铁产品碳含量低于其他所有经济体的产品，那么中国产品的出口受到的影响相对会较小，在欧盟境内产量不能及时扩大的情况下，甚至有望从该机制中获益，扩大市场份额。尤其在印度钢铁企业明确表示对配合CBAM合规意愿较低的情况下，印度的市场份额势必将大幅缩减。
那么，除中国外，其他经济体输欧钢铁产品的碳含量是否有优势？根据欧盟联合研究中心的技术报告，向欧盟出口的经济体，其长流程炼钢碳排放强度在1.8-3.9吨二氧化碳/吨钢之间。其中，中国的碳强度约为1.8吨，低于韩国、日本、英国、土耳其、中国台湾等经济体，显著低于乌克兰、俄罗斯、印度、南非等经济体。
值得注意的是，尽管中国在长流程炼钢碳强度上相对其他出口经济体的优势明显，但由于长流程钢本身碳含量较高，一旦调节费用开始征收，配以欧盟高昂的碳价，分摊到吨钢产品的额外成本可达百元，并在后续几年成倍增加。根据笔者与欧盟钢铁生产方的交流，欧盟境内钢铁存在未充分利用产能，在需求增加时可以调用。CBAM调节费用开始征收后，被覆盖产品在欧盟市场上的竞争将迎来“重新洗牌”的局面：碳排放配额由免费发放改为拍卖推动产品价格上升，欧盟境内生产商有望加大低碳转型力度以尽量减少需要竞拍获取的碳排放配额；向欧盟出口的境外生产商则需要在降低产品碳含量的同时，维持较低的生产成本，以确保盈利空间。在2026-2030年这段渐进式收费的时期，经济性高的低碳生产工艺将享有最大的利润空间。
各经济体电炉钢的直接排放相差不大，都低于0.2吨二氧化碳/吨钢。如果将间接排放纳入考虑，中国的碳强度比主要竞争对手要高，这主要是由于中国电网电力的构成中，可再生能源占比较低。另外值得一提的是，以上数据是纯废钢电炉的情况，如果在电炉中加入了铁水或粗钢，根据CBAM的统计规则，铁水和粗钢作为前体物，相应碳排放也要分摊到钢材产品中，会使产品碳含量大幅增加。
总结与建议
自2019年欧盟开始酝酿CBAM以来，英国、加拿大、日本、澳大利亚等世界其他经济体也在考虑建立各自的类似机制。发达经济体由于其碳排放进入自然下降阶段，对于应对气候变化和控制全球升温的意愿强烈，叠加保护自身行业竞争力的需要，推出以碳排放强度为锚点的新贸易规则势在必行。此类单边贸易措施表明，产品的碳含量乃至碳足迹在全球贸易中的作用将日益重要。从企业层面看，发达经济体纷纷提出本世纪中叶前后碳中和或“净零”排放的目标，这对其本土企业和相关跨国企业的可持续发展提出了减碳的新要求。近年来，以欧洲跨国企业为代表的产业链下游消费群体对供应链绿色、低碳、净零的需求日益增加，管理日趋规范严格，这对全球贸易和初级制造业的影响深远。
结合前文针对CBAM费用的试算和产品国际竞争新局势的分析，建议中国钢铁和贸易企业在未来发展中将以下建议纳入考量：
1）在国内国际低碳转型与高质量发展的大趋势下，企业应避免对高炉转炉设备的新增和翻新。结合中国整体钢铁消费需求进入平台期，钢铁行业迎来减量竞争，更应极力避免长流程设备投资，以避免投资和碳排放角度的搁浅资产。
2）对欧贸易企业相关应积极考虑布局废钢回收、杂质去除工艺及设备，以及可再生电力配套等，以保持乃至增大产品竞争力。对于电炉钢生产可以替代的输欧钢铁产品，2028年起调节费用即将达到300元/吨产品，严重影响产品的盈利性，到2029年以后低碳产品的竞争优势将加速扩大。
3）除了国内布局氢冶金、熔融还原、流化床还原等技术外，还应关注海外直接还原铁贸易，并在权益矿址布局可再生能源直接还原制热压铁等。对于高合金钢、硅钢等低碳生产工艺较难被废钢-电炉替代的产品，应积极探索其他低碳冶金技术方案。
除了市场推动力以外，钢铁行业的低碳转型离不开国家政策的支持和扶持，尤其是在行业整体面临大面积亏损和破产的当下。回顾近十年来钢铁行业的发展，政府主导的一系列供给侧结构性改革为推动行业健康向好发展起到了巨大的积极作用。如今，鼓励各类钢铁企业积极采取降碳行动仍需要中央和地方政府应给与政策支持。例如，无论是废钢电炉工艺路径，还是氢冶金等颠覆性技术的商业化发展，在市场形成前期都离不开政府政策的扶持。随着工信部收紧新建产能审批、中国资源循环利用集团成立等一系列措施，相信中国钢铁行业将会向着高质量发展方向加速前进。
