【区域研究】上海市及下辖各区经济财政实力与债务研究（2024）

（一）上海市经济实力分析

2023年来，上海市经济运行稳步恢复，第三产业仍是拉动经济增长的主要动力，第二产业增长相对承压，但发展新动能稳步壮大，工业战略性新兴产业总产值占比进一步提高，集成电路、生物医药、人工智能三大主导产业规模较快扩大，体现了上海市以现代服务业为主体、战略性新兴产业为引领、先进制造业为支撑的现代产业体系特色。2024年来，上海市主要经济增长动力有所减弱，消费增长承压相对突出。总体看，随着各项稳增长政策举措持续加大力度，政策效应加快显现，上海市高质量发展扎实推进，但由于国际环境仍严峻复杂、有效需求仍显不足、部分行业企业仍面临不少困难，经济回升向好的基础仍需巩固。

上海市地处长江三角洲冲积平原，我国南北弧形海岸线中心点，长江和钱塘江入海汇合处，交通便利，腹地广阔，是一个良好的江海港口。2023年末，上海市行政区划面积为6340.5平方公里，下辖16个区。根据中共中央、国务院印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，长三角一体化规划范围包括上海市、江苏省、浙江省、安徽省全域（总面积35.8万平方公里）。长江三角洲区域是中国经济发展最活跃、开发程度最高、创新能力最强的区域之一，以上海市，江苏省南京、无锡、常州、苏州、南通、扬州、镇江、盐城、泰州，浙江省杭州、宁波、温州、湖州、嘉兴、绍兴、金华、舟山、台州，安徽省合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、滁州、池州、宣城27个城市为中心区（总面积22.5万平方公里），辐射带动长三角地区高质量发展。以上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善为长三角生态绿色一体化发展示范区（总面积约2300平方公里），示范引领长三角地区更高质量一体化发展。以上海临港等地区为中国（上海）自由贸易试验区新片区，打造与国际通行规则相衔接、更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区。作为我国经济中心、长三角城市群中心城市，上海市区位条件及战略地位突出，具有显著的集聚辐射功能，在全国经济建设和社会发展中具有十分重要的地位和作用。

2023年末，上海市常住人口总数为2487.45万人，较上年末增加约11.56万人。其中，年末户籍常住人口增加10.54万人至1480.17万人，外来常住人口增加1.02万人至1007.28万人，外来常住人口占常住人口总数的40.49%。比之《上海市城市总体规划（2017-2035年）》中提出的“到2035年上海市常住人口控制在2500万左右”，未来人口增量空间小。按常住人口计算，2023年上海市人均GDP较上年增长近6%至19.03万元，按当年汇率折算达到2.7万美元，按世界银行标准已达到高收入国家和地区水平。

2023年，上海市实现地区生产总值（GDP）4.72万亿元，位居全国各省（自治区、直辖市）第10位。按可比价格计算，上海市地区生产总值同比增长5.0%。从三次产业构成看，2023年上海市分别实现三次产业增加值96.09亿元、1.16万亿元和3.55万亿元，同比分别增长-1.5%、1.9%和6.0%。上海市三产占比高，2023年三产占比为75.2%，较上年提高1.1个百分点。2023年，上海实现民营经济增加值12574.05亿元，同比增长2.5%；民营经济增加值占全市生产总值的比重为26.6%。

2024年前三季度，上海市实现地区生产总值3.44万亿元，按可比价格计算，同比增长4.7%，第一、第二和第三产业增加值同比分别增长5.5%、1.2%和5.8%。随着各项稳增长政策举措持续加大力度，政策效应加快显现，上海市高质量发展扎实推进，但由于国际环境仍严峻复杂、有效需求仍显不足、部分行业企业仍面临不少困难，经济回升向好的基础仍需巩固。

产业构成方面，上海市已形成以现代服务业为主体、战略性新兴产业为引领、先进制造业为支撑的现代产业体系。从上海市地区生产总值的行业构成看，上海市主要行业大类包括工业，金融业，批发和零售业，信息传输、软件和信息技术服务业，房地产业，租赁和商务服务业，交通运输、仓储和邮政业，旅游产业等，2023年上述行业分别实现增加值10846.16亿元、8646.86亿元、5094.52亿元、4732.03亿元、3555.18亿元、3220.27亿元、2331.48亿元和1771.24亿元，同比分别增长1.1%、5.2%、2.3%、11.3%、-0.3%、8.1%、15.6%和98.5%，除房地产业增加值为负增长外，其他主要行业均呈不同程度增长态势，其中工业、批发和零售业增加值增速相对低，旅游产业显著恢复。战略性新兴产业发展方面，2023年上海市战略性新兴产业增加值为1.17万亿元，同比增长6.9%，占上海市生产总值的比重为24.8%，其中，工业战略性新兴产业增加值为3988.18亿元，同比增长1.5%；服务业战略性新兴产业增加值为7704.32亿元，同比增长10.0%。

工业发展上，2023年上海市实现工业增加值1.08万亿元，同比增长1.1%，工业增长相对乏力。从工业总产值看，2023年第一季度、上半年度、前三季度和全年规模以上工业总产值分别增长-3.3%、11.8%、1.4%和-0.2%，呈倒V型走势，全年完成规模以上工业总产值3.94万亿元。2023年，新能源、高端装备、生物、新一代信息技术、新材料、新能源汽车、节能环保、数字创意等工业战略性新兴产业完成工业总产值1.73万亿元，占全市规模以上工业总产值比重为43.9%，占比较上年提高0.9个百分点，科创引领产业高质量发展效能进一步显现。从工业企业盈利情况看，2023年规模以上工业企业实现利润总额2519.49亿元，同比下降0.3%。

根据《上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》和《上海市先进制造业发展“十四五”规划》，上海市提出以集成电路、生物医药、人工智能三大先导产业为引领，大力发展电子信息、生命健康、汽车、高端装备、先进材料、时尚消费品六大重点产业，构建“3+6”新型产业体系。2022年，上海市出台《上海市推进高端制造业发展的若干措施》，聚焦保障空间载体、加强资金支持、拓展市场空间、优化综合生态4个方面，提出共25条政策举措，以建设现代化产业架构为目标，初步构建起“2+（3+6）+（4+5）”的现代化产业架构，即以制造业数字化转型和绿色低碳转型为引领，三大先导产业创新突破、六大重点产业集群深耕提升、四大新赛道产业加快拓展、五大未来产业前瞻布局的新型产业体系。2023年，上海市集成电路、生物医药、人工智能三大先导产业规模达到1.6万亿元。2024年，上海市委市政府印发《上海市加快推进新型工业化的实施方案》，提出强化高端产业引领功能，坚持创新驱动，营造一流产业生态，加快先进制造业与现代服务业深度融合、数字化与绿色低碳协同转型的总体要求。要求到2027年，基本形成“（2+2）+（3+6）+（4+5）”现代化产业体系；工业增加值占地区生产总值比重稳定在25%以上，工业总产值迈上5万亿元新台阶，四年累计新增工业投资8000亿元，三大先导产业规模年均增长10%以上，战略性新兴产业工业总产值占规模以上工业总产值比重达到50%。到2035年，基本建成高端制造业增长极，为上海加快建成具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市构筑强大物质技术基础。

现代服务业发展上，与上海市国际金融、航运、贸易中心定位等相关的现代服务业是上海经济增长的重要引擎。金融方面，上海市金融市场体系完善，国际化水平高，金融机构和资本集聚，市场交易活跃度高，金融业增加值占地区生产总值的比重高。《上海国际金融中心建设“十四五”规划》明确“十四五”时期上海国际金融中心总体建设目标；提出深化落实“金融30条”，出台实施全球资产管理中心、金融科技中心、国际绿色金融枢纽、国际再保险中心建设支持政策，加快打造人民币跨境使用枢纽、国际金融人才高地、金融营商环境高地。2023年，上海市金融业增加值为8646.86亿元，同比增长5.2%，占上海市GDP总量的比重达18.3%；2023年末，上海市中外资金融机构本外币各项存款余额20.44万亿元，比年初增加1.24万亿元；贷款余额11.18万亿元，比年初增加0.76万亿元。2023年金融市场交易总额3373.63万亿元，同比增长15.0%，其中上海证券交易所有价证券、上海期货交易所和银行间市场成交额分别增长11.2%、3.3%和17.9%；资本市场各类经营主体共计2590家，其中上市公司444家，占全国的8.3%。

国内贸易方面，2023年上海市实现商品销售总额16.38万亿元，同比下降0.4%，其中，零售业销售额1.44万亿元，同比增长9.7%；全年实现批发和零售业增加值5094.52亿元，同比增长2.3%。国际贸易方面，2023年，上海口岸贸易总额继续保持世界城市首位，当年全市口岸货物贸易总额为10.66万亿元，同比增长2.8%；关区货物进出口总额7.73万亿元，同比增长0.5%。同年，上海自贸区实现限额以上商品销售总额5.89万亿元，同比下降4.0%；实现服务业营业收入0.92万亿元，同比增长2.8%。

上海市作为区域中心城市，保持了很强的交通枢纽功能，国际航运中心竞争力强。2023年，上海市交通运输量恢复增长，全年各种运输方式完成货物运输量153343.69万吨，同比增长8.6%；对外旅客发送量18185.44万人次，增长2.2倍。全年完成港口货物吞吐量84252.63万吨，同比增长15.1%；上海浦东、虹桥两大国际机场全年共起降航班70.07万架次，增长1.1%；实现进出港旅客9696.91万人次，增长2.4倍；实现货邮吞吐量380.33万吨，增长15.2%。上海市依托良好的港航基础条件和产业聚集优势，航运中心枢纽地位稳固，2023年，上海港集装箱吞吐量达到4915.8万国际标准箱，连续14年位列全球第一；上海市在新华·波罗的海国际航运中心发展指数的排名仍保持世界第三，仅次于新加坡和伦敦。重大交通基础设施建设方面，目前浦东国际机场四期扩建工程南区地下交通枢纽及配套工程、智能货站、捷运基地等项目有序推进，比邻的铁路上海东站地下工程开工，建成后将有力支持浦东机场的空铁联运，继亚洲最大的虹桥综合交通枢纽后，在浦东新区打造起规模更宏大的交通枢纽。

科技创新中心（简称“科创中心”）建设也是上海市重要战略目标。2018年1月发布的《上海市城市总体规划（2017-2035年）》首次并称科创中心和“四个中心”为“五个中心”，并提出“2020年建成具有全球影响力的科技创新中心基本框架”的目标愿景，根据2024年初的政府工作报告，上海“五个中心”能级巩固提升，国际科创中心策源功能加快凸显。根据2023年全国科技经费投入统计公报，2023年上海市研究与试验发展（R&D）经费支出2049.6亿元，R&D经费投入强度为4.34%，远高于全国水平（2.65%），在各省（市）中位居第2，仅次于北京市（6.73%）。上海市科技创新能力强，科技体制机制创新持续进步，2023年每万人口高价值发明专利拥有量达50.2件，较上年增加9.3件；年内全市新增科技“小巨人”企业和“小巨人”培育企业155家，累计超2800家，新认定高新技术企业8052家，有效期内高新技术企业数突破2.4万家。从科创板上市企业看，2023年新增上市企业67家，募集资金1438.8亿元，其中新增上海上市企业11家，募集资金337.1亿元；至年末累计上市企业566家，募集资金9038.8亿元，累计上海上市企业89家，募集资金2284.9亿元，总市值1.5万亿元，上海市科创板上市企业总市值居全国各省（市）首位。

房地产业是上海市现代服务业的重要构成。2023年，在扩大有效投资的作用下，上海市房地产开发投资保持较快增长，全年完成投资5885.79亿元，同比增长18.2%。其中住宅投资增长较快，当年全市住宅投资3403.21亿元，同比增长22.8%；办公楼投资和商业营业用房分别投资724.52亿元和461.28亿元，同比分别增长4.1%和10.8%。2023年，全市房屋施工面积同比增长3.2%，新开工面积和竣工面积同比分别下降19.3%和增长25.1%。同年，新建房销售面积继续负增长，全市新建商品房销售面积1808.03万平方米，同比下降2.4%，其中住宅销售面积同比下降6.9%。房屋交易价格方面，剔除征收安置住房和共有产权保障住房等保障性住房后的市场化新建住宅的区域均价分别为：内环线以内11.98万元/平方米；内外环线之间9.77万元/平方米；外环线以外4.96万元/平方米。新房价格整体维持平稳。

从经济增长的动力结构看，2023年上海市投资增速为13.8%，增速较上年（-1.0%）转为较大幅增长，其中，第三产业投资同比增长15.7%、工业投资同比增长5.5%、房地产开发投资同比增长19.2%、城市基础设施投资同比增长3.3%；全年社会消费品零售总额1.85万亿元，同比增长12.6%；货物进出口总额4.21万亿元，同比增长0.7%。整体看，2023年上海市投资和消费都有所恢复，增长相对较快，但对外经济受外需疲弱等因素影响增长幅度有限，总体维持平稳。2024年来，上海市投资增速放缓，消费增速转负，1-9月，上海市固定资产投资同比增长6.7%，其中工业投资同比增长10.9%、房地产开发投资同比增长7.8%、城市基础设施投资同比下降2.8%；实现社会消费品零售总额1.33万亿元，同比下降3.4%。同期，上海市实现进出口总额3.17万亿元，较上年持平，其中出口总额1.33万亿元，同比增长2.4%；进口总额1.84万亿元，同比下降1.6%。

  （二）上海市财政实力分析

上海市财力稳健雄厚，收入结构以一般公共预算收入为主，全市一般公共预算收入规模在全国主要城市中处于绝对领先地位，收入质量和自给情况好，对非税收入、上级补助收入和债务收入的依赖度低。2023年，上海市全市一般公共预算收入恢复增长态势且增幅相对较大，但2024年1-6月增幅显著缩小；当年政府性基金预算收入受供地情况及市场环境等多重因素影响而同比下降，但2024年1-6月因供地节奏快于去年同期，全市政府性基金预算收入同比恢复增长。

上海市财政收入规模大，2023年一般公共预算收入总计、政府性基金预算收入总计和国有资本经营预算收入总计分别为11732.5亿元、4490.4亿元和209.7亿元，以上三本预算收入总计合计数达16432.6亿元，较上年有所下降。其中，一般公共预算收入总计和政府性基金预算收入总计占财政收入合计的比重分别为66.2%和32.2%，分别较2022年提升5.2个百分点和下降4.9个百分点，主要系当年政府性基金预算收入和专项债务收入减少较大规模影响。2023年上海市全市财力中上级补助收入^[2]和债务收入^[3]占比仍很低，占财政收入合计的比重分别为9.0%和6.8%，依赖程度仍相对小。上海市全市财力较集中于市级，2023年市级财政收入合计为0.82万亿元，占全市财政收入合计的比重为49.7%，较上年提升0.7个百分点。

2023年，上海市全市实现一般公共预算收入8312.5亿元，同比增长9.3%。其中，税收收入为7109.1亿元，同比增长12.0%；税收比率为85.5%，较上年略有提升。2023年，上海市一般公共预算收入恢复增长态势，增幅相对较大主要系在公共卫生事件和大规模留抵退税因素影响下上年收入基数较低，其中大规模留抵退税影响约6个百分点。从行业结构看，信息服务业继续保持快速发展，收入增长19.6%；住宿餐饮业受益接触式消费快速恢复，收入增长161.7%；消费市场回暖，批发零售业收入增长1.7%；金融业受资本市场波动等因素影响，收入下降3.9%。从主要税种看，增值税收入增长40%主要是2022年大规模留抵退税导致的低基数影响；企业所得税下降10.5%主要是部分行业利润下滑所致；个人所得税小幅增长0.3%。

2023年上海市全市一般公共预算收入规模仍位列全国各省市第4位，与上年持平，次于广东省、江苏省和浙江省。2023年上海市一般公共预算收入仍以税收收入为主，税收比率为85.5%，税收比率指标仍位列全国各省市前列，仅次于北京市（86.7%），收入质量及稳定性好。

近年来，上海市坚持党政机关过紧日子，优化财政支出结构，保障重点领域支出，全力支持就业、医疗、教育、养老、托育、文化等方面的民生保障工作。2023年，上海市一般公共预算支出为9638.5亿元，同比增长2.6%。其中城乡社区支出、教育支出、社会保障和就业支出、卫生健康支出占一般公共预算支出的比重分别为14.0%、12.5%、12.3%和9.1%。当年上海市财政自给率（一般公共预算收入/一般公共预算支出）为86.2%，自给能力很强。

从政府性基金预算收支决算情况看，2023年，上海市实现政府性基金预算收入3466.7亿元，同比下降14.2%；其中国有土地使用权出让收入为3196.5亿元，同比下降15.9%。同年政府性基金预算支出为2997.7亿元，同比下降19.8%。上海市政府性基金预算收支仍处于较大规模，仍为全市可支配财力的重要构成，但随土地出让收入的减少而同比有所下降。

从国有资本经营预算收支决算情况看，2023年上海市全市国有资本经营收入为147.5亿元，为预算的130%，同比下降24.4%，主要系部分行业国有企业经营利润有所下降，上缴利润等收入相应减少所致。其中，利润收入为118.8亿元，同比下降25.7%；股利、股息收入20.7亿元，同比下降40.9%。上海市国资实力雄厚，2023年末，上海市国有资产总量达到3.82万亿元，较上年末增长6.0%，其中市属企业国有资产总量为2.97万亿元，较上年末增长5.7%；区属企业国有资产总量为0.86万亿元，较上年末增长7.1%。同年（末），上海市地方国有企业资产总额为29.31万亿元，较上年末增长4.6%；归母所有者权益5.15万亿元，较上年末增长5.2%；实现营业收入3.70万亿元，同比下降2.9%；实现利润总额0.27万亿元，同比增长8.3%。2023年末，上海市地方国有企业总数为15192户，较上年末增加472户。2023年，上汽集团、中国太保、绿地集团、浦发银行、上海建工和上海医药等6家国企入围世界500强。上海市为国资国企重镇，国有资源丰富，国资国企改革走在全国前列，管理体系完善，国资经营收入对全市财力的贡献相对其他省市处于高水平，对全市财力形成补充。

因闸北区于2015年并入静安区，2016年崇明县撤县设区，目前上海市下辖16个区。按历来较为普遍的市郊划分标准，上海市各区中黄浦、徐汇、长宁、静安、普陀、虹口和杨浦7区为中心城区，除浦东新区外的其余8区为郊区，浦东新区因其特殊性，属于半中心城区半郊区。

空间规划上，根据2013年初发布的《上海市主体功能区规划》，上海市划分为都市发展新区、都市功能优化区、新型城市化地区和综合发展生态区。其中，都市发展新区指浦东新区，定位为全市“四个中心”及科创中心的核心功能区、战略性新兴产业主导区和国家改革示范区；都市功能优化区包括黄浦区、徐汇区、长宁区、静安区、普陀区、虹口区、杨浦区、宝山区和闵行区，主要目标是促进服务业和制造业的融合；新型城市化地区包括嘉定区、金山区、松江区、青浦区和奉贤区，在重点工业区优化提升产业能级；综合发展生态区即崇明区，以休闲、生态居住为特色。

根据《上海市城市总体规划（2017-2035年）》，上海市提出优化城市空间布局，落实主体功能区战略，构建开放紧凑的市域空间格局，逐步形成“一主、两轴、四翼，多廊、多核、多圈”的空间结构和“主城区—新城—新市镇—乡村”的城乡体系。“一主、两轴、四翼”，即：主城区以中心城为主体，沿黄浦江、延安路-世纪大道两条发展轴引导核心功能集聚，并强化虹桥、川沙、宝山、闵行4个主城片区的支撑，提升主城区功能能级，打造全球城市核心区。“多廊、多核、多圈”，即强化沿江、沿湾、沪宁、沪杭、沪湖等重点发展廊道，完善嘉定、松江、青浦、奉贤、南汇等5个新城综合性节点城市服务功能，培育功能集聚的重点新市镇，构建公共服务设施共享的城镇圈，实施乡村振兴战略，实现区域协同、城乡统筹和空间优化。

2021年9月，上海市规划资源局公布《上海市国土空间近期规划（2021-2025年）》，提出加快形成“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的市域空间新格局，并提出5个近期任务和目标：一是提升主城区能级和对外辐射能力；二是加快新城向独立的综合性节点城市目标发力；三是推进东西两翼国家战略承载区的高质量建设；四是推动南北两侧金山宝山地区转型升级；五是全面建设崇明世界级生态岛。上述5点也是《上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》中关于“优化功能布局，塑造市域空间新格局”的内容。

从各区人口分布看，根据《上海市第七次全国人口普查主要数据公报》，2020年11月1日零时，中心城区人口为668.37万人，占比26.9%；浦东新区人口为568.15万人，占比22.8%；郊区人口为1250.57万人，占比50.3%。与2010年第六次全国人口普查相比，中心城区人口所占比重减少3.4个百分点，浦东新区人口所占比重增加0.9个百分点，郊区人口所占比重增加2.5个百分点。郊区中，仅奉贤区和崇明区常住人口占比呈下降态势。结合主体功能区规划，中心城区均属于都市功能优化区，人口密度远高于其他区，而郊区中的闵行区和宝山区次之，两区也被划为都市功能优化区，且在城市总体规划中定位为主城片区。2021年末，上海市常住人口小幅增加，以浦东新区及郊区流入为主，中心城区净流出居多；郊区中金山区和崇明区也净流出，其中崇明区人口流出规模较大。2022年末，上海市常住人口减少13.54万人，中心城区当年人口普遍净流出。2023年末，上海市常住人口增加11.56万人至2487.45万人，从已有披露数据看，浦东新区、闵行区、松江区和奉贤区常住人口增加规模相对较大。

（一）下辖各区经济实力分析

上海市下辖各区功能规划和产业发展定位区分较为清晰，中心城区重点发展包括金融服务、专业服务、现代商贸、文化创意等产业的高端服务业；郊区重点打造以战略性新兴产业、先进制造业为代表的高端产业集群。2023年除松江区主要受权重工业企业产值波动等因素影响GDP增速仍为负外，其余各区GDP均恢复增长态势，且中心城区增速均值显著高于郊区。中心城区和浦东新区整体经济发达程度仍显著高于郊区，其中浦东新区以其“五个中心”核心功能区的特殊战略定位，继续作为上海市辖区发展的典范，此外受益于打造社会主义现代化建设引领区的政策，后续发展将伴随更为优越的政策条件和行政资源。

上海市下辖各区经济总量极差很大，2023年GDP规模的两个极点仍为浦东新区（16715.15亿元）和崇明区（421.86亿元），其余各区处于1000-3000亿元左右区间。其中，中心城区中黄浦区、徐汇区和静安区GDP规模分别为3157.30亿元、2853.58亿元和2846.03亿元，在3000亿元左右区间，为第一梯队；长宁区和杨浦区GDP规模当年突破2200亿元，为第二梯队；普陀区和虹口区GDP规模当年突破1300亿元，为第三梯队，和其他中心城区差距较大。郊区中，闵行区和嘉定区GDP规模分别为3002.04亿元和2840.20亿元，规模同中心城区第一梯队水平；宝山区和松江区GDP规模在1700-2000亿元之间，与中心城区第二梯队存在一定差距；青浦区、奉贤区和金山区GDP规模在1100-1500亿元之间，和中心城区第三梯队水平相近。总体看，除两个极点外的各区GDP规模可划分为3个档次：2800亿元以上、2000亿元左右和1400亿元左右。

从GDP增长情况看，2023年除松江区GDP增速仍为负（-0.9%）外，其余各区GDP均恢复增长态势，且中心城区增速均值显著高于郊区，中心城区中仅虹口区GDP增速（2.7%）低于上海全市水平（5.0%），长宁区（12.8%）、徐汇区（8.2%）和静安区（7.0%）增速水平突出；郊区中仅青浦区（5.7%）和金山区（6.5%）GDP增速高于上海全市水平（5.0%），松江区主要受权重工业企业产值波动等因素影响，当年GDP仍呈负增长。

从人均地区生产总值指标^[4]看，2023年上海市下辖各区中除松江区、宝山区和崇明区外，其余各区人均生产总值均高于全国水平（8.94万元）。16个区中6个区的人均生产总值在上海市水平（19.03万元）以上，分别为黄浦区、长宁区、静安区、浦东新区、徐汇区和虹口区；其余各区在全市水平以下，其中青浦区、闵行区、普陀区、松江区、宝山区和崇明区人均地区生产总值不到上海市水平的60%。整体看，中心城区人均地区生产总值普遍高于郊区，但普陀区人均地区生产总值位列第13位，属中心城区中最低；嘉定区人均地区生产总值位列第8位，属郊区中最高。

从上海市产业空间布局和各区产业定位看，现代服务业方面，根据《上海市服务业发展“十四五”规划》，按照“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的城市功能优化和空间布局规划导向，坚持中心城区服务业提能级、强密度，郊区服务业显特色、促转型的基本思路，“十四五”期间着力构建“一核、两带、三极、多片区”的服务业空间格局，形成点线串联、功能辐射的现代服务业发展网络。其中，“一核”即中央活动区，依托中心城区服务业集聚发展基础，以现代商务楼宇为主要载体，突出总部经济、楼宇经济和街区经济，发展办公、金融、商务、商业、文化、创意、休闲、旅游等综合性、多元化、高品质服务功能；“两带”为南北向打造沿黄浦江两岸现代服务业活力滨江带和东西向打造以延安路-世纪大道为轴线的服务业创新发展带；“三极”为强化临港新片区、长三角生态绿色一体化发展示范区、虹桥国际开放枢纽等国家战略承载区域的发展引擎作用，打造“十四五”服务业开放创新的强劲活跃增长极。

先进制造业方面，根据《上海市先进制造业发展“十四五”规划》，以中心城区重点发展高附加值都市型产业和生产性服务业，郊区重点发展先进制造业，形成“一极战略引领、三带支撑发展、新城持续发力、特色载体驱动”的产业布局结构。其中，“一极”为发挥临港新片区政策集成优势，积极融入全球科技和产业创新网络，增强全球资源配置能力，大力发展集成电路、人工智能、生物医药、航空航天等重点产业，构建现代化产业体系，打造面向未来的高端产业基地。“十四五”时期，临港新片区力争对全市制造业增长贡献率达到1/3以上，成为全市制造业发展的战略增长极；“三带”为形成沿江、沿湾、沪西三条高端产业集群发展带。沿江高端产业集群发展带主要涉及浦东北部、宝山和崇明长兴岛，积极承担国家战略任务，布局芯片、大飞机、船舶海工等关键领域；沿湾高端产业集群发展带，从临港新片区沿杭州湾北岸延伸到奉贤、金山，奉贤重点发展美丽健康和智能新能源汽车，金山重点发展新材料、智能装备、生命健康、信息技术等；沪西高端产业集群发展带主要涉及嘉定、青浦、松江、闵行，嘉定重点发展汽车、智能传感器、医疗设备等，青浦重点发展信息技术、北斗导航、现代物流等，松江重点发展智能制造装备、集成电路、生物医药等，闵行重点发展高端装备及航天、人工智能、健康医疗等。

从各区产业发展现状看，浦东新区作为上海市国际经济、金融、贸易和航运中心核心承载区，2023年经济社会发展平稳，地区生产总值和规模以上工业总产值均在万亿规模以上，对全市经济的贡献大，其中地区生产总值1.67万亿元，同比增长4.8%；规模以上工业总产值1.37万亿元，同比增长2.6%。其中，战略性新兴产业制造业产值占工业总产值比重达到50%以上，集成电路、生物医药、人工智能三大先导产业规模达到7300亿元，三大先导产业持续引领发展，集成电路销售收入达2464亿元、约占全市的75%；生物医药产业规模达3782亿元、约占全市的40%；人工智能产业（规模以上企业）规模达1447亿元、约占全市的40%。“中国芯”“创新药”“蓝天梦”“未来车”“智能造”“数据港”六大硬核产业稳步发展。2023年，浦东新区发布《浦东新区培育发展未来产业行动方案》，围绕未来信息、未来健康、未来智能、未来能源、未来空间等重点领域，建立完善浦东新区现代产业体系。金融方面，近年来金融中心能级持续提升，浦东新区持牌类金融机构总量达到1208家、约占全市2/3，金融要素市场和基础设施约占全市90%；贸易方面，浦东新区自2009年上海国际贸易中心建设至今，国际贸易规模和能级都在不断提升，贸易中心规模持续扩大，贸易结构多元，货物贸易和服务贸易分别占全市总量逾60%和约50%；总部经济加快发展，新增跨国公司地区总部30家，累计跨国公司地区总部达到449家；航运中心功能持续巩固，2023年海港集装箱和空港货邮吞吐量约占全市的90%，集装箱吞吐量4444.73万标箱，支撑上海港集装箱吞吐量保持全球第一。随着社会主义现代化建设引领区等重大国家战略推行，浦东新区的战略地位进一步提升，整体发展伴随更为优越的政策条件、更开放的营商环境和更高的政府治理水平。

中心城区三产优势明显，三产占比排名前6位的区均为中心城区，仅杨浦区排名靠后，但杨浦区烟草业占比高，若不含烟草业，杨浦区三产占比为89.3%，排名可升至第7位。中心城区主要以现代商贸业、专业服务业、信息服务业、金融服务业、航空及物流业等第三产业为拉动经济增长的主要驱动力。黄浦、静安、长宁、虹口、徐汇和普陀六区2023年三产占比均在90%以上。

中心城区以外被纳入都市功能优化区的宝山区和闵行区三产占比在67%左右，二产占比在32%左右，仍有一定的工业经济占比。具体来看，宝山区黑色金属冶炼和压延加工业贡献突出，此外通用设备制造业、金属制品业、化学原料和化学制品制造业、汽车制造业等占比较高，2023年宝山区工业增加值537.60亿元，同比下降3.6%，全年规模以上工业战略性新兴产业完成总产值739.56亿元，同比下降3.8%，占全区规模以上工业总产值的比重为29.1%。闵行区主导产业包括通信设备、计算机及其他电子设备制造业、通用设备制造业、电子机械及器材制造业、化学原料及化学制品制造业等，2023年实现工业增加值904.28亿元，同比下降1.3%；完成工业总产值3618.20亿元，同比下降3.8%，其中新能源、高端装备、生物医药、新一代信息技术、新材料、新能源汽车、节能环保等工业战略性新兴产业完成规模以上工业总产值1735.46亿元，同比下降7.2%，占全区规模以上工业总产值比重为50.5%。

新型城市化地区范围内的嘉定、金山、松江、青浦和奉贤五区中，除青浦区2023年三产占比（70.1%）相对较高外，其余四区三产占比均位于全市各区尾部，工业制造业占比较高。其中，金山区2023年在地规上工业总产值为2537.02亿元，同比增长11.9%；属地规上工业总产值完成1642.79亿元，同比增长4.7%。在地规上工业企业包括属地规上工业企业和上海石化等20家企业，从属地产值看，智能装备、生命健康、新材料和信息技术4个产业集群共完成工业产值1307.24亿元，同比增长2.3%，占属地工业总产值比重为79.6%。松江区三大优势产业为电子信息业、现代装备业和都市型工业，2023年上述产业实现工业总产值2860.15亿元，占全区规模以上工业总产值的比重为76.9%；战略性新兴产业（制造业部分）实现工业总产值2169.81亿元，同比下降27.5%，占全区规模以上工业总产值的比重为58.4%。嘉定区以汽车制造业为主导产业，2023年实现汽车制造业产值2890.9亿元，同比增长2.7%，占全区规模以上工业总产值的64.2%；全区战略性新兴产业实现工业产值1552.3亿元，同比增长4.1%，占全区规上工业总产值的34.4%。青浦区和奉贤区行业相对较为分散，其中青浦区2023年实现规模以上工业总产值1729.43亿元，同比增长1.6%，其中通用设备制造业、汽车制造业、化学原料和化学制品制造业、橡胶和塑料制品业、专用设备制造业、电器机械和器材制造业等前十大行业完成工业总产值1342.23亿元，同比增长1.0%，占全区规模以上工业总产值的77.6%；奉贤区全年实现规模以上工业总产值2808.0亿元，同比增长3.6%，重点行业包括新能源、汽车配件和电子信息等。

从经济增长的驱动因素看，消费方面，2023年，社会消费品零售总额规模在千亿以上的区共6个，分别为浦东新区（4090.71亿元）、闵行区（1983.09亿元）、嘉定区（1607.80亿元）、静安区（1707.89亿元）、黄浦区（1599.48亿元）和徐汇区（1240.78亿元）。主要受公共卫生事件影响，2022年各区社会消费品零售总额同比均呈负增长态势，2023年各区消费状况均恢复向好，除普陀区当年社会消费品零售总额同比仍略有下降外，其余各区均恢复不同程度增长，且较上年增速提升均在两位数。2023年，中心城区中仅杨浦区（8.0%）和普陀区（-0.3%）消费增速在上海市消费增速（12.6%）以下，郊区中闵行区（7.5%）、嘉定区（5.4%）、奉贤区（11.8%）、金山区（9.1%）和崇明区（10.0%）消费增速在上海市消费增速以下。

从投资规模^[5]看，2023年上海市投资规模最大的区仍为浦东新区，其次为闵行区、青浦区、宝山区、松江区、奉贤区和嘉定区，固定资产投资额在500-800亿元区间，徐汇区、静安区、杨浦区、金山区、黄浦区和虹口区固定资产投资额在300-500亿元区间，长宁区和崇明区固定资产投资额在200亿元以下。总体看新型城市化地区投资体量普遍大于都市功能优化区，郊区投资体量普遍大于中心城区。从投资增速看，2023年上海市各区固定资产投资增速差异仍很大，其中投资增速前5位的区均为中心城区，降序排列为黄浦区（38.3%）、普陀区（29.1%）、静安区（20.8%）、杨浦区（20.7%）和徐汇区（17.2%），中心城区中的其余两区虹口区（12.2%）和长宁区（10.3%）也呈两位数增长。同年，郊区中固定资产投资增速在两位数的仅有松江区（15.6%）和闵行区（13.8%），其余各区除崇明区同比下降17.6%外均呈个位数增长。浦东新区固定资产投资增速为14.1%，处于中游水平。

进出口方面^[6]，从规模看，浦东新区进出口总额仍最大，2023年为2.58万亿元，远超其他各区合计进出口总额；其次为松江区（2620亿元）；嘉定区、黄浦区、奉贤区、金山区、宝山区进出口总额约在1000-1700亿元水平；其余各区进出口总额在千亿元以下，其中普陀区（355亿元）、杨浦区（316亿元）和崇明区（188亿元）进出口总额相对较小。2023年上海市下辖各区进出口总额同比增速极差很大，崇明区（27.6%）、黄浦区（17.8%）和青浦区（10.3%）呈两位数增长，普陀区（-0.4%）、奉贤区（-0.7%）、长宁区（-6.7%）、徐汇区（-9.6%）和金山区（-9.9%）呈负增长态势。

（二）下辖各区财政实力分析

1.下辖各区一般公共预算分析

上海市市级财力强，市对区财政转移支付力度大，区级自给率总体仍不高，其中中心城区转移支付规模显著小于郊区。2023年，下辖各区一般公共预算收入增速超过全市水平的仅有普陀区和徐汇区，其余各区中除崇明区2023年一般公共预算收入大幅下降外，均呈不同程度增长，其中浦东新区、虹口区、长宁区、嘉定区、杨浦区、青浦区和闵行区增长相对较快。2024年1-6月，金山区、奉贤区、青浦区、松江区和崇明区一般公共预算收入呈负增长态势，除此外其余各区中仅嘉定区一般公共预算收入同比增幅低于上海市全市水平，整体看，2024年以来郊区一般公共预算收入增长承压，仅闵行区增长相对较好，中心城区仍能保持较好的增长水平。

上海市市级一般公共预算收入占全市一般公共预算收入的比重较高，2023年，上海市市级一般公共预算收入为3853.7亿元，占全市一般公共预算收入的比重为46.4%；下辖各区一般公共预算收入合计为4458.8亿元，占全市一般公共预算收入的比重为53.6%。从下辖各区一般公共预算收入规模看，上海市下辖各区财力差距较显著。2023年，浦东新区一般公共预算收入为1300.81亿元，在千亿元以上，收入规模在全市处于绝对领先地位；排名次之的闵行区一般预算收入为326.70亿元，与浦东新区的差距大；其后的静安、黄浦、徐汇、嘉定、青浦、奉贤和松江七区一般公共预算收入在200-300亿元之间；其余各区收入规模在100-200亿元之间。从一般公共预算收入构成看，2023年上海市下辖各区税收比率除青浦区（78.5%）和普陀区（78.9%）外均在80%以上，收入质量普遍较高。其中，浦东新区、崇明区、嘉定区、徐汇区、长宁区和金山区税收比率在90%以上。

2023年，上海市全市一般公共预算收入同比增长9.3%，其中市级一般公共预算收入同比增长12.8%，下辖各区一般公共预算收入增速超过全市水平（9.3%）的仅有普陀区（11.8%）和徐汇区（10.9%）。其余各区中除崇明区2023年一般公共预算收入大幅下降15.8%外，均呈不同程度增长，其中浦东新区、虹口区、长宁区、嘉定区、杨浦区、青浦区和闵行区增长相对较快，增幅在6-9%左右区间；金山区、奉贤区、松江区、宝山区、静安区和黄浦区增幅在3-5%之间。

从一般公共预算自给情况看，2023年，黄浦区（87.0%）、长宁区（85.7%）、静安区（83.2%）和浦东新区（82.1%）一般公共预算自给率最高，在80%以上；其后为虹口区、徐汇区和闵行区，一般公共预算自给率在70%-80%之间；奉贤区、嘉定区、普陀区和松江区在60%-70%之间；其余各区除崇明区（35.6%）外，一般公共预算自给率在50%-60%之间。上海市对各区财政转移支付力度较大，2023年，上海市对各区财政转移支付为1273.1亿元（含中央转移支付分配区部分300.6亿元），其中市级一般性转移支付为703.0亿元，专项转移支付为269.5亿元。其中，浦东新区、崇明区、金山区和闵行区所获转移支付规模分别为196.7亿元、171.1亿元、100.8亿元和100.1亿元，在百亿元以上，浦东新区和崇明区所获转移支付规模最为突出。整体看郊区所获转移支付规模普遍高于中心城区。

2024年1-6月，金山区（-4.5%）、奉贤区（-6.3%）、青浦区（-7.3%）、松江区（-8.3%）和崇明区（-9.1%）一般公共预算收入呈负增长态势，除此外其余各区中仅嘉定区一般公共预算收入同比增幅低于上海市全市水平（1.2%）；徐汇区和普陀区一般公共预算收入增幅最为突出，均为12.0%，其次为黄浦区、杨浦区、闵行区、静安区、虹口区和长宁区，增幅在4-7%之间；宝山区和浦东新区增幅分别为3.5%和1.5%。整体看，郊区一般公共预算收入增长承压，仅闵行区增长相对较好，中心城区仍能保持较好的增长水平。

2.下辖各区政府性基金预算分析

上海市城市建设相对完善，产业发展相对成熟，对土地财政的依赖度不高。2023年，上海市下辖各区中仅宝山区、虹口区和徐汇区增收，其余各区均呈不同程度下降，其中，中心城区中杨浦区、长宁区、普陀区、静安区和黄浦区降幅较大；浦东新区和郊区中的嘉定区、青浦区降幅相对小，郊区中金山区和崇明区降幅最大。2024年1-6月，上海市下辖各区政府性基金预算收入增减变动差异很大，其中徐汇区、黄浦区和杨浦区政府性基金预算收入同比大幅增长，为上年同期的近3倍及以上，主要受供地节奏加快及上年度已出让地块的跨年入库等因素影响；松江区和静安区也实现较大幅度增长，嘉定区、奉贤区、虹口区、崇明区、青浦区和普陀区降幅很大，其中郊区收入实现受市场环境影响更大。

2023年，上海全市政府性基金预算收入同比下降14.2%至3466.7亿元，但市级政府性基金预算收入小幅增长0.7%至872.1亿元，下辖各区中仅宝山区、虹口区和徐汇区增收，增量分别为52.0亿元、50.2亿元和23.7亿元，其余各区均呈不同程度下降，其中，中心城区中杨浦区、长宁区、普陀区和静安区降幅在30%左右，黄浦区降幅近70%；浦东新区（-10.3%）和郊区中的嘉定区（-5.2%）、青浦区（-7.8%）降幅相对小，郊区中金山区（-47.5%）和崇明区（-84.3%）降幅最大。

从绝对规模看，2023年浦东新区以629.6亿元的政府性基金预算收入规模仍位列第一；其次为闵行区、嘉定区和青浦区，收入规模在200-300亿元之间；再次为宝山区、徐汇区、普陀区、松江区、奉贤区、静安区和虹口区，收入规模在100-200亿元之间；金山区、长宁区和崇明区收入规模仍处于尾部，分别为31.5亿元、22.0亿元和14.5亿元。

2024年1-6月，上海市全市政府性基金预算收入同比增长14.7%至1312.9亿元，主要是上半年上海市已完成两批次商品住房用地集中入市，供地节奏快于去年同期所致。但下辖各区政府性基金预算收入增减变动差异很大，其中，徐汇区、黄浦区和杨浦区分别实现政府性基金预算收入238.9亿元、38.7亿元和77.6亿元，同比大幅增长，为上年同期的近3倍及以上，主要受供地节奏加快及上年度已出让地块的跨年入库等因素影响；松江区和静安区也实现较大幅度增长，增幅分别为85.7%和28.3%；嘉定区（-41.6%）、奉贤区（-50.4%）、虹口区（-74.2%）、崇明区（-77.8%）、青浦区（-80.2%）和普陀区（-97.1%）降幅很大，其中郊区收入实现受市场环境影响更大。

（一）上海市政府债务状况分析

上海市地方政府债务管理规范、严格，债务总量规模控制得当。2023年末，上海市政府债务余额较上年末有所增长，但上海市财力对地方政府债务的覆盖程度仍好，债务规模适度，政府债务风险总体可控。

截至2023年末，上海市政府债务余额为8832.3亿元，较上年末增长3.44%，其中，地方政府债券余额8831.1亿元，占比为99.99%；当年财政部核定的上海市政府债务限额为9906.2亿元，2023年末上海市政府债务余额占限额的比重为89.16%，仍有较大的融资空间。按级次分，市级债务余额为2794.8亿元，区级债务余额为6037.5亿元，分别占全市政府债务余额的31.6%和68.4%。从未来偿债情况看，全市政府债务将于2024年、2025年、2026年和2027年及以后年度到期的规模分别为1095.3亿元、1084.7亿元、1028.2亿元和5624.1亿元，占全市政府债务的比重分别为12.4%、12.3%、11.6%和63.7%，期限分布较为合理。2023年底，上海市全市债务率为68%，低于国际控制标准100%-120%的下限，也低于全国平均水平。上海市财力对地方政府债务的覆盖程度仍好，债务规模适度，政府债务风险总体可控。

2023年，上海市发行地方政府债券1119.6亿元，较上年减少682.5亿元，包括新增债券617.0亿元，主要用于轨道交通等基础设施及配套项目，旧区改造等保障性住房项目，教育、医疗卫生等社会事业项目，污染防治等生态环保项目；再融资债券502.6亿元，主要用于偿还当年到期地方政府债券本金。2024年前三季度，上海市发行地方政府债券1086.0亿元，其中新增债券507.0亿元、再融资债券579.0亿元。根据财政部下达上海市的新增债券额度，2024年上海市计划发行新增债券507.0亿元，截至2024年9月末已全部完成发行；根据财政部下达上海市的再融资债券发行规模上限，结合上海市政府债券到期情况、国家关于到期政府债券预算资金偿还要求和市区两级再融资债券实际需求，2024年上海市拟发行再融资债券579亿元，截至2024年9月末已全部完成发行。期末上海市地方政府债券余额为8876.7亿元。

（二）下辖各区债务状况分析

上海市下辖各区政府债务整体处于低水平，其中金山区和崇明区债务水平相对较高，但处于可控水平。从限额空间看，徐汇区、杨浦区、松江区、奉贤区、金山区和崇明区政府债务余额占限额的比重在98%及以上，债务增量空间已不大。上海市已发债城投企业带息债务及存量债券整体规模相对小，主要集中于市本级和奉贤区。

上海市下辖各区政府债务压力总体不大。从2023年末债务余额增长情况看，其中5个区债务规模下降，分别为浦东新区（-1.1%）和中心城区中的杨浦区（-0.1%）、长宁区（-1.8%）、虹口区（-7.1%）和静安区（-7.9%），中心城区中仅徐汇区（11.6%）增幅较大，徐汇区当年积极争取新增地方政府债务，主要用于学校新建、道路拓宽、旧区改造等项目。郊区债务规模均有所增长，但增幅不大，仅闵行区（3.8%）和松江区（3.7%）在3%以上，超全市增长水平（3.4%）。从限额空间看，徐汇区、杨浦区、松江区、奉贤区、金山区和崇明区政府债务余额占限额的比重在98%及以上，债务增量空间已不大。

从2023年末各区政府债务余额与其当年一般公共预算收入和政府性基金预算收入合计之比看，中心城区中黄浦区（1.37）、杨浦区（2.19）、普陀区（1.14）和虹口区（1.21）在1倍以上；郊区中奉贤区（1.42）、金山区（3.22）和崇明区（3.62）在1倍以上。整体看金山区和崇明区债务压力相对较大，但处于可控水平。

从已发债城投企业带息债务^[9]看，2024年9月末上海市城投债存续企业2023年末带息债务余额为4819.34亿元，是当年末政府债务余额的54.6%，是上海市2023年一般公共预算收入的58.0%，相对规模处于全国各省升序排列的上游水平。

从区域城投企业带息债务情况看，Wind口径上海市2024年9月末城投债存续企业2023年末带息债务余额合计为4819.34亿元，其中市级城投债存续企业带息债务余额合计为3667.41亿元，占比为76.1%；区级城投债存续企业带息债务余额合计占比相对高的主要为奉贤区、浦东新区和嘉定区，带息债务余额合计分别为463.44亿元、189.06亿元和154.48亿元，占比分别为9.6%、3.9%和3.2%，合计占比为16.7%；其余各区有2024年9月末城投债存续企业的包括黄浦区、普陀区、金山区、徐汇区、闵行区、虹口区和松江区，带息债务余额相对小，均在百亿元以下，合计占比为7.2%。

与一般公共预算收入规模相比，Wind口径上海市2024年9月末城投债存续企业2023年末带息债务余额是2023年上海市全市一般公共预算收入的0.58倍，债务负担相对轻。下辖各区中仅有奉贤区城投债存续企业带息债务余额是奉贤区2023年一般公共预算收入的2.00倍，其余各区城投债存续企业带息债务余额与所在区2023年一般公共预算收入之比均在1倍以下。

2023年以来，上海市城投债发行规模在全国各省市中处于中下游，2023年及2024年前三季度全市城投债发行额分别为254.04亿元和233.21亿元。从城投企业存量债券看，2024年9月末上海市城投企业存量债券余额为1069.42亿元，在全国各省市城投债余额降序排列中位列第18位。2024年9月末上海市存量城投债集中于市级和奉贤区，存量城投债券余额分别为627.50亿元和180.40亿元，分别占全市存量城投债券余额的58.7%和16.9%，合计占比为75.5%。与一般公共预算收入规模相比，上海市下辖各区存量城投债券规模均相对较小，2024年9月末存量城投债券余额与2023年一般公共预算收入之比最高的为奉贤区，为0.78倍，其余各区该指标均在0.30倍以下。

 作者：新世纪评级公共融资部 

 李叶