无论是对于广义PPP，还是狭义的管理库PPP，新机制系列政策都规定了非常明确的新老划断时间点，即2023年2月。

所以，本文所述的“存量”，不论是针对管理库外的广义PPP，还是管理库内的狭义PPP，均主要指2023年以前的项目。

2023年2月以后，没有新入库的管理库PPP项目，

2023年末颁布115号文，叫停了除针对运营之外的补贴，开始进入新机制政策体系。

2023年2月之后的超出运营之外支付补贴的地方政府与社会资本合作项目，都是违规举债项目，亦受到主管部门的严厉监督，多个违规特许经营项目被主管部门叫停。

a.本文除外情况：2023年2月之后的违规项目

所以，这里相当于给出第一类其他类的排除性的项目处置方案：

既然是新启动的项目违规，基本上也还没有什么投入，停止了就好；也谈不到整改。

当然，按照要求，也可以采取以下的整改方式：

1.对于项目建设投资，地方财政可以在预算内自行负担，或，发行地方政府债券筹集资金；

2.对于项目运营支出，地方财政可以在预算内通过政府购买服务方式安排。

不过，这两项整改措施一般很难落实，——如果有这个实力，怕是当时也不会发起PPP项目。

简单地说，就是终止、放弃即可。

项目在这个阶段上，一般来说还没有太大的投入；如果有投入，可以根据招采时就相关情况的约定来处理。

总体上来说，我们基本不讨论2023年2月以后的特许经营项目。

基于上面所介绍的前提和背景，2023年2月以前的存量项目，按照

A.狭义/广义(即管理库内/外)，

B.及合规/违规，

C.再考虑到管理库内PPP项目的“是否已开工”的因素，

这三个维度，

则可，主要分为四大类别，即：

1.已开工建设的管理库内合规PPP项目：无影响

同时，未开工建设的管理库内合规PPP项目：视同新项目

2.违规的管理库内PPP项目：整改(适用原管理库PPP文件)

3.合规的管理库外PPP项目：无影响

4.违规的管理库外PPP项目：整改(适用所有约束性文件)

2023年以后的违规项目，应按照不违反新机制系列文件的要求进行整改。

如果用表格图来直观表示就是：

1. 判断是否为存量项目

2023年2月以前的已开工建设PPP项目，属于PPP存量项目，其他项目不属于PPP存量项目。

需要特别注意的是，在管理库PPP项目中的未采购或未开工建设项目，按照新机制系列文件要求，不属于PPP存量项目，须符合新机制要求；不符合新机制要求的，即为违规项目，如开工建设，则应按照新机制要求进行整改。

2. 判断在管理库内外

对于存量项目的处置，首先要判断该项目是否属于管理库。

属于管理库的PPP存量项目，要按照当时管理库PPP的要求来判断合规还是违规。

不属于管理库的PPP存量项目，要按照普遍的文件法规要求来判断合规还是违规。

3. 判断合规性

无论是狭义的管理库PPP项目，还是广义的PPP项目，除了之前所述的特殊情况以外，合规的PPP项目都不需要整改；需要整改的是违规项目。

针对PPP项目属于管理库之内或之外的不同情况，根据库内外的不同文件法规要求，判断其合规性。

4. 分类处置和解决

对于判断结果为合规的PPP存量项目，无论其归属库内库外，均无需做出任何调整。有些读者问及对于地方政府无力支付的合规项目如何应对，应该说，这不是一个基建融资的技术问题，它与一个简单的政府采购工程或购买服务项目下的政府无力支付的情况，是完全一样的。

对于判断结果为违规的PPP存量项目，无论其归属库内库外，都需要采取措施应对，主要是两个方向。

一是消极方向，即对于违规情况，根据各方责任大小，协商分别承担责任和损失，甚至诉诸法律手段。

二是积极方向，整改为合规的管理库PPP外项目，仅有包含土地一级开发的片区开发项目和能够实现土地指标收入的少量土地整治项目是合规的。所以，唯一的整改思路，就是加入这一部分内容。

这就是存量项目分类判断处置的基本原则。

1. 法律思维顺序一般应当是：

1) 有合同依合同，在合同条款中找依据；

2) 合同中的违法约定是无效的，以法律规定为准；

3) 无合同依法定，含政策依据；

4) 无合同亦无法律政策，依据公平原则(不轻易适用，实在无依据时才用)。

2. PPP存量项目并非无法可依

除了完全使用者付费项目以外，PPP存量项目的实质，是政府采购行为。

其中，管理库中的狭义PPP项目，实质上是“超长期限、交付固定资产”的“政府购买服务”。

管理库外的广义PPP项目，实质上是“有服务交付条件”的“政府采购工程”。

虽然，管理库PPP的很多文件废止了，但政府购买服务和政府采购工程的相关文件法规法律，在新机制之后，一条也没有改变，存量项目的PPP合同也不会因此而发生任何改变。

3. PPP存量项目处置和争议解决的主要思路

依照政府购买服务和政府采购工程的相关法律法规，根据PPP合同，解决PPP存量项目的整改和争议，才是PPP存量项目处置和争议解决的主要思路。

4. PPP存量项目现状争议的主要原因

结合我们在目前实践中了解到的PPP存量项目争议的现状，产生原因主要有二：

一是对于存量项目的归类研判不清晰，进而合规性判断不准确；

二是伴生了付款信用状况不佳，以及整改难度很大信心不足。

二者合并发生，纠缠不清，进一步增加了争议解决的难度。

存量项目分类处理的文件，并没有规定处置PPP存量项目的牵头部门。

“财政部会同发改委等部门进一步加强工作指导，行业主管部门切实履行行业监管责任”。

市场上存在“财政部牵头”的理解，是因为，在绝大多数涉及财政支付的基础设施建设项目中，财政部门都是“最后守门员”。

除了行业业务主管部门对产品和服务绩效进行考核外，是否符合支付条件，是否违反隐债禁令，是否违反返还地款禁令，等等，几乎都需要财政部门做最后的把关；而管理库PPP中，绝大多数项目都涉及财政支付费用。

所以，财政部门肯定是要在PPP存量项目处置过程中发挥极其重要的作用的。

民间怨言最多的来自于已开工建设的管理库内的合规存量PPP项目。

实际上，管理库PPP是迄今为止合规性最好的政府与社会资本合作模式，新机制系列文件对这一批项目也采取了最好的保护措施。

尽管新机制系列文件批评了管理库PPP所造成的财政支出责任，但是对于已开工建设的管理库PPP项目，仍然采取了保护措施，要求“严防在建项目停摆烂尾”。

对于已经开工建设的存量合规管理库PPP项目，并没有文件叫停，但是出于心理上的恐慌，造成了金融机构不敢贷款、社会资本不敢投资、地方部门不敢推进等一系列观望等待的氛围。

回头来看，2014-2023年这十年间的基建投融资模式里，无论是合规的比例还是总规模上来看，管理库PPP都是表现最佳的项目投融资模式。

1. 与库外及专项债项目相比

在合规比例和金额上，管理库PPP项目的情况，都要远好于同一时期的管理库外的社会资本投资的基础设施建设项目；更要远远好于专项债项目；至少，多数的管理库PPP还是合规的。

2. 与库外同期特许经营相比

在管理库PPP的十年里，同期在管理库外实施的特许经营项目，在合规性方面几乎是全军覆没的，——这一情况，直到特许经营新机制系列文件发布之后，才得以基本扭转。

3. 新机制项目合规性状况尚难以判断

在新机制之下的新特许经营项目，由于很多方面的原因，目前还难以对新机制特许经营项目的合规性状况做出总体判断。

原因之一是新机制系列政策实施的时间还比较短。

原因之二是由于在“建设”与“运营”边界的界定上，还缺少严格的标准；尤其是在此基础上，国企参与的高评存量TOT转让价和做大运营比例的违规做法出现回流的现象。

4. 管理库PPP是历史表现最佳的项目投融资模式

管理库PPP是个过渡性产品，它的历史使命是终结当时的BT违规泛滥的情况，并且同时坚持基建适度超前。管理库PPP的缺点，是造成了：向20万亿基建项目的无收益部分，支付可行性缺口补助的政府付费支出责任。

——管理库PPP很好地完成了它的历史使命，并在财承空间接近消耗殆尽前，停下了脚步。

总体上来说，截至到目前，曾经的管理库PPP项目还处于合规性最好的状态，现在很多参与者还觉得有顾虑，过个一年半载后，可能会发现，真正稀缺的，恐怕还是管理库PPP项目存量中那些还未进行建设、施工、融资的量。

十年实践经验证明，盲目照搬的西方经验基本不适合我国国情：通过政府支付费用，以政府购买服务的形式，实现对基础设施建设投资成本覆盖的做法，可以用，但没办法长期使用，——当10%的财政承受能力空间被消耗殆尽后，这一模式就必然寿终正寝了。

在制度方面，在PPP全面鼎盛时期的2014-2019年，甚至全面衰退时期的2019-2023年，都没有出台PPP条例，财政承受能力空间接近消耗殆尽的官宣叫停后，而且已经发布了存量管理库PPP的处置办法了，就更不会有针对全行业存量的全国性新法规颁布了。

对于一种在实践和理论中都已经被证实属于落后的模式技术，主管部门没有那个精力和时间去应对以后都不会再出现的项目模式，现有的还应付不过来呢。

某些地方尝试了，或者可能正在考虑出台专门针对PPP存量项目的处置文件，但现实的情况是，在已有上位文件严厉的天花板之下，地方可灵活调整的空间很小了，至多是强调一下加强管理，明确担当等等。

这十年来，我们一直在强调，有些读者，原来做管理库PPP的时候，就觉得管理库PPP有多么特殊，特殊到成为“法外之地”；现在，就会觉得管理库PPP相关文件废止后(从法外回到法内后)，有多么可怕。

实际上，管理库PPP，除了可以：按照购买服务思维，对一个固定资产建构筑物的投资，“在超长期限里支付建设运营补贴”这一点之外，其余毫无特殊之处；

特许经营新机制，也仅仅是把上文中的“建设”一词删掉，并没有其他的原则性变化。

按照文件要求，是否适用新机制，还是算作PPP存量项目，取决于该管理库PPP项目是否已开工建设。

PPP存量项目具有多个子项目，已有子项目开工的情况，考虑到已开工项目在功能衔接、收益平衡等方面，可能发生的影响，应当视为该存量项目整体已开工，适用原管理库PPP的相应规定，协议另有约定的除外。

当然，一般来说，已经处于在建的管理库PPP项目，甚至已经竣工进入运营期的项目，应当已经完成采购并签署合同了。

同样的，既然已经签署合同了，实施方案包括付费机制等等，应当早已经明确了。

但无论如何，是否算作PPP存量项目，还是适用新机制，与实施方案及付费机制等等并没有直接关系。

1. 约束PPP存量项目的政策规定

在完成①“是否为存量项目？”，②“是否为管理库内项目？”，这两个判断之后，接下来要做的事情，就是进行合规性判断了，无论过去现在将来出台什么文件，需要整改的，永远是违规的项目，合规的，永远不用整改。

需要特别加以注意的是，因为①②两个问题答案的不同，目标项目所使用的文件法规体系也不同。

在新老划断的2023年2月以前，约束全部PPP项目的政策背景主要有：

1)对于狭义的管理库PPP项目，主要是管理库PPP的相关政策文件。

2)对于全部的PPP项目，要受到包括禁止新增隐性债务等一般性政策文件的约束。

2. “从旧兼从轻”的适用与不适用

每次新文件发布，读者都会问到文件溯及力的问题，115号文的情况又尤其复杂，因为文件虽然发布于2023年11月8日，但不仅对文件发布之日以后的PPP项目做出了规定，而且还对2023年2月直到文件发布之日的PPP项目做出了规定。

甚至，文件中提及的有关禁止新增隐性债务违规举债的要求，对2023年2月以前的项目，也有强有力的约束力，由于禁止新增隐性债务的要求是2018年提出的，所以，这一要求至少可以向前管5年；而禁止违规举债的相关要求，则至少是在2014年的国发43号文时期即已提出。

绝大多数的法律法规文件，本身都不会具有向前追溯力。过多的溯及既往，会造成对法律法规体系朝令夕改、言而无信的印象，反而不利于法制建设。

但是，文件与很多法律法规不同的是，先后发布的多篇文件中，会有很多重复的内容，或者是对先前多个文件多个细则的汇总、归纳、总结或强调。

在这种情况下，并不会因为新发文件提到了，之前文件就已经禁止的内容，就自然而然赦免原先的违规行为。

3. 禁止违规举债：不是前十个月而是十年

文件中所提到的涉及新增隐性债务违规举债的内容，肯定是先前就曾严格禁止的，不会因为本次文件提到，就赦免之前的违规做法；反而甚至有可能是加重处罚。

由于禁止新增隐性债务是2018年提出的要求，那么从2018年至今的新增隐性债务行为，并不会因为115号文的再次提及而得到赦免。

涉及这里的115号文原文主要是“不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本”。

其中，受影响的一方面是发文前的PPP管理库内的项目，由于2月份就已经暂停了PPP项目入库，因此，文件对这部分项目影响不大。另一方面是，在库外实施的项目，由于没有受到当时PPP暂停影响而继续大规模铺开，因此受到115号文的严重影响。

2018-2023年间，在当时的管理库之外有万亿以上的特许经营项目，绝大多数都不符合115号文“项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报”，从而，以“违规政府补贴的名目”或“超出3年政府购买服务”等方式，造成了新增隐性债务，在债务主管部门和审计部门据此核查隐性债务时，115号文亦提及的有关严禁新增隐性债务的要求，肯定是可以向前追溯到2018年的。

4. 预计会从轻的情形

新机制对于需要财政提供补贴的项目，采取了“允许补贴运营40年”的方式，这在115号文发布之前，这是属于“超出购买服务3年期限”的典型违规举债类型，比如，有些地区实施的7年甚至13年的购买建设环卫处理站的服务，就完全有可能通过违规承诺支付补贴的方式收回投资成本。

对于以ABO方式实施的养老院、文化馆、俱乐部等半公益性、半市场化的项目，很多的在名义上能够实现115号文提出的，“项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报”的要求。

在115号文允许“只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本”的要求条件下，这类项目是很有可能通过这种方式实现平衡的。但在115号文之前，这属于比较明显的违规举债行为。

不过，在115号文发布之后，如果能够适用相关的行业领域要求，并且按照“已上车后补票”的惯例，补齐文件要求的相关手续，有可能就会“既往不咎”了。

这一思路，与我们之前强调的合规改造ABO项目的思路，也是不谋而合的。只不过是，这类项目存量会灰常少。

详情欢迎参阅公号文章存量违规特许经营整改的唯一便捷退路: ABO结构, 程序, 合规判断与应对新机制。

1.存量管理库中的违规PPP项目处境比较悲催

由于先前管理库PPP总体上来说监管比较宽松，一些金融机构误以为“入库即安全”，盲目放贷，很多违规项目也顺利推进并落地了。所以，与库外违规项目比起来，存量管理库中的违规PPP项目本来比较舒服。

但是，新机制系列政策的落实，在所有参与者的心里，都无形中收紧了对于管理库内已有PPP项目的紧箍咒，尤其是其中未竣工及未进入运营的项目。

这才是存量管理库PPP项目从业者真正的担忧所在，——担心被新一轮的检查，划入违规项目范围，——而对其自身来说，更可怕之处在于，很多从业者尚不能够确定合规与违规的边界。

2.管理库PPP存量项目的常见违规：保底量

保底量实质是兜底承诺。

17号令规定的原文是：政府付费只能按规定补贴运营，不能补贴建设成本。除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式使用财政资金弥补项目建设投资和运营成本。

设置保底量的违法实质，是利用财政，对本应由社会投资者(含平台企业)承担的市场经营风险，进行兜底。有些时候，设置保底量做法，也被改称为最低需求量等。

对公用事业的收入进行兜底，与，对饭馆影院洗澡堂的收入进行兜底，性质是一样的，国家既然允许将公用事业交给社会来投资经营并获取收益，就是不允许财政对其兜底的意思。

有些读者提出，项目中除保底量和单价固定兜底之外，另有绩效考核因素作为变量，从而不能认定为兜底承诺的观点。花钱必问效、无效必问责，是通用的规则，就像给饭店保客流量和每位餐费是违规的一样，绩效考核是提供工程、服务(运营)、货物的应有之意，不能成为保底量逃脱兜底承诺实质的挡箭牌。

早在2019年我们做烂尾项目调研的时候，就发现了发生在世纪之交的多个地方的项目，因为保底量违规而被叫停，导致项目限于烂尾境地。这说明，保底量违规的属性判定，早在二十多年前即已被监管部门所了解和掌握并实际执行了，且在后续的多个文件中先后提及，而并非如某些咨询自媒体所说的“由115号文首次提及”。115号函只是再次强调了一下这个要求，而这种重复强调，当然并不能免除先前违规行为的责任。

1.常见违规类型是超期购买服务

法规允许政府向项目投资人支付购买服务费用，使建设固定资产建构筑物并提供服务的投资人获得一定的回报，但是，这种购买服务的合同期限不能超出3年。

所以，政府购买服务方式在大多数情况下，是难以成为基建融资模式的。

购买服务的合同期限长短，是管理库PPP方式与政府购买服务方式的最本质区别。

与此相应的，管理库外PPP项目的最常见违规情况，是超出规定的3年期限实施政府购买服务。

在115号函新机制系列文件发布之前，没有进入PPP管理库的特许经营项目，几乎全部都属于超出3年购买服务的违规造型。

2.财政部出手打击特许经营违规

2024年9月，财政部发布《关于八起地方政府隐性债务问责典型案例的通报》。

通报涉及两例特许经营违规，其中，一例明示特许经营，另一例没有明示为特许经营。但是，实际上两例的违规类型都属于特许经营中的TOT环节违规，属于在实质上通过财政承担对转让价款的兜底偿还责任而造成新增隐性债务的类型。

尤其是第二个特许经营违规项目：

八、宁夏回族自治区银川市永宁县国有企业以农村人饮及农业灌溉特许经营权质押融资新增隐性债务3.2亿元。2023年3月，依据永宁县政府常务会议审议通过的《永宁县农村人饮及农业灌溉特许经营项目实施方案》，永宁县财政局与永宁县丰源农业发展有限责任公司签订《永宁县农村人饮及农业灌溉特许经营项目资产转让协议》及《永宁县农村人饮及农业灌溉特许经营项目特许经营协议》，将永宁县农村人饮及农业灌溉特许经营权转让给该公司。……附件资料中包含出质权利债务人永宁县财政局……承诺在特许经营期间将农业灌溉向干渠缴纳的水费及农村人饮和农业灌溉设备的更新及维修费用全额列入预算，形成新增隐性债务3.2亿元。

这是新机制系列文件发布之后，主管部门首次出手，对文件发布之前特许经营领域广泛存在的超期购买服务违规类型进行的严厉打击。

3.“以租代建”ABO首次被判定为隐性债务

财政部隐债通报首次给出了一个典型的“以租代建”ABO被判定为新增隐性债务的案例：

三、湖南省属公办职业学校以租代建新增隐性债务4.5亿元。2018年11月，湖南石油化工职业技术学院自行确定与岳阳湘女文化教育发展有限公司合作，采取以租代建的方式建设新校区，通过每年支付租金1233万元和以三产委托经营（包含新、老校区）的方式进行回购，期限30年，总金额4.5亿元，形成新增隐性债务4.5亿元。

近十年来，市面上泛滥出很多超出3年的实质上“以租代建”方式，通过地方政府承担长期限购买服务的形式，覆盖投资回报，实现违规举债意图。在这一模式中，以授权(A)、委托等多种变相方式，暂时将固定资产建(B)构筑物所有权转移至投资人名下运营(O)，来人造运营假象，企图逃避违规举债认定。对此，投资人往往将其称为ABO模式。

ABO模式的违规特点在于，超3年的方式购买服务，是法律所不允许的，具体禁令参见2020年财政部102号令《政府购买服务管理办法》。

ABO模式是否实质性违规，跟是否约定“回购”无关，如上案例，即使不约定“回购”，超出3年的能够覆盖建设投资的模式，也一样是违规举债。在很多情况下，对于下属国企承担的建设项目，固定资产归谁所有这个问题，也不是很重要。ABO模式的实质性违规，并不是由财政支出责任造成的，这是初学者最经常犯的错误。不要谈“财政支出责任”色变，财政支出责任，并不是造成新增隐性债务的原因，购买服务中超出3年的财政支出责任才是新增隐债。

总结一下，虽然以上案例中并未提到涉及ABO的只言片语，但其实质仍然是个ABO。2016年以来的轨道交通ABO、污垃处理ABO中所体现的“以租代购”违规精髓，与其如出一辙。

其实质就是通过超3年期限购买服务的违规方式，实现固定回报违规。

值得关注的是，本次通报是主管部门第一次正式宣布“以租代购”类型ABO属新增隐性债务的违规举债行为。

PPP存量项目的违规，不仅不会因为特许经营新机制系列文件的发布而得到赦免，反而会因为规则更加清晰、监管部门的重视、参与者更加谨慎，而使违规行为变得更加明显。

特别是，管理库PPP存量项目中最常见的设置保底量违规，管理库外PPP存量项目中最常见的超3年期限购买服务违规，等等。

PPP存量违规项目的应对思路，主要有两个方向：

一是消极方向

例如，对于存量项目中的保底量违规、超期限购买服务违规，只能与地方政府重启谈判，根据政府与社会资本在违规约定上的责任大小情况，双方协商分别承担责任和损失，甚至诉诸法律手段。

幻想因为新机制发布而豁免之前保底量、超期购买服务违规的想法，是不现实的。

二是积极方向，整改为合规的管理库PPP外项目

理论上来讲，能够完全实现市场化收入全覆盖的使用者付费项目，都可以合规操作。但是，这种项目已经基本上做完了。

实质上，如果某个领域完全能够实现市场化收入全覆盖的话，它大概率就不会属于基础设施建设领域了；因为，我们在给这个词命名的时候加上的“基础”二字，初衷就是因为它市场化收入不足的缘故。

所以实际上，在管理库之外的基建投融资项目，仅有包含土地一级开发的片区开发项目和能够实现土地指标收入的少量土地整治项目是合规的。

换言之，在管理库之外，只有确定地能够实现财政收入自平衡，才有可能做成合规项目。

按照七公片区开发的抽样统计，从2019年以后，这样的项目，大概每年有一万亿左右。

这也是，除了协商和终止项目以外，违规项目整改的主要可行方向。

1.整改核心思想：把经济社会发展补充到项目中去

针对承诺固定回报违规的条款，应针对支付条件进行整改。只要是真实片区开发项目，确实能包含土地一级开发内容，土地出让收入确实能够覆盖投资的，把应有的区域经关联的目标及相应付款机制按照正确情况补充进去、调整过来即可。

2.建立科学合理、可控可达的绩效考核机制

关联了路径合规的财政有盈利项目之后，余下的事情，就是通过科学的分析预测，测算出片区开发项目中土地一级开发确定能够拉动的区域经济社会发展状态，从而建立合理、可达的绩效考核机制，树立见货付款、按效付费的合规支柱。

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