作者：张财 张琦凯（中国投资咨询）
2024年10月8日，国家发改委召开“系统落实一揽子增量政策扎实推动经济向上结构向优、发展态势持续向好”新闻发布会，刘苏社副主任在答记者问时表示：“我国城市发展已经进入了增量建设和存量更新并重的阶段，可以说今后一个时期，城市改造更新的任务将越来越重。以城市重要的‘里子工程’地下管网建设改造为例，有关方面预计在未来五年需要改造的城市燃气、供排水、供热等各类管网总量将近60万公里，投资总需求约4万亿。一揽子增量政策明确，要加强城市更新的重点建设，下一步将结合职能，继续统筹用好各类资金，提前安排相关项目的清单和投资计划，加快推动符合条件的项目开工建设，同时健全完善可持续的更新改造机制，积极推进城市基础设施提升改造，尽快补齐城市基础设施的短板，充分释放我国新型城镇化的巨大潜力，形成新的经济增长点。”
由此可以看出，一方面，城市发展和治理过程中，城市更新将是重点建设方向，也将是新一轮新型城镇化建设过程中逐步改变中国城市发展质量的政策发力点。另一方面，城市更新能够盘活存量、做优增量、提高质量，其具有基础投资需求大、公益性和经营性兼具的特点，是城市基础设施投资的新方向。
本文旨在梳理新一轮新型城镇化开始以来的城市更新顶层设计政策，分析城市更新开展的原因，明晰城市更新的主要任务，结合现有政策提出适宜城市更新的投融资模式，以及对未来城市更新行动提出建议。
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城市更新的顶层设计
2014年，中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》，是开启我国新型城镇化的首部规划文件。2022年，《国家新型城镇化规划（2021－2035年）》印发，进一步提升我国城镇化发展质量，开启新一轮新型城镇化建设。2022年，国家发改委印发《“十四五”新型城镇化实施方案》，落实“十四五”期间新一轮新型城镇化任务和目标。2024年，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，为未来五年我国新型城镇化建设和规划落实提供行动指南。
新型城镇化规划是开展城市更新的重要顶层设计，规划过程中，城市更新在新型城镇化的落实、行动方案中地位更加突出、内涵更加丰富、方向更加明确。
2022年，《“十四五”新型城镇化实施方案》中提出：有序推进城市更新改造。重点在老城区推进以老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村等“三区一村”改造为主要内容的城市更新改造，探索政府引导、市场运作、公众参与模式。
2024年，《关于印发深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划的通知》中指出：实施城市更新和安全韧性提升行动：以人口规模大密度高的中心城区和影响面广的关键领域为重点，深入实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，特别是抓好城市地下管网等“里子”工程建设，加快补齐城市安全韧性短板，打造宜居、韧性、智慧城市。
可以看出，如今的城市更新不仅仅局限于城市老旧区域和城中村改造，其内涵在于以人为本、改善民生，增强城市安全，让所有居民具有获得感、安全感、幸福感。
新一轮新型城镇化以来城市更新政策梳理
资料来源：公开资料，中国投资咨询整理
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为什么实施城市更新
（一）新型城镇化进入新阶段的必然要求
根据国家统计局2024年9月23日发布的《新中国75年经济社会发展成就系列报告》，2023年末我国常住人口城镇化率已达到66.16%，比1949年末提高55.52%，年均提高0.75%。我国新型城镇化取得的重大进展，使得城镇化水平和质量大幅提升，有力支撑了我国经济的持续增长和居民生活水平的不断提高。同时，国家发改委也表示，我国城市发展已经进入了增量建设和存量更新并重的阶段。
2014年以来，PPP模式、棚户区改造资金、地方城投投资、地方政府债券发行等增量资金为我国新型城镇化注入了强劲动力，形成大量存量城市基础设施。但过去十年，城市基础设施“重建设轻运营”问题凸显，整体运营维护质量不高，利用效率低下。随着新型城镇化工作的推进，城市更新行动是盘活存量，做优增量，提高质量的必然选择。
（二）加快推进新型城镇化的必然要求
面对大量存量基础设施，城市更新是一项重要抓手。《“十四五”新型城镇化实施方案》中提出优化城镇化空间布局和形态，对城市群和都市圈协同发展、超大特大城市转变发展方式、提升大中城市功能品质、增强小城市活力以及推进以县城为重要载体的城镇化建设等方面作出重要部署，核心关键在于分类推进新型城镇化工作，城市的提档升级、功能服务完善、管理效率提高是下一阶段的重要工作。
（三）改善民生和保障城市安全的必然要求
在城镇化快速发展过程中，民生问题和城市安全问题亟待解决，具体表现为：“土地城镇化”快于人口城镇化，建设用地粗放低效，存在大量低效用地；城市规划论证不合理或缺失，城镇空间分布和规模结构不合理，与资源环境承载能力不匹配；老旧小区配套设施不完善，无法满足居民实际生活需求；保障性住房数量不足，工薪收入人群住房困难；城市蓄排能力不足，极端天气下洪涝问题严重；城市管线安全管理问题突出，安全事故频发；城市管理服务水平不高，智慧化应用程度不高等。同时，新冠疫情影响以及突发自然灾害，对城市安全造成了较大打击，也凸显城市基础设施建设、运营管理等方面的严重不足。
面对以上问题，城市更新能够有效补齐城市发展短板，为改善民生和保障城市安全提供有力支撑。
资料来源：公开资料，中国投资咨询整理
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城市更新的主要任务
根据国务院《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》中关于实施城市更新和安全韧性提升行动的要求，未来五年实施城市更新的主要任务包括：推进城镇老旧小区改造；加快推进保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造；加强城市洪涝治理；实施城市生命线安全工程；推进绿色智慧城市建设等五项重点工作。
由此可见，未来新一轮新型城镇化进程中，城市更新行动的重点围绕改善民生、城市安全以及绿色智慧建设的方向开展，这为地方政府、社会资本提供了可循路径。
地方政府可以通过城市更新实施“面子”和“里子”工程，带来城市面貌、居民生活质量和安全韧性的改变，为城市发展培育新的经济增长点。
城市更新优化了基础设施配套，可以拉动投资和需求增长，以居民生活质量提高促进消费，进一步为城市发展筑牢基础，形成良性循环。城市绿色发展方式可以助力“双碳”目标实现和城市环境改善，智慧化建设则能提升城市治理效能和服务能力。
社会资本可以通过发挥其投融资能力、规划建设能力、运营管理能力，为城市更新提供一揽子具有可行性、操作性的落地方案。同时，城市更新过程中有大量优质地段的经营性资产和土地的释放，能够为社会资本提供良好的投资回报。
地方城投可以通过自身资源优势，包括其掌握的本地资源、存量资产等，积极投身城市更新，深度参与城市运营管理与发展，实现市场化转型。
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城市更新投融资模式分析
《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》中提出：加大中央财政性建设资金对符合条件的保障性租赁住房、城镇老旧小区改造、城市燃气管道等老化更新改造、城市排水防涝、超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设等项目的支持力度。中央财政城镇保障性安居工程补助资金对符合条件的保障性住房、城中村改造项目予以积极支持。地方政府专项债券支持符合条件的保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造项目。采取特许经营模式，规范实施政府和社会资本合作新机制。有效发挥城中村改造专项借款作用。支持符合条件的城市更新项目发行基础设施领域不动产投资信托基金。
国家发改委在新闻发布会上指出：积极探索创新融资的模式。城市更新蕴含着巨大的市场潜力，项目的投资额比较大，单靠政府投资远远不够，必须建立多元化的投入机制，也必须大力度吸引民间资本的广泛参与。将对市场化程度较高、经营属性较强的领域，完善投入机制、提高投入效率，充分发挥市场机制的作用。对回报水平适中、社会资本具有投资意愿的领域，也将充分发挥政府和社会资本合作新机制，也就是PPP新机制的作用，还有基础设施REITs等作用，形成政府引导、市场运作、全社会参与的可持续更新改造模式。
从以上动态，可以分析出未来五年城市更新的主要投融资模式有以下几个方面：
（一）超长期特别国债、中央预算内投资资金
超长期特别国债明年支持重点仍在“两重”建设。根据城市更新内容，按照超长期特别国债2024年具体投向，可重点关注绿色智能数字基础设施，农村转移人口市民化配套的就业、教育、医疗、住房、养老等公共保障体系，城市地下隐患管线维修、更新和升级改造等方面。
同时，超长期特别国债亦支持“两新”项目（大规模设备更新和消费品以旧换新），其中设备更新支持范围扩大到能源电力、老旧电梯等领域设备更新以及重点行业节能降碳和安全改造，为城市新能源设施、供热等公共服务提供投融资支持。
2022年6月，国家发改委关于印发《城市燃气管道等老化更新改造和保障性安居工程中央预算内投资专项管理暂行办法》的通知（发改投资规〔2022〕910号），该《办法》有效期5年，其中中央预算内投资主要支持老旧供排水、供气、供热管道更新以及新建、改建保障性安置房及其配套基础设施。
超长期特别国债、中央预算内投资虽规模有限，但可以通过适当的中央资金和地方资金配套解决公益性属性强、收益水平较差的城市更新项目。
（二）地方政府专项债券
从城市更新的视角来看，在地方政府专项债券投向领域内，可重点关注社会事业、市政基础设施、保障性住房、老旧小区改造、基础设施信息化改造等支持领域。
国家发改委、财政部在近期的发布会上，均表示正在研究地方政府专项债券资金以及专项债券用作项目资本金的投向领域扩容，同时将允许专项债券用于土地储备、收购存量房商品房。对于城市更新类的专项债项目，建议根据项目情况合理匹配专项债额度，以满足专项债还本付息要求。
近期，从财政部对未来积极财政政策的表述看，明年地方专项债额度仍将相对充裕，但原有投向领域的项目建设也基本接近尾声，优质新增项目不足，亟需储备一批新的专项债项目。从国家发改委的表述看，续建基础设施、农业转移人口市民化、高标准农田建设、地下管网建设、城市更新等领域增量资金需求较大，仍将是地方政府债券发力的重点。
（三）政府和社会资本合作模式
2023年11月，政府和社会资本合作新机制出台，坚持初衷，回归本源，要求全部采用特许经营模式、以使用者付费为回报机制、加大力度鼓励民营企业参与等。因此，采用政府和社会资本合作模式的城市更新项目一方面要求具有公益性，资产权属较为清晰，具有明确的实施边界，另一方面要具有较好的经营性，有明确的使用者和收费渠道，实现较为稳定的收益水平。
在城市更新过程中，主要是拆除重建和优化改造类项目资金需求较高，经营性资产种类较多，一般根据其行业选择政府与社会资本合作模式或纯市场化运作模式。
拆除重建类项目若商业性、经营性较强、规划明确、收益来源较多，更适合采用市场化模式引入社会资本主导实施；而优化改造类项目，尤其是老旧小区改造、“里子”工程等具有公益性的项目，可根据具体建设内容和提供的公共服务类别，经充分论证后选择政府和社会资本合作模式开展，回报机制应采用使用者付费模式，根据项目情况给予一定投资支持和合规运营补贴，不额外新增地方政府未来财政支出责任。
对于采用使用者付费模式的项目，也可完善或调整现行收费标准（如经合法合规程序调整水、电、气等价格），将收费落到实处，以满足社会资本投入的建设成本及项目运营的合理收益。
（四）基础设施公募REITs
目前，我国REITs要求底层资产具备：（1）优质保值；（2）资产具备一定规模，且具有后期扩募能力；（3）资产权属明确，具备项目完整所有权或经营权；（4）现金流较稳定，有现金分派率的基本要求。
位于城市核心区的城市更新类项目，区位优势、资源优势明显，更新后容易得到市场的广泛认可。在前期阶段充分考量项目行业属性、运营效益与权益划分，实施后项目资产权属明确、收益稳定可观的，可通过基础设施公募REITs实现项目的合理退出、再融资等，为城市更新带来可持续性。
现阶段，城市更新项目融资方式多样，但需避免出现政府债务风险、运营风险，充分判断项目性质，合理规划运营内容，预测项目未来收益，采用合法合规的投融资模式为项目实现目标和效果提供资金支持。
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对城市更新的实施建议
（一）规划先行，注重整体谋划
城市更新项目是在城市规划的基础上对城市结构和布局的进一步优化，提升城市发展质量。要充分结合城市的国土空间规划、资源承载能力、产业发展现状与方向、居民需求、资源优势、与周边城市的关系等多方面要素开展城市更新规划，把握规划的科学性、协调性、可持续性。
在项目谋划方面，需注重把握政策关键要点，可与第三方机构合作开展项目梳理工作，确保项目投向、内容、规模合理，实现项目投资、运营目标与效果，助力城市经济新增长点的形成。
（二）政府引导，鼓励多方参与
城市更新是对城市配套基础设施的全面“体检”与优化，能够补齐城市发展的短板，增强城市安全，具有较强的公益性。政府需要做好规划和引导工作，利用政策积极申请配套资金，解决公益性部分的资金缺口；社会资本、地方城投作为主体深度参与、深度合作，社会资本发挥投融资能力、专业运营管理能力，发挥市场机制的优越性，地方城投把握机遇，整合城市资源，盘活存量资产，在低效土地利用、绿色智慧城市建设、教育养老物业等城市服务方面加强拓展，积极参与城市产业发展与引导，逐步向城市运营、服务商转型发展。
（三）配足政策，增强结果导向
城市更新是城市治理效能的再提升，需要达到提升城市治理水平的目标，实现增强城市内在安全韧性、满足城市居民美好生活需要的结果。因此，地方政府应依照顶层设计，根据自身情况配足当地政策，解决好城市更新中土地利用、物业产权、收益分配、税收等方面的问题，为市场打造良好的发展环境。同时，要以结果导向发挥政府监管作用，积极协同城市群和都市圈发展，找准定位，补齐短板，不断提升城市发展能级。
综上所述，随着城市更新的不断深入，我们有理由相信，这一系列顶层设计与实施策略将为中国的城市发展带来深远的影响。城市更新不仅是对城市面貌的改善，更是对城市功能、居民生活质量以及城市安全韧性的全面提升。通过科学规划、政府引导和多方参与，城市更新将有效促进城市经济的可持续发展，实现城市与自然的和谐共生，提升居民的幸福感和获得感。
未来，随着政策的不断完善和创新模式的不断涌现，城市更新将继续作为推动中国新型城镇化进程的重要力量，为构建更加宜居、韧性、智能的现代化城市贡献力量。
让我们期待，在新一轮新型城镇化战略行动的引领下，中国的城市更新能够取得更加丰硕的成果，为世界城市发展提供中国智慧和中国方案。
本文作者张财、张琦凯，现就职于中国投资咨询有限责任公司。文章为作者独立观点，不代表中国投资咨询立场。
