中国战略新兴产业融媒体记者 杜壮
在加快建设数据要素市场的背景下，如何保障公共数据资源“供得出、流得动、用得好、保安全”，成为激活数据要素价值必须回答的问题。
近日《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加快公共数据资源开发利用的意见》（以下简称《意见》）发布，这是中央层面首次对公共数据资源开发利用进行的系统部署。
《意见》聚焦破除公共数据流通使用的体制性障碍、机制性梗阻，统筹发展和安全，兼顾效率和公平，从扩大资源供给、规范授权运营、鼓励应用创新、营造良好环境、强化组织实施等方面提出了17项具体措施。
在今天举行的国新办新闻发布会上，国家数据局局长刘烈宏表示，《意见》出台后，能大幅激发供给动力和用数活力，进一步释放公共数据在赋能实体经济、扩大消费需求、拓展投资空间、提升治理能力中的要素作用。同时，也能引领带动全社会数据资源融合应用，为不断做强做优做大数字经济、构筑国家竞争新优势提供坚实支撑。
>>10月10日，国务院新闻办公室在北京举行新闻发布会，国家数据局局长刘烈宏、国家数据局副局长陈荣辉、国家数据局数据资源司司长张望介绍公共数据资源开发利用有关情况，并答记者问。新华社记者 金良快 摄
各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据，是国家重要的基础性战略资源。
《全国数据资源调查报告（2023年）》显示，2023年，公共数据开放量同比增长超16%。18.6%的平台企业和51%的中央企业在数据开发利用过程中应用到政府开放数据。另据相关统计显示，我国公共数据资源体量巨大，几乎占全社会数据资源总量的80%左右。
刘烈宏在发布会上指出，公共数据面向支撑数字政府建设，在便利群众办事、优化营商环境等方面发挥了显著作用。但面向服务经济社会发展，在资源供给、应用创新、权益分配等方面，“不敢”“不愿”“不会”的问题比较突出，要素价值未得到充分释放。
公共数据只有在市场和社会上得到充分供给和高效利用，才能最大程度地释放出其价值红利。刘烈宏表示，公共数据资源开发利用不足，主要矛盾在供给侧。本次《意见》明确了共享、开放和授权运营三种开发利用方式，对资源供给进行体系化部署。
共享面向各级政务部门，主要是统筹推进政务数据共享。《意见》提出，强化已有数据共享平台的支撑作用，围绕“高效办成一件事”，推进跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务政务数据共享和业务协同，不断增强群众和企业的获得感。
据了解，近年来，国务院办公厅已经发布了6批数据共享责任清单，还有4批垂管业务系统数据对接清单，共享调用次数超过了5400亿次，累计交换垂管数据超过6.8亿条。
公共数据开放主要面向企业和社会公众，强调在维护国家数据安全、保护个人信息和商业秘密的前提下，利用互联网依法依规有序开放数据或数据集。《意见》指出，完善公共数据开放平台，编制公布开放目录并动态更新，优先开放与民生紧密相关、社会需求迫切的数据，鼓励建立公共数据开放需求受理反馈机制，提高开放数据的完整性、准确性、及时性和机器可读性。
据相关机构统计，截至今年7月，我国已有243个省级和城市的地方政府上线了数据开放平台，开放的有效数据集超过37万个，八年增长了44倍。
对于授权运营，《意见》提出，落实数据产权结构性分置制度要求，探索建立公共数据分类分级授权机制。国家数据局副局长陈荣辉表示，对于公共数据资源，开发开放是导向，安全依规是前提。《意见》重点针对公共数据授权运营行为进行规范，目的是通过合理的制度安排，既回应市场关切、满足发展需要，又正确处理好高质量发展和高水平安全的关系，充分保障各方权益。这为公共数据授权运营提供了明确的政策依据和实施指南。
谈到公共资源数据供给三者之间的关系，陈荣辉表示，尽管共享、开放和授权运营对象不同、用途不同、方式不同，但目的是一致的，就是要在保障安全的前提下，有效扩大公共数据资源供给，更好释放公共数据资源价值，更好服务经济社会发展。
此次备受关注的一个重点是公共数据授权运营机制，通俗来说，可以理解为把公共数据拿出来，授权给相关企业，形成公共数据产品。
授权运营作为一种新的公共数据资源开发利用方式，近年来一些地区和部门先行先试、积极探索，在实践过程中形成了整体授权、分领域授权、依场景授权等多种模式。
据不完全统计，截至2024年6月底，全国各地至少已公布了50份公共数据授权运营专项政策文件。如《上海市数据条例》要求，市政府办公厅应当组织制定公共数据授权运营管理办法，明确授权主体，授权条件、程序、数据范围，运营平台的服务和使用机制，运营行为规范以及运营评价和退出情形等内容；《青岛市公共数据管理办法》指出，授权运营单位应当依托公共数据运营平台，在保护个人隐私和确保公共数据安全的前提下，以模型、核验等形式向社会提供数据产品和服务。
针对公共数据授权运营，2020年以来，北京、上海、广东、贵州等多个省市接连开展了公共数据授权运营试点。北京分类建设三种公共数据专区，即领域类、区域类和综合基础类；贵州与“云上贵州”共建公共数据平台；海南建设“数据产品超市”，鼓励市场主体参与公共数据市场化运营；成都搭建公共数据运营服务平台，探索利益反哺机制。
不过，在发展的过程中，公共数据授权运营也面临规则程序不够明确、职责边界不够清晰、运营情况不够透明等问题。
《意见》对于公共数据授权运营工作重点从资源管理、授权实施、运营监督三个方面作出了制度安排。
在资源管理方面，要求建立公共数据资源登记制度，编制公共数据资源目录，开展数据分级分类管理，加快数据资源标准化、规范化建设，目的就是提高数据质量，扩大资源供给。
在授权实施方面，要求将公共数据授权运营纳入重大事项的决策程序，建立起规范的授权运营实施机制。主要是要明确授权条件、运营模式、退出机制等。同时，鼓励试点成立行业性、区域性运营机构，推动有条件的地区或者部门做到管运适度分离，并且要求保障授权运营各方的合法权益。
在运营监督方面，明确要厘清管理和运营的责任边界，对于数据资源的生产、加工使用、产品经营等全过程要进行监督和管理，同时也要求建立授权运营情况的披露机制，公开数据产品和服务能力清单，接受社会的监督，也强调了运营机构不得实施不正当竞争行为。
国家数据局数据资源司司长张望表示，总体看，我国公共数据授权运营工作还处于起步阶段。下一步，国家数据局将在制度机制、规范授权、价格形成、收益分配等方面先行先试，共同探索实践路径，共同营造开发利用的良好生态。
数字经济的蓬勃发展，对数据要素市场化配置提出更高需求。
当前，公共数据的定价机制研究主要从数据资源、数据资产两个方向出发，即基于成本法的数据资源定价法和基于市场收益的数据资产定价法。2021年10月16日，广东发布全国首张公共数据资产凭证，探索数据资产化，推出全国首个数据经纪人撮合交易定价器，探索以数据经纪人为代表的场外数据产品交易定价机制。
《意见》明确，建立健全价格形成机制维护公共利益。指导推动用于公共治理、公益事业的公共数据产品和服务有条件无偿使用。用于产业发展、行业发展的公共数据经营性产品和服务，确需收费的，实行政府指导定价管理。《意见》还提出，鼓励和支持企事业单位和社会组织有条件无偿使用公共数据开发公益产品，提供便民利民服务。
“建立健全价格形成机制，本质是要在坚持维护公共利益的前提下，要正确处理公益性和市场化开发利用的关系，实现经济和社会综合效益的最大化。”陈荣辉表示，充分发挥价格政策的杠杆调节作用，引入市场化力量参与公共数据资源开发利用，就是要让“专业的人做专业的事”，形成更多更好的数据产品和服务，能更好满足多层次、多样化的用数需求。
陈荣辉强调，部分公共数据产品和服务收费，主要是在弥补成本的基础上，支持运营机构等相关方按投入和贡献取得合理的回报，这也还需要在公共数据资源开发利用的实践过程中，不断探索、完善。
目前，国内公共资源交易平台积累了大量有价值的数据，为了让这些数据“活起来”，最大化释放数据价值，数据的流通和交易是基础。《意见》提出，鼓励有条件的地区探索公共数据产品和服务场内交易模式，统筹数据交易场所的规划布局，引导和规范数据交易场所健康发展。
实际上，《意见》等相关政策的出台，带来了一系列务实的改革举措，促进了数据产业的快速发展。
《意见》提到，将数据产业作为鼓励发展类纳入产业结构调整指导目录，支持数据采集标注、分析挖掘、流通使用、数据安全等技术创新应用，鼓励开发数据模型、数据核验、评价指数等多形式数据产品。落实研发费用加计扣除、高新技术企业税收优惠等政策。
“这些措施与企业数据资源开发利用、促进数据产业高质量发展的政策一起，相继出台实施，有利于培育一大批数据企业，促进数据产业加快发展，更好构建以数据为关键要素的数字经济。”刘烈宏说。
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编辑：李子吉
审核：艾丽
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