盛世之下的危局：财政困难产生的原因

问切“财”与“政”的历史品貌

《清代田赋积欠与国家财政治理》以清朝所有的历代罕见积欠至巨为切入，剖析了以农业立国的帝制王朝从“财政”到“仁政”这一渊源已久的施政方针何以在末代弊病丛生，最后积重难返。

清朝作为中国古代最后一个专制皇权王朝，其特殊性与重要性不言而喻。而积欠问题，作为清朝荒政领域与财政治理中不可忽视的组成因子，不止在清朝物价动荡、白银频流、人口爆发的时期贯穿始终，更深刻影响这一末代王朝的财政稳健与养民之效。当田赋积欠不再只是停留在数据上的铅字，其在民生社会中所体现出的制度脉搏，无疑是相当富有力量且值得深思的——摸到隐匿于“天朝”迷梦下的荒政、财政乃至于仁政的变化与危机。

荒政、财政、仁政——三者皆以“政”为名，指向国家治理。荒政，作为赈济养民之策，是财政实现仁政目标的直观表现之一，即用国家财力回馈到民生领域，以此彰显惠民之心；财政，作为物质支撑基础，是整体过程的制度保障与体系支持；仁政，作为儒家“圣王之道”之追求，是国家最终用以稳固统治合法性的目标所在。从某种意义而言，三者形成了“器用之术”“运行基础”“施政目标”的三角关系，而此逻辑下，则对三者提出了更为深入的要求：荒政是否发挥了有效赈济的制度功能？财政是否实现了对经济领域变化的灵敏应答？仁政是否起到保障统治合法性的作用？如若没有，那么三者的表征必然是在同一历史事件中，展现为相互作用的原因机制，最终指向政局稳定——以国家治理为思考领域，无疑是环环相扣下，一环错则环环落。

一、荒政：田赋积欠作为制度流弊的特殊性

荒政，灾荒时赈灾济生以养民之策。《周礼》有言：“以荒政十有二聚万民：一曰散利，二曰薄征，三曰缓刑，四曰弛力，五曰舍禁，六曰去几，七曰眚礼，八曰杀哀，九曰蕃乐，十曰多昏，十有一曰索鬼神，十有二曰除盗贼。”根植于农业生产经济之上的荒政之策，其本质在于将存在天然脆弱性的小农经济以外力消极救济或积极预防，最终达到“一国兴亡之所系”。

而在荒政体系中，田赋积欠的产生机制无疑存在可辩之处。清代田赋积欠之巨、时常之久、规模之广，不仅意味着清代在继承前代成果的基础上继续发展荒政，更突出清代作为古代荒政发展的鼎盛阶段时田赋积欠已积弊成沉疴之症，各方面的综合性表征也已表露，体现出值得深入挖掘的冰山初貌。

（一）积欠衍生：贪腐循环下的“无效丰收”

所谓“无效丰收”，是指即使农业大国迎来丰收年景，国家财政亦未因粮食增产、民众增收而获得相应的税收增长，反而在辗转展缓、递缓中，新旧田赋即使亟待征期，仍无法正常完全征收，历年积累的田赋欠额亦未能得到有效清偿，使得国家财政并未得到实质性的补充。自然灾害频发，而朝廷所谓以“惠爱黎元”为宗旨的蠲缓制度，却并未“惠民”，反而“惠官”，进一步滋养了实践中因灾歉收时地方官吏的贪腐行为，如捏报灾情、挪新掩旧、以完作欠等，使得蠲免之策并未真正惠及受灾民众，反而成为官吏隐晦处逃避赋税的手段。

这一现象背后所指向的是展缓与积欠一体两面的清代国家财政危机。

“无效丰收”之效，在于荒政本意。荒政作为养民之策，其主要效果有三：救济生产秩序、稳定社会风气、安抚民心所向，而三者指向的核心即是政治稳定性。但“无效丰收”所指向的也恰恰是这三层困境，将国家财政收入的减少进一步扩大到了国家财政的可持续性稳定程度大为削弱。

普免积欠出现的背景在于灾荒歉收，即民生之力不足以支撑固有财政赋税要求时，朝廷不得不频繁进行普免积欠，以缓解社会矛盾。然而，地方官吏的贪腐行为与积欠衍生的恶性循环愈发矛盾，民众即使在丰收年景也难以体悟到轻徭薄赋的民生之好，长期承受沉重负担的不满情绪反而日益高涨，生产秩序并未得到有效救济、恢复，甚至在万马齐喑的社会风气下民心对清廷的信任度不断下降，社会矛盾不减反增，制度流弊终成社会流弊，在体制运行缺陷中滋养盛行腐败，积欠问题的衍生机制与规律亦成为荒政失效、尤为安民之策失效的背后原因。

（二）弥缝亏空：凛然祖训的“权宜之计”

亏空，这一因官员侵欺、透支、挪移、垫解、拖欠、疏失遗落及仓谷浥烂等事而造成的公项钱粮短缺，是清代财政上始终无法解开的“死结”。尤其时至清中后期，亏空问题逐渐恶化，不仅威胁着国家财政的稳定，更成为政治腐败与社会动荡的重要诱因。而在日益恶化的亏空现象下，财政却并未得到实效之力，反而以添补方式不断施加“权宜之计”，致使摇摇欲坠的财政高楼只得表面粉饰，地基却不得稳定。

亏空问题在清代并非突如其来，而是在时间赓续中规模愈发扩大化且程度愈发严重化，旧亏未补，新亏又至。从表面来看，战乱频发、秩序不稳是灾歉之年亏空弥缝的直接原因，各级官员贪腐不断、责任不足是主观方面作用。

但纵览历史，即便存在所谓“水至清则无鱼”，贪腐情况亦属于可控制范畴之内，即在专制体制下由最高统治皇权向下施压进行规制，但田赋积欠的弥缝贪腐问题即在于，康熙朝后期亏空较严重，经雍正帝大力整顿并实行的“耗羡归公”和养廉银制度已使亏空问题得以妥善解决。然而，乾隆朝后期以降，亏空问题每况愈下，却未如清前期那样有效解决，上层皇权无心治理，反而纵容地方以“粉刷匠”的态度，此处才是弥缝亏空中最值得琢磨参透之处。正如作者所言，“18世纪后期以来的清代社会，人口不断膨胀和物价持续上涨是此前历代没有遇到的新问题，折射出世界格局的重大变化，它使民生与吏治均受到严重影响，但清统治者宁肯实行‘扣廉归款’的秕政，或以稍加津贴、微调‘例价’等权宜之计苟且敷衍，也不肯变革‘永不加赋’的祖训，其结果只能为传统财政体制的变革设置了不可逾越的障碍”。

“永不加赋”在整个中国历代专制王朝中，对于农业生产为核心的经济体制而言，无疑是掷地有声的捍卫民心之举，但凛然世代相守的政策背后，是早已不适应相应财政体制所带来的僵化刻板，恪守常规的结果便是框架固定后清廷要么另寻收入、要么暗中支出。相形见绌中，亏空与积欠问题只能同时并起，交织恶化，即灾歉发生后，地方官吏多方舞弊，攘夺蠲缓实惠；甚至捏报荒歉，将田赋缓征、展缓，以完作欠，中饱钱粮，弥缝亏空，再趁清廷普免积欠之机，将官亏混入民欠一同蠲免。这种自下而上截留赋税弥缝外省亏空的做法，导致国家财政收入锐减，而溯源至前，则是祖训之下故作姿态的“养民”之心早已无法适应财政体制变革之际所到来的新课题。

二、财政：清朝专制处于末代王朝的特殊性

清代作为末代专制王朝，其财政体制不仅赓续前代传统遗留，更在白银货币化进程中展现出了独特的发展轨迹与困境，而在其社会经济的演变中展现出新的视角。

（一）货币财政的发展困境：白银货币化与僵固体制的相悖性

明清两代的社会经济发展中，白银在商品经济甚至于农业经济逐渐占据重要地位，传统产业结构发生显著变革，即从小农经济的农业生产体系逐渐在白银货币化的趋势中出现自然解体形貌，反映在财政领域即从实物财政转型到货币财政。这一转型过程受到传统自然经济体制的明显制约，且专制主义皇权与货币财政存在天然制度设计上的相悖之处，白银作为主要的流通货币，其与实物财政中通过收纳布帛、粮食等所稳定财政的方式存在显著差异，差异落脚于制度上即体现为与专制统治的深层次矛盾，即货币财政、君主专制政治统治与自然经济关系之间的深层博弈。

清代白银货币化中，币值变化幅度明显，且随时间推移体现出与市场的显著相关性。清代前期，财政状况相对平稳，统治者通过高度集权强化政局秩序稳定，“永不加赋”“摊丁入亩”等政策进一步促进税收定额化、简化财政手续、减轻民众负担、放松人身控制。然而，随着白银货币化的深入，财政体制逐渐僵化，难以适应社会经济结构的变化，“永不加赋”不止影响于荒政政策被贪官污吏用于弥缝拖欠，同时反映在专制人治体制下最高统治者无能有效回应市场需求，响应币值之变，从而导致田赋积欠中所缴税银与市场实际脱节，最终衍生之巨、拖欠之久，流弊深重。

在权力运行分配逻辑上，货币财政由于流通性强、灵活性高，对市场的变化性与独立性体现出更高需求，这就要求国家在财政中格外注意平衡货币贮积与社会物资在总量与时空上的分配关系，以保证财政决策迅速相应市场信号。然而，专制主义皇权的核心特征体现为绝对掌控性与不可分割性，即上层统治者拥有对国家资源的最终控制权与分配决定权，导致财政决策缺乏独立性与透明度，体现为在高度主观人治环境下缺乏决策理性，这与货币财政所需的决策环境相悖。

（二）中央财政的控制失效：财政领域的“外重内轻”

如前文所述，田赋积欠在拖欠衍生与弥缝亏空中走向恶化，而在这一过程中中央财政决策机构固守祖训、墨守成规，将问题几多填补仍是无济于事、难救顽疾。清代作为中国封建社会的最后一个王朝，其财政体制在高度中央集权的基础上设计，特别是在田赋征收方面，清代定额赋税制度与不完全财政体制的结合，导致了地方财政压力的持续累积与田赋积欠问题的日益严重。

从制度设计核心看，清代财政体制的核心特征是中央集权，一切财政收支均以中央的名义运行，财权高度集中于中央，地方政府缺乏独立的财政自主权，乃至于中央政府的拨款是地方行政运转的基石。这种体制在理论上确保了国家财政的统一性和稳定性，但在实际操作中却难以适应地方经济和社会发展的多样性需求。清代作为中国历史上人口爆发式增长的一重要节点，其人口膨胀与物价上涨所导致的地方政府财政支出赤字不容忽视，财政缺口扩大却无法得到中央政府的拨款回馈，只得以挪用款项、征收附加税等灰色手段试图填补漏洞，而事与愿违，恶性循环愈发扩大，积欠已巨。

从制度运行表征看，清代定额赋税制度不断趋于僵化，所设计的根据土地面积和产量确定固定税额长期不变这一制度，在初期确实起到了稳定财政、减轻民众负担的作用，但随着社会经济的发展和人口的增长，定额赋税制度逐渐暴露不适应的弊端。清代中后期，高产粮食作物推广面积扩大，人口膨胀带来适龄劳动力增长，“摊丁入亩”等政策进一步减轻劳动力社会控制，相对松弛的社会劳动环境与逐渐加剧的贫富差异分化带来土地兼并的加剧，土地实际产量与定额税额之间的差距早已今非昔比，僵化的定额税额已不再适应社会变化，却成为财政蛀洞。

中央财政对地方财政的控制失效是田赋积欠问题长期存在且难以解决的基础性原因，财政政策的制定和执行、地方财政的监管和调控，两者失衡之下，进一步恶化了积欠结果。财政体制与社会经济发展的不匹配之下，央地财政高度集中于上层，缺乏适应地方经济特性与社会发展多样性的灵活自主功能；定额赋税制度与土地兼并现实严重冲突之下，农民经济负担与社会阶层矛盾不断加剧——央地财政关系在中央僵化滞后的财政决策与监管无法匹配地方实际需求中，最终走向失衡。而失衡之下，随着白莲教、太平天国运动等地方起义不断，政治格局从内重外轻逐渐转向外重内轻，进一步导致中央财政的控制削弱，地方乱象层生不断。

三、仁政：变革社会作为阶段转型的特殊性

清史研究中，不可避免的在十八世纪与十九世纪之间形成一道人为分割的界限，以明晰社会变革下阶段特征的演变与历史任务的厘正。而田赋积欠在清代所体现出的特殊性恰恰在于，其横亘于百年动荡之间，在跨越世纪的社会环境大幅变迁中体现出别有深意的原因、表征与影响，而这份历时漫长的见证，恰恰是阶段转型下传统封建帝制王朝“仁政”迷思的破灭。

（一）纵向之变：入主中原的双重“合法”

“对于中国的历史学家们来说，描述十八世纪的中国社会，比之探讨进入十九世纪后中国的衰落、破败、孱弱以及无所作为，是一种更为令人振奋的经历。生活于十八世纪的中国人，在一种稳固而有效的政府治理之下表现出了经商办厂的天才，因而受到了整个世界的称道。中国历史学家在研究这一段社会史时，其基调是明快的，有时甚至是歌功颂德的。西方历史学家对探讨这一‘经济活动的新的与更高的形式’也表现了极大的兴趣。”《叫魂》以极为辛辣的语言点破了盛世的粉饰太平。“合法性”，这一贯穿于中国古代封建帝制王朝的关键词，其在清朝具备别样的特殊含义，即北方游牧民族入主中原与汉族、尤为地主阶级之间的民间文化价值认可博弈，以及王朝统治者固有的“养民”“惠民”之迷思。

灾害治理自古以来便与政权稳定息息相关。荒政，乃至于灾民，都是以民生秩序的形态与国家赋税、经济发展、政局稳定相挂钩牵连，使得在千余年间灾害治理与养民休息成为治国理政的重要内容。

从灾蠲的历史渊源入手，综合考虑清代赋役制度的发展与白银货币化的程度，可以清晰地看到灾蠲制度在这一时期所展现出的独特相貌——清朝对于荒政治理的高度需求，恰恰反映了双重合法性的内在要求。从唐代韩愈的“遇旱停征”，到宋代“倚阁”之议，相比这些较为粗略的思绪，清代灾蠲制度则显得更为周详完备，缓征制度在内容与实施规模上均达到了前所未有的高度。这不仅体现在缓征措施的具体化与制度化上，更在于其能够根据灾情轻重缓急，灵活调整缓征期限与减免幅度，从而更有效地帮助受灾百姓恢复生产与生活。清代灾蠲制度的发展，不仅体现在其减免范围广泛、操作程序规范上，更在于其灵活性与多元化的特点。清代田赋在国家财政收入中占据重要地位，而灾蠲则在起运和存留项下均有减免，以此显示出政府对民生问题的高度重视。可以说，“仁政”政治话语的核心——“取信于民”，在荒政灾蠲中体现得淋漓尽致。

而政治民心所得，重在细水长流的润物无声。封建帝制尊奉儒家，“百姓足，君孰与不足”成为政治理念的歌颂对象，也成为政治宣传的无声之魂。这一理念在清代统治者亲奉儒家传统的表态下，佐以灵活应变的田赋蠲缓政策，不仅有效发挥了救灾恤困的功能，更进一步调节、推动、稳定了社会经济与民生秩序的发展。可以说，清前期的审慎之政，在思想与实践上都取得了民心对统治合法性的认可，为其构建和巩固提供了坚实的实践基础，并为清代后人形成了日益成熟的“仁政”话语和历史书写。

嘉道中衰以来，内部白莲教、农民起义不断，田赋加征在基层暴露的弊端日益突出，官吏的浮收勒折也再难以掩盖，外部则国门被迫大开，传统农业经济结构受到外来资本冲击，男耕女织自给自足已无法满足新的阶段需求，虎视眈眈下国家财政在赔款、割地、让权中陷入新的危机。在社会危机之下，中国社会无疑进入了变革时期，然而，社会的发展对于百姓并不意味着机遇的来临，矛盾尖锐中社会竞争不断加强、生存空间不断挤压，每个人的劳力必须最大限度投入生产，这是难以预料的环境中不得不为生存所挣扎奋斗的必有之义。此时，田赋浮收或许成为压倒普通家庭的最后一根稻草。

庞大的浮收中饱集团背后，是田赋蠲缓政策的显著变化，除灾蠲基本按成灾等级执行外，普免新赋被不可逆转的缓征与普免积欠取代。同时，田赋蠲缓的基层舞弊现象愈加严重，导致惠民实效大不如前。尽管从数据上看，清中后期以“荒政”名义让渡和失收的田赋总额高于清前期，但实际效果却大打折扣。政治权威在拒不变革的固化之中，清廷逐渐丧失民众信任，这背后的铁证即是普免积欠谕旨中乐道、自诩之词的减色，想来也是清廷在内忧外患下失去了彰显朝廷恩惠的自信和兴致。

由此一来，在19世纪，尽管清朝还能继续消费18世纪构建起来的统治合法性“红利”，但历经太平天国运动、八国联军侵华等重大事变的冲击后，其统治合法性已经受到严重削弱。进入20世纪的革命时代后，清朝的统治合法性更是日趋加快丧失。直至宣统，民众对朝廷的信任度也早已降至冰点，新的变革即将来临。

（二）横向之探：国势“瓶颈”的盛衰转折

十九世纪在清史、乃至于中国历史中无疑都是至关重要的转折节点。末代帝制王朝由盛转衰，寿命微弱中不断的残喘既是对变革的反向呼应，也是民生多艰下内在发展逻辑的必然瓶颈。当作为“仁政”手段内容之一的蠲免荒政不再被民众信服其“惠民”之心，制度失去民心支撑，自然成为一盘散沙。

1.固步自封：固有制度的思维迷梦障碍

在清前期，随着国家财政实力的不断增强，蠲缓制度也逐步走向成熟和完善。乾隆朝作为清代的鼎盛时期，蠲缓制度在政策实践和话语表达上均达到了前所未有的高度，被时人及后世誉为“亘古所无”的历史功绩。然而，财政之下实物与货币的转型困境、央地关系的紧张博弈、政治宣传话语的任务加身……清代田赋积欠难治的问题，并非仅仅源于荒政，而更多地与财政管理、财税结构和中央与地方财政关系的不合理有关。制度的成熟与完善，无法掩盖其背后的隐忧。

由于官僚体制的腐败和效率低下，田赋的征收和管理往往存在诸多漏洞和弊端。而财税结构的不合理进一步成为积欠难治的关键因素。清代与民国的财税实践表明，土地税作为传统税种，往往由中央政府征收。然而，在清代，由于土地所有的地方性特色高度密集，以及分散的土地管理，使得土地税往往为地方政府所掌握。这种财税结构的不合理，不仅加剧了中央与地方之间的财政矛盾，也导致了田赋积欠的难以解决。

制度设计在民生安康时为“天朝上国”提供了哺育迷思幻梦的沃土，但构建政治合法性中用宣传话语固步自封最终自食其果的同样是这场迷梦。“永不加赋”使赋税定额化且形成不完全财政体制，而需求灵活应变的蠲缓制度在僵固财政中成为自下而上截留膏脂的“地方荒政”，高度集权的官僚机构中上层无所作为只会导致下层财政实力与救荒功能不断削弱，最终打散“天朝”也就成为了齿轮运作的最后一环。从“惠民”到“惠官”，从“亘古所无”到“万马齐喑”，因果作用间，不可不谓之讽刺。

2.民心之失：结构转型的深层原因厘正

如作者所言：“进入19世纪，成熟完善的蠲缓制度因国家财政实力转衰而在实施期间出现困境和变异，主要表现在：一是常规的灾蠲分数额外加增之例基本消失二是因灾缓征导致积欠激增，三是普免新赋转向普免积欠。”

三层异化，恰恰对应了三层结构转型中不得不面临的悖论：一是田赋缓征在弥缝亏空与衍生积欠中不断激化社会矛盾、恶化民生秩序，而定额财政体制的起点却是“养民”，名实脱节中形成反噬，既不“养民”更不“惠民”；二是国家财政收入锐减而渴求从田赋收益，却在中饱私囊间愈发亏空，“列圣成法”下即使积欠严重也必须完整保留、严格执行；三是普免积欠替代普免新赋将无法保证农民受益已是众所周知，但仍无力触及根本扭转积欠与亏空之间的博弈。

从后世提供的改革思路而言，亦是在央地关系中全面调整分配原则与货币财政中增加商品经济流通领域税收，与上文所述财政弊端相吻合。然而，中央需要对地方事权的绝对决策权与全面掌控权以确保“超稳定结构”的根基牢固，货币财政需要定额税收以彰显仁孝礼义推行政治话语的落实——在末代王朝中，除却国力衰弱、政心不稳，根本原因在于税制改革务必牵扯“仁政”话语，只得不了了之。

在某种意义上，处理满汉关系的内核，在于以汉族统治王朝传统思想所推崇的“仁政”作为手段，达到经济上的“休养于民”与思想上的“取信于民”。即书中：“革命派及社会舆论抨击和解构清朝统治合法性的强大思想武器之一，即揭露其‘永不加赋’与蠲缓‘仁政’的虚伪和欺骗。”历史回答了这份政策的虚与委蛇，因为糖衣包裹的虚情假意，无法成为答案的选择。历史中，当执政者竭力构建的统治合法性被强有力反向瓦解后，再多用政治话语与实践措施的虚实结合、巩固弥补、多元强化，都无法掩盖政治宣传背后民心的弥散，说服力已褪，执政使命也就告以终结。

后记

这篇简评的标题灵感来源于支教生活。

今年七月，正是盛夏未尽之际，我从江城武汉来到新疆霍城，西部天地大美，在这里我脱下长衫，拿起粉笔，再次翻开阔别已久的高中历史课本。

讲台很神秘吗？或许是的，但至今日，为期一年的支教已是百日倏忽而逝。校园从绿树成荫到扫叶归落再到花树化雪，时间横渡三个季节，一切都不再遥不可及。也正因如此，在每一个学子最熟悉的地点中感受着身份的转变，会窥到些侧影。

讲到淝水之战时，问到前秦在绝对优势下的战事失利，会有同学提到封建化进程，也会有同学提到文治的水平，最后引用《东晋门阀政治》作结时他们把书名抄在课本的扉页。讲到武周时，他们想到无字碑，他们问我刻好格纹的空白石碑究竟是意味着历史评价的复杂难辨，还是意味着历史时光的不可追回。

在微妙的情绪反馈中，我望着他们的眼睛，蓦然无比渴望将世上所有的知识都倾囊相授。

但我的知识储备远不足以成为那个“智囊”。在这一刻，我更清晰的意识到，阅读是跨过门槛最轻便的方式。无论是对我，抑或是我的学生们。

完成书评的当天，课程恰好讲到甲午战争。这场打破清朝统治阶级迷梦的战争，不是朝夕下“天朝的崩溃”，可若是不看朝夕，历史的答案应向何处追寻，历史的回音应从哪刻追溯？答案在书本的字隙间，回音在史料的呐喊中。这是文字留与后人的试卷，仍待翻阅。正因如此，我更愿以敬畏之心回看历史，以感念之情读览著作，因为这是沿着时光回走、却最终会走到未来的求答之路。时代变迁奔逸绝尘的辙痕下，沿着痕迹回望所承载意义早已超脱于时间的节点，才能体悟出“后人哀之而不鉴之，亦使后人而复哀后人也”的思虑。

就如作者最终所落笔的征缴征信系统一般。或许这只是末代王朝的一声喘息，但足以值得后人浓墨重彩的回忆。即使我们已站在百年后，殊不知历史的节点兴许正在当下，后人也将回望。我想这便是读书的意义，这便是历史的魅力。

长风几万里，吹梦天山关。