陈汉文等 ║坚持党对审计工作的领导——关于中国特色社会主义审计的根本保证

文摘财经 2024-11-12 17:21 湖北

陈汉文教授财政部全国会计名家、教育部首届新世纪优秀人才，南京审计大学审计学部主任，博士生导师。

张笛管理学硕士，对外经贸大学国际商学院博士研究生。

贺东航教授国家社会科学基金重大项目首席专家，复旦大学特聘教授、博士生导师。

韩洪灵教授财政部全国会计领军人才(学术类)，浙江大学管理学院教授、博士生导师。

原载《财会月刊》2024年第23期

【摘要】党的十九大以来，审计体制实现系统性、整体性重构，审计工作取得历史性成就、发生历史性变革，走出了一条契合中国国情的审计新路子。本文深入探讨了坚持党对审计工作的领导在中国特色社会主义审计制度中的根本保证作用，从实践逻辑、理论逻辑和历史逻辑三个维度展开分析。首先，从实践逻辑出发，习近平总书记在推动国家审计服务保障市域、省域与国家治理体系和治理能力现代化的丰富实践中，形成了对中国特色社会主义审计事业规律的科学认识和深刻体悟，构建了中国特色社会主义审计制度的体系化框架，为中国特色社会主义审计的发展奠定了深厚的实践基础，孕育了深刻的实践逻辑，从而揭示出党对审计工作的集中统一领导是审计工作取得历史性成就的根本原因，习近平总书记作为中央审计委员会主任的亲自谋划和部署为审计工作指明了方向。其次，从理论逻辑上，本文基于马克思主义监督理论、经济监督理论与权力制约理论以及审计模式国际比较理论，阐释了党对审计工作领导的必要性和科学性，强调党的领导是经济监督的政治保证，是权力制约效能的有效保障。最后，从历史逻辑上，本文追溯了中国审计制度的悠久历史，从传统审计文化到现代审计制度的演变，展现了党领导审计工作的历史传承和制度优势。由此，本文总结认为，坚持和加强党对审计工作的集中统一领导，是中国特色社会主义审计制度的最大优势，是推动审计事业不断发展的重要力量源泉，在新时代新征程中需要进一步坚持和加强党对审计工作的集中统一领导，构建中国特色社会主义审计大格局。

【关键词】中国共产党；集中统一领导；国家审计；根本保证；制度优势

【基金项目】国家自然科学基金重点项目“审计机构治理机制与审计质量研究”(项目编号：71932003)；教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“中美跨境会计审计有关问题研究”(项目编号：22JZD010)；北京市社会科学基金决策咨询重点项目“中美贸易摩擦对北京企业海外投资的影响及应对研究”(项目编号：20JCB001)

一、引言

“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党的领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党的领导。”我国《宪法》第一条规定，社会主义制度是中华人民共和国的根本制度，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。中国特色社会主义审计制度是习近平新时代中国特色社会主义思想的组成部分。坚持党对审计工作的集中统一领导，是在审计领域贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想的深刻体现，是对中国特色社会主义审计事业规律的深刻认识。

中华民族自古以来就有通过审计治邦兴国的传统，中国共产党自发轫以来就折射出深厚的审计文化底色。随着世界进入动荡变革期、国内“改革发展稳定”齐推进中各种深层次问题亟待解决，党中央高度重视审计工作，审计工作的重要性愈发显现。中国特色社会主义审计事业的内涵不断丰富、体系不断健全，服务党和国家事业大局的能力不断提升。中央审计委员会成立以来，审计工作取得历史性成就、发生历史性变革。这些制度成果和实践经验都告诉我们，坚持和加强党对审计工作的集中统一领导是中国特色社会主义审计的根本保证，是我国审计制度最大的优势。在新时代新征程上，只有坚持和加强党的集中统一领导，审计工作才能取得历史性成就，这背后蕴涵着深刻的实践逻辑、理论逻辑和历史逻辑。

二、党对审计工作领导的实践逻辑

江河万里总有源，树高千尺也有根。党对审计工作的集中统一领导这一制度设计根源于实践、运用于实践，是经过实践检验的、是在实践中创新发展而形成的，彰显出中国特色社会主义审计制度的鲜明优势。实践经验告诉我们，我国审计领域之所以取得历史性成就、发生历史性变革，最根本的原因在于有党领导审计事业的丰富实践探索和经验积累。实践逻辑是中国特色社会主义审计的根本逻辑。

习近平同志始终高度重视审计工作，对建设中国特色社会主义审计制度发挥了决定性作用，作出了决定性贡献。在基层工作期间，习近平同志就提出审计是结合“审”和“帮”的特殊经济监督部门，到中央之后更是一以贯之地高度重视并亲自谋划审计事业发展，在推动国家审计服务保障市域、省域与国家治理体系和治理能力现代化的丰富实践中，形成了对中国特色社会主义审计事业规律的科学认识和深刻体悟，构建了中国特色社会主义审计制度的体系化框架，为中国特色社会主义审计的发展奠定了深厚的实践基础，孕育了深刻的实践逻辑。

(一)

在担任福建省委常委、福州市委书记期间，习近平同志在福州市审计局向市委、市政府呈报的1993年度审计工作情况报告上作出批示，要注意处理好审计与被审计的关系，做好“审”“帮”结合；同时，要求全市审计机关继续围绕市委中心工作强化审计监督，定期、普遍对各单位进行审计，扩大审计的覆盖面；要突出重点，对重点项目、重点资金、重点行政、企事业单位实施全过程审计或专项审计。

习近平同志的批示彰显了他对审计工作的深入思考，体现了环环相扣逻辑严密的审计理念：审计工作定位于围绕市委中心工作强化审计监督，体现了审计监督围绕中心服务大局的理念；与被审计单位的关系上，要“审”“帮”结合，体现了既要重监督又要促发展的理念；从时间规划上，要实施定期审计，体现了审计必须常规化正规化的理念；从范围安排上，审计的覆盖面要广，要普遍对各单位进行审计，体现了审计全覆盖的理念；从资金使用项目建设过程管理的角度，要求实施全过程审计，体现了全过程监督的理念；在审计聚焦点上，要求审计重点项目、重点资金、重点行政事业单位，体现了审计项目选择的科学性理念和审计资源最优配置的理念；在审计工作延展方面，针对重点领域、改革难点以及社会热点问题，要求开展专项审计或专项调查，弥补常规审计的范围和时效性不足，体现了拓展审计价值全面服务政府治理的理念。

关于审计监督围绕中心服务大局、审计既要重监督又要促发展、审计必须常规化正规化、审计范围全覆盖、审计全过程监督、科学选择审计项目、审计资源最优配置、拓展审计价值全面服务政府治理等重大审计理念与审计工作要求，是习近平同志作为市委书记在领导市级审计工作的实践中形成的对市域审计工作规律的科学认识和深刻体悟，初步形成了中国特色社会主义审计制度的体系化框架，为中国特色社会主义审计的发展奠定了实践基础，孕育了实践逻辑。

(二)

在担任福建省省长期间，习近平同志高度重视审计工作并亲自谋划推进审计事业发展与系统布局。

1. 关于审计领导机制。他高度重视并采取措施切实加强对审计工作的领导，他认为审计工作不能削弱，反而要进一步强化，各级政府都要加强对审计工作的领导，通过提要求、交任务、听汇报等各种方式支持审计机关的工作(李卫东和王俐慧，2001)。在2000 ~ 2001年两年之内，他亲自交给审计厅办理的主要事项就达几十项之多。

2. 关于审计组织机构。他亲自调整审计部门组织架构，推动审计体制变革。在政府机构精简调整的大背景下，为了“进一步突出审计机关维护经济秩序、严肃财经法纪、促进廉政建设、服务宏观管理、保障经济发展的职能(李卫东和王俐慧，2001)”，他坚持在审计厅现有机构之外再设立十个派出审计处，以完善当时情景下的审计监督架构。

3. 关于审计经济监督职能。他要求审计聚焦特殊经济监督职能，当好政府的眼睛。他提出：“审计是特殊经济监督部门，它在经济活动中有防范和监督的作用，是政府的眼睛(李卫东和王俐慧，2001)。”1999年11月25日，在审计厅反映的全省国定贫困县扶贫资金使用存在问题的信息上，他批示“已经挤占和挪用的要如数追回，未及时足额拨付的要想办法足额拨付，未配套的要尽快予以落实，对违反财经纪委和中央与省里有关规定的要追究有关人员责任(李卫东和王俐慧，2001)”。同年，针对审计厅反映的全省千里海堤水闸除险加固二期工程中存在的问题，他批示“千里海堤水闸除险加固二期工程建设事关人民生命和生产建设的安全，有关地市和部门对审计中发现的问题要严肃查处(李卫东和王俐慧，2001)”。他认为，“现在经济生活中有很多问题，如果早一点发现，补救的办法就会多一点，损失就会小一点。重要的是还能见微知著，防患于未然。审计机关要当好政府和省领导的法律顾问和参谋，向政府多提建议，增强政府工作的预见性(李卫东和王俐慧，2001)。”

4. 关于审计决策支持功能。他强调发挥审计的信息提供与决策支持功能，当好政府的参谋。担任省长期间，他仔细审阅每季度的审计工作统计分析报告，对几乎每份报告都会作出批示。针对经济工作秩序中存在的严重经济信息失真问题，他要求审计机关开展科学的审计和调查，为政府提供真实可靠的经济信息，帮助政府做好决策工作。针对全省政府的负债问题，2000年2月，他指示审计厅开展专项审计调查，基本摸清了全省政府负债的规模，在审计厅的报告上他批示“债务规模大的地市县乡政府和部门要采取有效措施减少债务，切实防范和化解财政风险(李卫东和王俐慧，2001)”。

5. 关于对公权力的审计监督。他强调对权力规范运行情况的专项监督。2000年8月，他要求审计厅对省级政府机关改革中的岗位变化的17名厅级主要领导干部开展经济责任审计，并听取审计厅领导的专题汇报。

6. 关于审计范围。他要求审计范围要尽可能全覆盖，不留盲区。在2001年福建全省审计工作会议上他指出：“审计工作要依法审计，不留盲区，凡是有国家财政资金和国有资产的，都应纳入审计范围(李卫东和王俐慧，2001)。”他结合“审”和“帮”的特殊经济监督部门定位，多次强调扩大审计覆盖面。

7. 关于审计工作定位。他强调围绕省委、省政府的中心工作开展审计，以服务于党政工作大局。他规定，凡是政府召开的各种涉及经济方面的工作会议，审计厅的领导必须参加，让审计厅的同志了解政府关心的热点与难点问题，更好地围绕省委、省政府的工作中心开展审计(李卫东和王俐慧，2001)。

8. 关于审计整改机制。他重视审计意见落实与审计整改，关注审计厅做出的审计决定是否得到执行，审计意见是否得到落实，指示有关部门与有关责任人该追究的一定要追究，决不能不了了之。

9. 关于审计技术创新。他一直强调审计信息化建设与审计质量。2000年，他亲自指示审计厅，“现在信息电算化、网上结算、电子商务发展很快，这对审计是个挑战(李卫东和王俐慧，2001)。”为此，他批示拨专款100万元，帮助审计厅搭建信息平台、开发软件、建立数据库、培养信息化骨干。同时，他高度重视审计质量。福建省审计厅将2001年确立为审计质量年，他指示要认真组织开展系列活动，扎扎实实抓出实效，决不能走过场。

10. 强调队伍建设。他多次对审计人员提出了许多具体的要求，针对审计人员专业结构不合理、知识面窄的问题，他指示审计厅要制定具体措施，加大业务培训强度，逐步建立审计人员必要的资格认证制度，进一步提高审计队伍的业务素质。

关于审计领导机制、审计组织机构、审计经济监督职能、审计决策支持功能、公权力审计监督、审计范围全覆盖、审计工作定位、审计整改机制、审计技术创新和审计队伍建设等方面的十大要求，是习近平同志作为省长在领导省级审计工作的丰富实践与显著成就中形成的对省域审计工作规律的科学认识与深刻体悟，所构建的中国特色社会主义审计制度的体系化框架日趋成熟，为中国特色社会主义审计的进一步发展奠定了深厚的实践基础，孕育了深刻的实践逻辑。

(三)

在担任浙江省委书记期间，习近平同志提出了审计“三立”的系统要求，对审计工作进行了更为宏观的战略思考与更高层次的审计实践推动。

1. 关于审计工作中心定位。他要求围绕党和国家的中心工作开展审计。他指出，“党的十六届六中全会对构建社会主义和谐社会作出了全面部署。构建社会主义和谐社会，是各级党政机关和全国人民义不容辞的责任和义务。”审计工作“应该而且可以在构建社会主义和谐社会中有所作为，作出贡献。各级审计机关要充分认识到自身在落实科学发展观、构建社会主义和谐社会中的职责和责任，紧紧围绕构建社会主义和谐社会的重点和难点问题，结合自身工作特点进行分析研究，努力为构建社会主义和谐社会保驾护航”。

2. 关于审计顶层设计。他要求积极完善组织领导，党委、政府要支持审计工作。他指出，“充分发挥审计监督的作用，离不开各级党委、政府的重视支持，离不开有关职能部门的协同帮助”“各级党委、政府要坚定不移地支持审计工作，不仅要经常听取审计工作汇报，高度重视审计部门反映的情况，而且要帮助解决审计工作中遇到的阻力和困难，支持审计机关依法审计、依法查处违法违纪问题”。

3. 关于审计范围。他要求扩大审计范围的覆盖面。他指出，“从审计监督的法律地位、审计机关的特殊使命以及当前社会中存在的诸多不和谐因素来看，审计工作对经济、政治、文化、社会建设和党的建设等各个领域都具有重要的作用，尤其是在建立公共财政制度、健全和完善社会保障体系、推进新农村建设、促进各项社会事业发展、推动民主法治建设、维护社会公平正义、反腐倡廉、加强权力监督和制约等诸多方面，都具有不可替代的作用(郝玉贵等，2017)。”“要善于运用审计手段发现和解决经济社会工作中存在的引起广泛关注、产生重大影响的热点难点问题，保障经济社会健康稳定持续的发展。”

4. 关于审计监督职责。他要求加大审计监督的深度、广度和力度。他指出：“审计事业要发展，审计工作要开创新局面，就必须要求审计工作的思路、方法、制度、机制等方面有所变化、有所创新”“要加大审计监督的深度、广度和力度，进一步探索和深化对全部政府性资金强化审计监督的办法与措施，推进公共财政管理体制的建立和规范”。

5. 关于审计监督整体合力。他要求加强部门间的协调配合，形成监督合力，推动审计效益最大化。他指出，审计工作能否取得实效，很关键的一个因素就是各有关部门是否积极配合，因此，要“切实加强协调配合，积极办理审计机关需要协助协查、移送处理等事项，共同做好审计查出问题的整改工作，使审计效益能够最大化”“要把党内监督与各方面监督结合起来，形成监督合力，使权力得到有效制约，使干部少犯或不犯错误。审计监督与党内监督、法律监督、民主监督、舆论监督和其它行政监督一样，都是重要的监督”。

6. 关于绩效审计。传统财政财务审计主要是合规性审计，绩效审计则是对效果性、效率性和经济性进行评价，能够在促进政府及相关单位合规的基础上提高管理水平和服务质量。‌习近平同志要求抓好绩效审计，形成绩效审计基本框架。他指出，“一要突出抓好绩效审计，进一步探索扩大绩效审计覆盖范围并不断提高比重的办法与措施，努力形成具有浙江特色的绩效审计的基本框架。”

7. 关于审计整改机制。他要求重视审计成果运用，加大审计整改力度。他指出，“要重视审计成果的充分运用，进一步探索和研究审计成果提炼、分析、整合、跟踪检查和结果公开的方式方法，努力增强审计监督的实际效果，真正体现出审计的作用和价值。” 各级、各部门特别是领导干部“对审计发现的问题，不管大小，都要认真研究落实审计整改措施，提交审计整改报告，确保审计决定和审计意见的执行，使审计成果发挥出应有的作用”。

8. 关于审计技术创新。他强调科技强审，加强审计信息化建设。他指出，“要加速推进审计信息化，进一步研究和探索运用计算机等现代信息化技术手段，促进审计能力和审计效率的不断提高。”

9. 关于审计忠诚精神。他强调审计要对党和国家事业忠诚。他指出，审计精神“是对法律的信仰和对法治的崇尚”“是一种脚踏实地、扎实苦干、与时俱进、开拓创新的精神，是一种不唯上、不浮躁、鼓实劲、求实效的精神，是一种甘当国家财产‘看门人’的精神”，最终体现的是“对事业的忠诚和对职业的操守，对国家财产和人民利益的责任和维护(郝玉贵等，2017)”。

10. 关于审计保障机制。他强调审计队伍建设是履职的前提和保障。他指出：“打铁先要自身硬”“正人当先正己”“审计队伍建设是审计工作的基础，只有建立起一支综合素质较高、知识结构完整、工作作风过硬、以复合型人才为主体的审计队伍，才能适应日趋复杂的外部环境，才能使审计工作更加规范高效，才能使审计结果更有说服力、公信力和权威性”。

关于审计工作中心定位、审计顶层设计、审计监督职责、审计范围全覆盖、审计监督整体合力、审计整改机制、审计技术创新、绩效审计、审计忠诚精神和审计保障机制等十大审计理念与工作规划要求，是习近平同志作为省委书记在领导省级审计工作的丰富实践与显著成就中形成的对省域审计工作规律的科学认识和深刻体悟，所构建的中国特色社会主义审计制度的体系化框架更加成熟，为中国特色社会主义审计的完善奠定了更为深厚的实践基础，孕育了更为深刻的实践逻辑。

(四)

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央领导人民解决了许多长期想解决而没有解决的治理难题，办成了许多过去想办而没有办成的治理大事。国家审计作为国家治理体系的重要环节，在党中央的坚强领导下取得了举世瞩目的成就、发生了翻天覆地的变革。

在党的十八届三中、四中、五中、六中全会上，以习近平同志为核心的党中央对强化审计监督、完善审计制度等方面提出了新的要求。在中纪委十八届二次、三次、五次全会以及在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上，习近平总书记再次提出要加大审计监督力度。习近平总书记关于审计工作的重要论述彰显了党中央对审计工作的坚强领导、充分肯定和有力支持，饱含习近平总书记对审计工作的殷切期望，极大增强了审计权威、鼓舞了审计士气，推动国家审计不断取得新成就。2018年，为了强化党中央对审计工作的全面领导与统筹，充分发挥审计的监督效能，中央审计委员会应运而生，由习近平总书记亲自挂帅，担任委员会主任一职。中央审计委员会的成立，是中国特色社会主义审计制度发展史上的一个重要里程碑，标志着这一制度框架的正式确立与完善。在习近平总书记的直接指挥下，中央审计委员会的工作取得了举世瞩目的历史性突破与显著成就。正如习近平总书记在二十届中央审计委员会第一次会议上所指出的，“过去5年，审计工作在党中央集中统一领导下，主动服务党和国家事业发展大局，不断总结中国特色社会主义审计事业发展规律，守正创新、积极探索，走出了一条契合中国国情的审计新路子，新时代治国理政在审计领域取得重要制度成果。”审计工作取得历史性成就、发生历史性变革，根本在于党，在于习近平同志从基层到中央长期领导审计工作的不懈实践探索，在于坚持和加强党对审计工作的集中统一领导，在于中央审计委员会制度的正式确立。

在发展战略上，党引领国家审计发展战略实现历史性变革。习近平总书记指出：“战略问题是一个政党、一个国家的根本性问题。战略上判断得准确，战略上谋划得科学，战略上赢得主动，党和人民事业就大有希望。”在二十届中央审计委员会上，习近平总书记指出，做好新时代新征程审计工作，总的要求是在构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计监督作用上聚焦发力。这是对审计工作的深刻定位，同时也指引着国家审计的发展方向。为推动国家审计以有力有效的审计监督服务保障党和国家工作大局，党中央在深刻把握和总结中国特色社会主义审计事业发展规律的基础上，为审计机关确立“集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系更加健全，审计在推动中国式现代化建设、推进党的自我革命中的重要作用更加彰显，中国特色社会主义审计的制度优势切实转化为治理效能”的目标定位，不断加强审计领域战略谋划和顶层设计，指导审计机关围绕党和国家中心工作、围绕总体国家安全观、围绕以人民为中心的发展思想、围绕促进党的自我革命开展审计，指导审计机关聚焦党的中心任务，面向国家事业发展大局，聚焦全局性、长远性和战略性问题，立足经济监督定位、提高思想政治站位，以高质量审计监督推动经济社会高质量发展。

在体制机制上，党引领审计工作制度建设取得历史性成就。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，围绕完善审计制度、规范工作内容、优化运行机制等内容，符合中国国情的审计新路子迈得更加扎实。相关中央文件的出台就是新时代审计规范体系建设的标志性成果。2015年11月，中办、国办《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件明确规定，国家审计应对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，有助于加快建设高效权威的审计体系。2016年12月，中办、国办《关于深化国有企业和国有资本审计监督的若干意见》明确指出，强调审计监督在国有企业和国有资本审计上的工作要求和工作重心，对推动我国审计制度规范发展、与时俱进有着十分重大而深远的意义。2017年6月，中办、国办《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》从生态环境领域对审计工作的目标、内容和重点、步骤等作出了规范，是审计监督机制在细分领域不断健全、深化的标志，也是审计监督广度和深度不断拓展的表现。一系列标志性文件出台不仅说明党中央不断加强对审计工作的重视和指导，也代表着审计制度体系日趋成熟和严密。2018年3月，改革审计管理体制，组建中央审计委员会，加强党中央对审计工作的集中统一领导，则是审计体制实现系统性、整体性重构最为鲜明的特征，也是新时代治国理政在审计领域取得的最为重要的制度成果。2018年5月23日，习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上指出要继续深化审计制度改革，会议审议通过了《中央审计委员会工作规则》《中央审计委员会办公室工作细则》等文件，有力地推动健全了完备高效的审计监督体系。在二十届中央审计委员会第一次会议上，习近平总书记总结到，过去5年，审计工作在党中央集中统一领导下取得了重要制度成果，其中最为重要的就是深入推进审计管理体制改革，党中央对审计工作的集中统一领导不断细化实化制度化。

在保障能力上，党引领国家审计的治理能力实现历史性跃升。以习近平同志为核心的党中央为审计工作领航定向，国家审计贯穿“五位一体”的总体布局和“四个全面”的战略布局，有力推进了国家治理现代化进程，有力促进了政治清明、推动了经济发展、保护了生态资源、维护了社会安宁，极大地保障了中国经济平稳有序发展和社会长期稳定，显著提升了中国治理之路在全球治理中的影响力。据统计，2023年1 ~ 11月，全国共审计5.6万多个单位，促进增收节支和挽回损失3600多亿元，健全完善规章制度1.6万多项，国家审计治理能力实现了质的跃升。在维护政治清明方面，国家审计依法依规推进反腐治乱斗争，助力党的自我革命，营造了风清气正的政治环境(陈汉文等，2023)。2023年1 ~ 11月，全国共审计2.1万多名领导干部，有力促进了领导干部规范用权和履职尽责。各项审计发现移送重大问题线索7200多起，涉及2200多亿元、1.1万多人。在促进经济发展方面，国家审计专司经济监督，既推动高质量发展，又统筹发展与安全。2023年1 ~ 11月，聚焦高质量发展首要任务，开展京津冀协同发展、黄河流域水资源保护2项重大区域规划战略实施情况审计，及时揭示工作中出现的苗头性、倾向性问题。为保障发展与安全，在财政领域，通过重点审计54个地区财政收支情况发现，部分地区实际平均债务率高企，严肃查处49个地区违规新增政府隐性债务415.16亿元等问题，追责问责44人。在保护生态资源上，国家审计聚焦环境领域突出问题，加强对自然资源利用等方面的监督检查，保障了发展的可持续性。2023年1 ~ 11月，针对自然资源领域开展审计工作，聚焦耕地占补平衡，发现党中央、国务院关于占补平衡的相关制度在执行中出现偏离。在维护社会安宁上，国家审计下沉基层，紧盯就业、医疗、教育、乡村振兴战略实施等重点民生领域，强化监督检查，不断增进民生福祉。2023年1 ~ 11月，国家审计组织全国开展就业、医疗、教育、乡村振兴等民生审计项目170多个，严肃查处骗取贪污挪用老百姓保命钱、救命钱等问题460多亿元。

实践证明，党对国家审计的集中统一领导是审计工作取得一切成就的根本所在，坚持党的集中统一领导，就是中国特色社会主义审计制度最鲜明的特征，就是中国特色社会主义审计的根本保证。

三、党对审计工作领导的理论逻辑

(一) 基于马克思主义监督理论

马克思主义是我们立党立国、兴党兴国的根本指导思想。以习近平同志为核心的党中央坚持把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合，回答时代和实践提出的重大问题。自党的十八大以来，为解决中国自身当下面临的监督问题，党和国家高度重视审计工作，明确了“立足经济监督定位，聚焦主责主业”“谋划审计领域战略和系统布局，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系”“更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用”等定位目标，提出审计机关是政治机关，要将政治属性和政治功能摆在首位，打造经济监督的“特种部队”，发挥在推进自我革命中的独特作用，要做到“如臂使指、如影随形、如雷贯耳”。这些重大创新立足中国国情和发展实践，是马克思主义监督理论中国化时代化的具体知识成果，对我国审计改革和发展发挥了重要指导作用(刘明辉和王扬，2024)。作为国家治理和监督体系的重要组成部分，以党的统一领导加强对全国审计工作的统筹，才能更好地满足国家治理的现实需要、服务国家治理的战略目标。理论和实践告诉我们：坚持党对审计工作的集中统一领导，才能集中全力、有的放矢地解决中国问题；坚持党对审计工作的集中统一领导，是符合中国实际和时代要求的正确回答，是对审计事业发展客观规律的科学认识，是在马克思主义科学理论指导下形成的与时俱进的中国特色审计理论成果。

(二) 基于经济监督理论和权力制约理论

经济监督理论认为，国家审计是基于公众的委托，对政府是否履行受托经济责任的一种确认、证明和评价活动。这一定位强调国家审计在经济领域的监督作用。经济监督需要党的领导，党的领导是经济监督的政治保证，这是由我国社会主义经济的本质特征、党的领导优势以及社会主义市场经济的发展要求所决定的：中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，中国共产党领导为社会主义市场经济健康发展提供了政治保证和组织保证。只有在党的领导下，经济监督工作才能够更好地服务于党和国家的发展大局，推动我国经济持续健康发展。因此，审计监督需要党的领导。一方面，党的领导确保了审计监督工作的政治方向正确，使其始终服务于经济社会发展大局；另一方面，集中统一领导审计监督就是党的领导在经济领域的重要体现。权力制约理论认为，社会公众将使用和分配公共资源的权力委托给国家(政府)，政府所有活动都可以追溯为权力的运作，为监督权力的运作，最直接的治理办法是用权力制约权力。权力制约理论以公共权力为切入点，认为审计是权力制约权力的行为，审计过程是实现权力均衡配置的过程(王晓培，2015)。权力制约理论的前提是权力分开，这就要求国家审计具有足够的权威性和威慑力来约束权力的运行。党对审计工作的集中统一领导赋予了其在权力监督体系和国家治理体系中较高的政治势能(贺东航和吕鸿强，2019)，使得能够不受干扰地开展审计监督活动，可以全方位、全覆盖地深入了解被审计单位的各项活动，并将线索移交上级或其他部门，督促被审计单位及时整改。因此，党中央集中统一领导是国家审计发挥其权力制约效能的有效保障。

(三) 基于审计模式国际比较理论

当前，国际上存在多种国家审计模式，不同审计模式的背后体现的是国家治理模式、各国政治经济体制的差异。根据世界各国国家审计的组织模式差异，即审计机关归谁领导、对谁负责，学术界将国家审计体制大致分为立法模式、司法模式、独立模式和行政模式。这些审计模式各具特色，审计机关的独立性、权威性、客观性等各不相同。审计机关可能与国家机构中的议会、行政或司法系统的关系较为密切，也可能独立于立法、行政、司法的权力机构；可能有“司法权”“处理权”，也可能只有“审计权”“监督权”。从本质上来说，西方国家的审计制度是其国家治理模式和政治经济体制下的产物，是维护其统治集团和利益集团利益、维护其政治制度和社会制度的工具。

党的十八大以来，我国组建了中央审计委员会，由习近平总书记担任中央审计委员会主任，以中央审计委员会制度为核心的党中央集中统一领导制度成为我国审计制度的最本质特征和最大优势。经过实践探索和实践检验，我国已经形成了中国特色审计模式，即中央审计委员会模式。这一审计模式是在我国政治制度、治理方式、历史传承基础之上建立起来的，与我国国家性质、政治体制和国家治理体系相契合，与我国发展改革目标相吻合。对比国外审计模式，我国中央审计委员会模式展现出鲜明的制度优势。首先，立法模式下审计机关易受到党派政治的影响，行政模式下审计监督是行政系统内部的自我监督，两种模式下审计机关的独立性都较差。我国中央审计委员会模式，一方面，坚持中国共产党的集中统一领导，政治稳定，确保国家审计始终沿着中国特色社会主义方向前进；另一方面，在反腐治乱领域充分发挥着审计的独特作用，围绕权力运行和责任落实，开展经济责任审计、重大政策跟踪落实审计、绩效审计等，重点查处贯彻落实党中央重大经济决策部署、执行中央八项规定精神和过紧日子要求等方面严重违反财经纪律的问题，助力党自身党风廉政建设，真正做到刀刃向内，进行彻底的自我革命。其次，司法模式侧重“处罚”而非“揭示”，不能起到“防患于未然”的监督效果。独立模式则注重“发现问题”，没有赋予审计以充足的权威性和强制性，不能起到“解决问题”的监督效果。我国中央审计委员会的制度设计使得我国审计机关能够在党中央集中统一领导下，围绕党和国家的中心任务，发挥经济运行“探头”作用，揭示关键领域突出问题。将问题线索分送中央纪委国家监委组织机构、中共中央组织部、主管部门及地方党委等进行查办督办，以严肃追责问责倒逼被审计单位及领导干部提高整改政治站位，压实落实整改政治责任。

总之，新时代中国特色社会主义审计模式是由党中央集中统一领导，以政治性为本质属性，兼具独立性、公正性、强制性和权威性等独特属性，能够与其他监督贯通协调，全面覆盖至党和人民事业的方方面面。坚持党中央集中统一领导可以说是一切中国特色审计属性的来源，是我国审计模式区别于他国最鲜明的标识。

四、党对审计工作领导的历史逻辑

党的领导是中国特色社会主义审计制度的根本保障，这一论断不仅是在实践探索中检验的、在理论创新中升华的，也是在历史传承中凝练的。历史唯物主义告诉我们，事物是发展的，是前进的、上升的，是前进性与曲折性的统一，事物发展的道路要经过从小到大、从弱到强、从不完善到逐步完善的过程。从中国古代的“上计” “三司”等，到近现代中国的国家审计制度安排，不断发展和演变的国家治理体系使中华审计文明的精髓得到了传承与弘扬，更在时代发展潮涌中对中国审计精神和民族特色进行了传承与创新。在国家审计这一路发展和壮大的过程中，党中央始终注重从历史考察和反思中提炼出规律性认识为审计制度安排提供坚实的历史依据，以厚重的历史底蕴、宽阔的战略视野、强大的思维力量为我国国家审计指引前行的方向。

中国传统审计文化有着从西周到近代以前的三千多年历史。在中国古代社会中，以上计审计制度、御史监察审计制度和比部审计制度为典型代表的审计制度成为中国传统政治经济制度的核心组成部分。《周礼》记载了周朝通过“宰夫”对“百官府群都县鄙”等进行财政财务监督。春秋战国时期，国王或丞相通过“上计”来稽核地方财政财务收支的情况。隋唐时期确立三省六部制，审计主要是通过比部以及中央各部门、地方州县内部的兼职勾检官进行自下而上的逐级勾覆稽察(方宝璋，2001)。宋朝元丰改制前，财政财务审计主要由三司内部的三部勾院进行复审，都磨勘司进行终审。明清时期，科道官兼职负责财政财务审计，都察院下六科稽察六部百司之事(方宝璋，2001；方宝璋，2017)。中国历代审计工作始终服务于政府、在中央的指挥下，实现“治国平天下”的最终目的。

在中国共产党创建之初，党的主要领导人便已深刻认识到审计工作的关键性，将其视为实施财经监督、管理财政财务，以及防范经济领域中违法乱纪行为的重要工具。早在党领导的早期工人运动组织中就设置了审计机构。1923年4月，江西萍乡安源路矿工人俱乐部第一届最高代表会议第二十一次会议决定设立经济委员会、下设审查部。后单独设立了经济审查委员会，专事审计经济职能。1925 年6月，党领导下的省港罢工委员会设立审计局，负责委员会各部分经费收支的审计监督(方宝璋，2013)。1931 年，中华苏维埃共和国临时中央政府从中央到各区县都设立了审计(审查)委员会。

新中国的诞生，标志着中国历史进入现代史时期，同时也意味着中国现代审计史的开端。在新中国成立之初，国家实行高度集中的计划经济体制，主要由财政监察来执行审计职能，在治贪防腐、惩治违反财政纪律和制度乱象方面发挥了应有的作用。1978年，我党召开十一届三中全会，作出实行改革开放的伟大决策，我国进入社会主义现代化建设新时期。根据1982年《宪法》第九十一条第一款和第二款的规定，国务院于1983年9月15日正式成立了中华人民共和国审计署，我国现代审计进入了一个新的发展期。从新中国成立到改革开放，中央对经济监督的要求不断明确、细化，对审计监督规律的认识逐渐清晰、深刻。

党的十八大以来，党中央要求健全权力运行制约和监督体系，提出要健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，逐步确立了审计机关按照制度规范要求向各级党组织进行常态化工作汇报的机制，党统一领导下的正式审计制度安排呼之欲出。

党的十九大以来，以习近平同志为核心的党中央对审计工作作出了一系列根本性、方向性、战略性改革，组建中央审计委员会，作为党中央决策议事协调机构。中国共产党对国家审计的全面领导，直接体现就是中央审计委员会制度。中央审计委员会不断推动审计体制实现系统性、整体性重构，新时代审计工作取得历史性成就、发生历史性变革。审计领域取得的一系列“改头换面” “翻天覆地”的新作为、新成绩，都来源于党中央对审计工作的集中统一领导这一制度优势，彰显出党中央集中统一领导对中国特色社会主义审计事业发展的保障作用。

沿着历史行进的脉络可以看到，我国国家审计是新型国家治理体系的重要组成部分，其最大的优势就是中国共产党领导。我国审计制度安排既根植于中国特色政治、经济、社会、文化土壤，又是对应对多变国际形势和复杂外部风险给出的中国治理方案。在此方案中，最核心的思想就是始终坚持党中央对审计工作的领导，这是规律性认识，是历史传承和凝练的思想精华，富有时空穿透力和历史厚重感。

五、构建中国特色社会主义审计大格局

党关于新时代审计工作的理论成果和实践成果最集中的体现，就是坚持以党中央集中统一领导为审计工作的政治统领。只有坚持党的领导，才能发挥出中国特色社会主义的优势，保障审计事业行稳致深。新时代新征程，进一步坚持和加强党对审计工作的集中统一领导，构建中国特色社会主义审计大格局。

(一) 深刻认识党的领导是中国特色社会主义审计的灵魂所在

中国特色社会主义审计制度是习近平新时代中国特色社会主义思想的组成部分。党的领导是中国特色社会主义审计的最本质特征，是中国特色社会主义审计制度的最大优势，是中国特色社会主义审计制度的根本保证。

坚持党对审计工作的集中统一领导，是历史和人民的选择，是由党的性质决定的。我们要清醒地认识到：在强国建设、民族复兴新征程上，审计担负重要使命。审计的“尚方宝剑”是党中央授予的，审计必须对党中央负责。要当好党之利器、国之利器，审计必须坚持党的集中统一领导，这是中国特色社会主义审计的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在。只有在党的集中统一领导下立足经济监督定位、聚焦主责主业，审计才能更好地发挥其在推进党的自我革命中的独特作用，才能推动构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系。新时代新征程，国家审计要牢牢把握中国共产党是中国国家审计制度的根本保证，以强烈的全局意识、大局意识更好地履职尽责，发挥好审计的监督保障、规范促进和决策参谋作用，擦亮“国家审计”金字招牌。

(二) 健全党中央集中统一领导审计的制度和工作机制

构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系是一项系统性工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，必须加强党对审计工作的集中统一领导。为此，需要不断完善党中央集中统一领导机制和工作机制，把党的领导贯彻到审计工作的全过程和各方面。

为了改革审计管理体制，加强党中央对审计监督的集中统一领导，更好地发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，2018年3月，中央审计委员会正式组建，由中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平同志担任主任。这是党的历史上第一次正式确立的党中央集中统一领导的中央审计机构。成立中央审计委员会，是贯彻落实党的十九大精神，构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系的需要，是贯通党内监督、国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督的需要，是推动党的自我革命的需要，是研究解决国家治理重大事项、重大问题的需要，是推动国家治理能力现代化的需要，是实现强国建设、民族复兴的需要。

应当看到，当前党和国家的事业各方面仍面临不少突出矛盾，审计质量、审计广度和精度、审计成果运用等领域仍存在不少薄弱环节，迫切需要从党中央层面加强统筹协调。中央审计委员会在审计重大决策、重大改革中居于牵头抓总的位置，要坚持中央审计委员会制度，把握党中央、国务院政治意图和战略部署，明确国家政策取向定位和关键经济目标、指标，全面覆盖审计要点、精准把握审计重点、深刻揭示突出问题，实现高质量审计；要利用好中央赋予的“尚方宝剑”，消除少数地区和单位推诿阻挠甚至对抗审计的阻力和障碍，强化审计问责，做好审计整改“下半篇文章”；要在中央审计委员会的运筹谋划下，统筹整合各部门、各方面的资源和力量，推进与纪检监察、巡视巡察等的贯通协调，进一步推动审计成果的高效运用。

各省级党委也要健全党领导审计的制度和工作机制，履行对本地区和本部门审计工作的领导责任，加快构建并有效运转党委审计委员会领导审计工作的新格局、新机制、新路径，完善重大事项请示报告制度，建立起审计重大事项首先向审计委员会报告的机制；推动各类监督贯通协同顺畅高效，出台审计监督与纪检监察、巡视巡察、统计等其他监督贯通协同的意见办法及实施细则；进一步压实整改政治责任，将审计整改纳入党委政府重要议事议程，采取实招硬招落实整改重大政治任务。

(三) 用好审计委员会和审计办平台重构相关体制机制

中国共产党是中国特色社会主义审计事业的领导核心，处在总揽全局、协调各方的地位。以党中央集中统一领导对审计工作方向的正确引导为根本保证，以维护人民利益为宗旨，立足经济监督本职，围绕党和国家中心工作、践行总体国家安全观、推动党的自我革命，形成中国特色审计大格局。

习近平总书记指出，在强国建设、民族复兴新征程上，审计担负重要使命，要立足经济监督定位，聚焦主责主业，更好发挥审计在推进党的自我革命中的独特作用。“自我净化、自我完善、自我革新、自我提高”是党在新时代推进自我革命的深厚内容。作为党和国家监督体系的重要组成部分，审计能够在反腐败斗争中，有力地推进“四个自我”能力的提升，丰富和发展党自我革命的内涵与实践(陈汉文等，2023)，同时也丰富和发展中国特色审计格局。建设中国特色审计大格局，就要以审计监督效能推动自我净化、以审计整改效能推动自我完善、以审计问责效能推动自我革新、以审计研究效能推动自我提高，发挥专司经济监督的专业性优势、发挥没有自身利益羁绊的独立性优势。同时，审计工作要围绕财政、货币、产业、科技、社会五大政策，加大对重大问题的审计力度，促进各地区、部门和单位把党中央决策部署贯彻好、落实好。在新时期，审计工作要聚焦高质量发展首要任务、稳增长稳就业稳物价、助力实体经济发展、推动兜牢民生底线、统筹发展与安全以及权力规范运行等领域。同样重要的是，要坚决做好审计整改“下半篇文章”，深化审计监督与其他各类监督贯通协同，加大责任追究和组织处理力度。

国有企业是权力集中、资金密集、资源富集的交汇点。习近平总书记要求，要加强对内部审计工作的指导和监督。在党的集中统一领导下，用好审计委员会和审计办这个平台，对国有企业内部审计体制进行整体性重构，建构隶属于党委(党组)审计委员会直接领导内部审计部门，国有企业集团内部审计垂直领导制，实行总审计师的中央或地方各级审计委员会办公室直接派驻制，中央企业党委(党组)审计委员会由中央审计委员会领导，地方国企党委(党组)审计委员会由地方各级审计委员会领导。同样，中央和地方各级党政部门、事业单位和人民团体等单位的内部审计体制也可以按照这一模式进行整体性重构。

在社会主义市场经济环境下，社会审计是市场监督体系重要的制度安排，是市场化法治化国际化营商环境的重要组成部分。在资本市场上财务信息披露和社会审计制度是上市公司治理规范发展的重要制度安排，社会审计机构审核国有企业决算的制度设计促进了国有企业治理的改善。我国《审计法实施条例》规定：“审计机关进行审计或者专项审计调查时，有权对社会审计机构出具的相关审计报告进行核查。”目前财政部门、证监部门和中国注册会计师协会等对社会审计行业实施了多重监管，在一定程度上维护了审计市场、资本市场和经济秩序。但是，这些部门与社会审计行业的共生性使得其监管质量和监管效率受到掣肘，财务造假现象依然严重。习近平总书记要求，调动内部审计和社会审计的力量，增强审计监督合力。为此，在党的集中统一领导下，用好审计委员会和审计办这个平台，重构社会审计质量监管体制，由审计委员会和审计办集中统一监管社会审计质量。

六、结语

党中央对审计工作的集中统一领导，在顶层设计层面直接体现为中央审计委员会制度。中央审计委员会是中国特色社会主义审计制度发展史上的重要里程碑，标志着这一制度框架的正式确立与完善。中央审计委员会成立以来，国家审计体制实现系统性、整体性重构，审计工作取得历史性成就、发生历史性变革，其根本在于有习近平同志作为党中央的核心、全党的核心领航掌舵，在于有习近平新时代中国特色社会主义思想的科学指引。实践逻辑、理论逻辑和历史逻辑已经证明，党中央集中统一领导为审计工作提供了基本价值遵循和行动指南，坚持党对审计工作的集中统一领导是总结、运用好审计工作的理论和实践成果的必由之路，更是中国特色审计事业不断丰富发展的根本保障。在新时代新征程上，我们必须更加坚定地坚持和加强党对审计工作的集中统一领导，不断完善党领导审计的制度和工作机制，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系。只有这样，才能更好地发挥审计在党和国家治理体系中的重要作用，推动中国特色社会主义审计事业不断向前发展，为中国式现代化提供有力的制度体系保障。

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作者单位

1.对外经济贸易大学国际商学院，北京 100029
2.南京审计大学内部审计学院，南京 211815
3.复旦大学社会科学高等研究院，上海 200433
4.浙江大学管理学院，杭州 310058

张笛 博士生

张笛女，1997年生，山东烟台人，对外经贸大学国际商学院管理学硕士；对外经贸大学国际商学院博士研究生，导师为陈汉文教授。在《审计研究》、Sustainability Accounting, Management and Policy Journal 等学术期刊发表论文5篇。

贺东航 教授

贺东航，男，1967年生，福建厦门人，中国近代史博士。现为复旦大学特聘教授，文科二级教授，复旦大学社会科学高等研究院研究员，国际关系与公共事务学院、马克思主义学院博士生导师。

主要研究 政党建设、国家转型、公共政策与地方基层治理等研究。

主要兼职 全国基层政权建设和社区治理专家委员会委员、国家社科基金重大项目和中央马工程重大委托课题首席专家、湖北省政协委员。

主要成果 提出了中国共产党治国理政的“政治势能”理论和分析框架。在《中国社会科学》等重要期刊发表论文100多篇，专著《现代国家构建的中国路径》同时入选中华学术外译项目的重点项目和一般项目，被译为多国语言文字。

主要荣誉 教育部“新世纪优秀人才”、“宝钢优秀教师奖”获得者、第十四届“挑战杯”全国大学生竞赛特等奖指导老师、资政报告曾多次获得中央政治局常委和总理的批示。2015年入选马克思主义研究领域(含政治学)(2005-2014)高被引作者榜、入选2011-2022年公共管理高被引文献榜单。

韩洪灵 教授

韩洪灵男，1976年生，江西广丰人，会计学博士。现为浙江大学管理学院教授、博士生导师、博士后联系人；曾任浙江大学财务与会计学系副主任、浙江大学EMBA教育中心学术主任、浙江大学计划财务处副处长。

主要研究 资本市场与信息披露、内部控制与审计、商业伦理与会计职业道德。

主要兼职 中国会计学会理事、财政部企业会计准则咨询委员会委员、中国政府审计研究中心研究员、浙江省学位委员会管理类学科评议组成员、浙江省管理类专业学位研究生教育指导委员会成员、浙江省审计学会常务理事、浙江省正高级审计师评审委员会委员；《会计研究》、EAR、JBE、JBR、RQFA等十多家中外知名期刊审稿专家，多家上市公司独立董事。

主要成果 主持国家自然科学基金项目、国家社会科学基金重点项目、中国博士后科学基金项目、浙江省自然科学基金等多项。在《会计研究》《审计研究》、EAR、RQFA、JBE 等国内外权威期刊发表论文80余篇；出版《商业伦理与会计职业道德》《审计理论与实务》等10种著作教材，主译《财务会计理论》《穿透会计舞弊》等。

主要荣誉 财政部全国会计领军人才(学术类)，入选浙江省新世纪151人才培养工程；多次获得中国会计学会优秀论文奖、中国管理现代化研究会优秀论文奖、中国CFO中心最敬重的导师奖、浙江大学管理学院首届专业学位最佳教学奖、浙江大学教学最高奖“永平”教学贡献提名奖等荣誉。

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责任政审：张瑾李珂

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