重庆市司法鉴定地方立法展望

一、重庆市司法鉴定立法的实践探索和基本考虑

（一）重庆市司法鉴定立法的实践探索

1999年，重庆在全国较早出台了地方性法规《重庆市司法鉴定条例》（以下简称《条例》）。为严格执行全国人大常委会《关于司法鉴定管理问题的决定》（以下简称《决定》）和中共中央办公厅、国务院办公厅《关于健全统一司法鉴定管理体制的实施意见》，2007年和2019年我市先后对《条例》进行过两次修改。2018年，我们及时推动出台了《重庆市关于健全统一司法鉴定管理体制的实施方案》（以下简称《实施方案》），明确了我市司法鉴定改革的目标要求和具体任务。为落实改革要求和保持法制统一，及时修改《条例》，严格将登记范围调整为“四大类”司法鉴定事项，保持与上位法规定一致。同时，重庆市司法局相继配套出台了20余件行政规范性文件。目前，我市已基本形成以《条例》为根本遵循，以《实施方案》为改革方向，以行政规范性文件为补充支撑的“1+1+N”的地方制度体系，主要涉及准入评审、监督管理、质量控制、行业发展、队伍建设、执业保障等方面，构建了我市司法鉴定行业管理的“四梁八柱”，为我市司法鉴定行业改革发展提供了有益探索。根据工作需要，我们又启动《条例》修法工作。历经四年多的广泛调研、反复论证，《条例》的立法条件逐步成熟，今年《条例》已顺利列为重庆市人大常委会和重庆市人民政府2023年地方性法规审议项目。目前《条例》修订草案基本成熟，已经提交立法部门审查、审议，预计今年9月审议出台。（编者注：《重庆市司法鉴定条例》已于2023年9月27日经重庆市第六届人民代表大会常务委员会第四次会议修订通过并公布，自2024年1月1日起施行。）

（二）重庆市司法鉴定立法的基本考虑

《条例》修订稿充分考虑重庆市的管理实践，结合国家和我市改革要求，明确有特色的制度设计，努力实现用严格的法规制度来加强司法鉴定行业管理，切实提高司法鉴定质量和公信力。

一是强化准入退出机制，打破“宽进不出”的局面。为有效解决队伍层次不齐和退出机制不健全等问题，对此，《条例》修订稿建立执业准入专家评审工作机制，实行“逢进必评”，着力对司法鉴定机构硬件设施和司法鉴定人的执业能力的实质审查，从而保证司法鉴定队伍的专业素养和执业能力；《条例》修订稿规定建立完善诚信等级评价机制和淘汰退出机制，细化司法鉴定机构和司法鉴定人强制注销相关情形，充分运用诚信等级评价结果，实现司法鉴定机构和司法鉴定人优胜劣汰。

二是强化放权赋能机制，切实提升监管质率。为加强事中事后监管，有效提升监管效率，《条例》修订稿敢于创新突破，赋予区县司法行政部门一定的行政处罚权，并明确区县司法行政部门的具体管理职责，推动管理重心下移、管理力量下沉，解决市级司法行政部门“小马拉大车”的问题。同时，《条例》修订稿明确法院、检察院、公安等办案机关应当与区县司法行政部门建立健全数据信息共享机制，有力推动司法鉴定管理与使用相互促进、有效衔接。

三是强化规范运行机制，遏制多头鉴定、重复鉴定顽疾。为有效解决重复鉴定、多头鉴定、久鉴不决等问题，对此，《条例》修订稿对委托鉴定事项的审查受理、补充材料、鉴定实施和意见出具等程序作出了更加严格的规定。《条例》修订稿还继续沿用具有重庆特色的司法鉴定专家咨询制度，充分发挥重庆市司法鉴定专家委员会技术支持和保障作用，有力化解重复鉴定、久鉴不决的问题，高效服务司法公正。

四是强化机构内控机制，压实鉴定主体责任。为牢牢抓住管好机构负责人这个“牛鼻子”，夯实机构依法依规执业的基础，《条例》修订稿对司法鉴定机构负责人的法定职责作出明确规定，首次从立法制度上确立了机构负责人履行内部管理的主体责任。《条例》修订稿针对机构负责人落实主体责任，还配套了相关法律责任，例如，司法鉴定机构或者司法鉴定人存在受到责令停业、吊销许可证或者一年内受到两次以上警告的行政处罚等相关情形的，同时可以给予机构负责人行政处罚。

五是强化服务保障机制，助力现代公共法律服务体系建设。为促进司法鉴定行业可持续发展，对此，《条例》修订稿对制定落实行业发展规划、政府支持司法鉴定事业、向社会提供普惠均等法律服务、机构自主设立发展资金等作出义务性规定或者倡导性规定，有力提升司法鉴定机构“造血功能”和服务水平。同时，为有力保障司法鉴定人的执业权利，《条例》修订稿对司法鉴定人人身保护、其他权益保障等也作出明确规定。

二、我市司法鉴定立法工作面临的困惑

由于司法鉴定顶层制度设计比较原则，司法鉴定机构的准入条件、性质定位、管理体制、运行机制等规定不够明确或不够完善，在我市的立法工作实践中，我们也遇到一些困惑和棘手的问题，主要涉及以下几方面：

一是准入条件存在模糊地带。在司法鉴定机构的准入条件方面，目前还存在弹性较大、适用标准不一、不易操作把握等问题。例如，《决定》第五条第二项：有在业务范围内进行司法鉴定所必需的仪器、设备；《司法鉴定机构登记管理办法》（以下简称《办法》）第十四条第一项：有自己的名称、住所；第二项：有不少于二十万元至一百万元人民币的资金。关于机构设立资金的问题，是要求设立主体的资金还是拟设鉴定机构的资金，现行法律不明确。关于住所和设施设备的问题，是要求设立主体自有产权场地还是租用的场地，设施设备的产权属于设立主体还是机构的，也未作出规定。如果场地、设施设备都是属于设立主体的，鉴定人员的身份关系也应属于设立主体，那么鉴定机构就没有独立的财产和人员，开展业务活动必然要受制于设立主体。

二是机构的法律性质不明晰。由于《决定》和《办法》出台较早，未对司法鉴定机构的法律性质予以明晰。按照《民法典》总则第五十八条规定：“法人应当依法成立。法人应当有自己的名称、组织机构、住所、财产或者经费。”司法鉴定机构有的依附于设立主体的仪器设备和人员，有的有自己的名称、组织机构、住所、财产或者经费，司法鉴定机构属于法人组织还是非法人组织，属于营利性组织还是非营利性组织，存在困惑和争议，这也给司法行政部门对司法鉴定机构的准入登记、监督管理等方面带来不同程度的困扰。    

三是管理权限有待上位法明确。《决定》规定了省级司法行政部门的行政处罚权，并未规定设区市和直辖市区县司法行政部门行政处罚权，由此在地方的立法认识上还存在能否下放行政处罚权的争议。赋予设区市和直辖市区县司法行政部门行政处罚权，严格从《立法法》的角度讲，存在一定的法律风险。另外，鉴定机构的“法定代表人”是设立主体的法定代表人还是机构自身的法定代表人，“法定代表人”与“机构负责人”是什么关系，其各自有什么职责权限，这些问题都缺乏具体规定。

三、对国家司法鉴定立法的建议

目前，司法鉴定领域的现行法律法规，除了全国人大常委会《关于司法鉴定管理问题的决定》外，还有散见于三大诉讼法、其他领域法律、行政法规、地方性法规、规章、司法解释对司法鉴定有关问题作出的法律规定，上述法律规定有些十分笼统，缺乏可操作性，且法律之间存在互相冲突或者抵触，有些规定还带有部门利益色彩，这些都给司法鉴定行业管理和发展带来了实践挑战。因此，制定一部系统、完整、起统领、约束作用的司法鉴定基本法，很有现实必要性和紧迫性。

一是厘清职能边界，健全分工协作机制。司法鉴定立法是一项系统性工程，涉及人民法院、检察院、公安机关与司法行政部门等部门单位，着力从问题导向、运行体制、管理机制到具体实施等方面，牢固树立司法鉴定管理的系统理念，完善司法鉴定顶层设计和制度体系，统一司法鉴定法律法规和司法解释，对司法鉴定的实施程序、职能职责、法律责任等作出系统的规定，破解行业存在多头管理、各自为政、职权割据的问题。针对管理职权界定和分配问题，重点是要厘清行政管理权、鉴定实施权、启动采信权之间的关系主体，规范行政管理部门、办案机关、鉴定机构三者之间的职能边界，确保各个部门不缺位、不越位、更不错位，避免鉴定机构被动受阻，不利于行业发展。

二是提高准入门槛，实行行业均衡发展。在深入认识新时代司法鉴定改革发展新形势和新要求，充分考虑吸收地方立法的先进经验作法，有效整合《司法鉴定机构登记管理办法》《司法鉴定人登记管理办法》有关执业准入规定，结合现实司法鉴定管理实践，严格司法鉴定机构和司法鉴定人准入门槛，从法律上统一司法鉴定机构的设置资金、仪器设备、专业技术人员、资质认定认可等条件规定，从严控制评审程序和登记程序。同时，借鉴律师执业管理的经验和制度，在司法鉴定行业建立符合其工作特点和执业需要的执业资格认定和执业准入制度，从根源上解决鉴定人能力素质不高的问题。同时，要着力改变目前不限数量、符合条件就登记的现状，可以通过立法授权由各省市制定行业发展规划，通过合理布局，从根本上控制机构的发展数量，避免供大于求、过度市场化的局面。

三是完善相关扶持政策，促进行业健康发展。通过立法确立司法鉴定机构事业发展资金和执业保险等制度，避免民营机构在可持续发展方面投入意愿不强、实际投入不足、风险抵御不足的问题。同时，要确立司法鉴定机构的法律定位，例如，司法鉴定机构具备法人条件的，要厘清与设立主体的关系，构建独立的法人人格，不断完善法人治理结构。具备独立法人人格的司法鉴定机构，依法享有和企业同等市场主体的权利，依法享受政府出台的相关服务保障措施，例如科技项目申报、税收减免、财政奖补、人才扶持、人员社保以及其他国家优惠政策，确保司法鉴定行业可持续发展。