地方实践 | 看见北京城市更新的价值

中共北京市委城市工作委员会办公室秘书处处长胡洪亮在报告中，从北京城市更新的价值导向与实现机制两个方面展开，回顾并展望了北京城市更新的成效与未来。

北京市规划和自然资源委员会朝阳分局党组书记、局长马红杰围绕朝阳区城市更新“优势和成效”“集成和保障”“思路和展望”三方面进行阐述。报告总结了朝阳区当前开展城市更新展现出的特点与工作成效，分享了可用于指导实践应用的朝阳区城市更新政策工具箱。下一步，朝阳区将不断探索完善城市更新路径机制，更好优化要素配置、提高空间承载能力，塑造经济社会发展的新动能与新优势。

中共北京市委城市工作委员会办公室秘书处 处长

各位领导、各位同仁：

大家上午好。今日，我有幸与诸位分享关于北京城市更新的若干思考与个人体会。

自城市更新工作启动以来，秘书处从城市工作委员会的角度参与了多项相关工作。主要包括四个方面：首先，持续四年对市级城市更新示范项目进行梳理；其次，连续三年组织开展城市更新最佳实践与优秀案例的评选活动；第三，负责组织城市更新论坛及城市更新周的活动；最后，发布了《北京城市更新白皮书》。

提及城市更新，个人认为，尽管实际开展时间不足四年，但自2020年10月底十九届五中全会正式提出“实施城市更新行动”以来，其影响深远，已成为我们工作中的重要组成部分。在日常生活中，无论是携子出游，还是周末小聚，都会留意周边是否有经过更新的场所，可供聚餐、闲逛或娱乐。总体而言，对于参与城市更新工作颇有成就感。

接下来，向各位汇报相关工作的具体情况。

本人认为，对城市更新最具权威性和重要性的两个决策，分别是党的二十大报告和二十届三中全会的精神。这两份文件均对城市更新提出了若干重要要求：二十大报告中强调了“人民城市人民建、人民城市为人民”的理念，提倡提升城市规划、建设和治理水平，并明确提出了实施城市更新行动的方针；二十届三中全会则明确指出，需要建立可持续的城市更新实施模式和政策法规，并就土地制度提出了明确的要求。而北京市的城市更新工作，乃至城市更新所坚持的价值导向与这些要求是相一致的。

北京城市更新的价值导向主要体现在四个方面：坚持“四个中心”战略定位，优先服务保障首都功能；坚持“以人为本”基本原则，严守民生改善底线；坚持“社会参与”组织模式，市场与市民共同聚力；坚持“统筹更新”实施手段，统一规划、统一平衡、统一算账。

北京城市更新要始终坚持“四个中心”定位，将空间资源优先用于服务保障中央政务功能、国际交往、文化和科技创新。不仅是城市规划工作者，所有相关从业者都对“四个中心”在新版城市总体规划中的战略定位有着深刻的理解。城市更新工作也必须牢牢把握“四个中心”的核心要求，其中政治中心是城市的灵魂。在城市更新工作中，首要任务是思考如何为政治中心的发展做出贡献。例如，力学胡同的“急难愁盼”项目改善了中南海周边区域人居环境和城市风貌，提升了居住水平和条件。同时，项目对政治中心的建设也产生了积极影响，释放出的空间为机关部门提供了服务保障。北京站及周边地区通过路市合作系统推进拆违治乱、优化功能布局、恢复站区历史风貌等，使大国首都“迎宾门”风采重现。首钢老工业区改造紧抓冬奥契机，遗产保护与国际赛事完美结合。然而，在城市更新的实际工作中，北京在减量发展与高质量发展的严格要求下，围绕四个中心进行工作，这无疑增加了工作的难度。以力学胡同的“急难愁盼”问题为例，我们在调研时询问一位住户阿姨为何不愿搬迁，她表示虽然挤在仅十平方米的小屋内，但因为丈夫和儿子都生病，为了就医方便，只能选择留下，搬到房山将无法解决生活问题。这只是很多难题中的一个。因此，城市更新工作充满了挑战，需要我们投入更多的努力去解决这些问题。

突出历史文化遗产金名片，将老城保护放在突出位置，留住乡愁记忆。北京拥有悠久的古都文化、独具特色的京味文化、深厚丰富的红色文化以及蓬勃发展的创新文化。在城市更新的过程中，应持续致力于保护和传承这些文化特色。例如，中轴线申遗带动下的钟鼓楼片区的更新项目，是展现古都文化的重要代表；模式口大街的更新项目作为老舍先生笔下《骆驼祥子》中祥子回京的地点，其更新过程中很好地体现了京味文化的传承运用；去年最佳实践之一的浪漫胡同项目，作为毛主席进京的第一站，在更新过程中，建立红色会客厅，纪念和传承这一重要的红色历史文化遗产；卫星制造厂科技园项目，发扬展示航天精神，推动“文化+”融合发展，将创新文化带入生活。

明确产业提升的更新导向，改造后优先用于科技创新，发展高精尖业。众多城市在更新过程中引入了新的业态和产业。例如，2015年停产的兴发水泥厂，曾计划改建为高端酒店，包括提供米其林级的冰淇淋和躺着观星的房间。最终，该项目并未大规模拆除重建，而是采取了城市更新的方式，吸引了数学应用研究院的入驻，并成功引入了17个高精尖学科和产业；经开区的汽车厂部件产业园，在原有玻璃厂的厂房内引入了高端汽车零部件产业，实现了旧厂房的再利用；大兴生物医药基地更为典型，因为采取了拆除重建的方式，在当年的评选中展开了有关北京五环以外老旧厂房拆除重建是否算作城市更新的讨论，一方面，原厂房被完全拆除；另一方面，确实引入了新产业和业态，在研讨后一致认为需要评估被拆除建筑的价值。而大兴这一项目中的80年代钉子厂，由于厂房没有保留的价值和意义，如果仅为了保留而保留，可能会导致更高的成本和不佳的效果。因此，在城市更新的每个环节和过程中，必须根据实际情况做出决策和判断。

注重民生改善、全龄友好，特别关注服务“老老人”“小小孩”等补短板项目。关于“小小孩”的问题，北京正在推进儿童友好城市建设，城市更新为儿童友好提供了空间和可能。例如，昌平区沙河的北科婴幼学苑项目，对原毛纺厂空间进行更新，引入运营公司，转型改造为托育园，为周边居民提供了便利。关于“老老人”的问题，例如方庄的芳华里养老院，前身为闲置近30年的方庄电影院。当时方庄的张晓东书记全程推动，现在实现了专业化养老服务、居家生活感受、开放混龄的社区运营三者有机结合。今年姚江胡同一位80多岁的居民向区委区政府领导写信，感谢在政府与企业的共同努力下，大家切实感受到了新变化，表达对今后在共生街区幸福生活的期盼。

以老旧小区改造为重点，补短板、强弱项，打造民生改善综合体。老旧小区改造紧紧围绕“七有”“五性”，解决居民生活中的急难愁盼。面向满足广大居民的需求，通过优化小空间来解决大问题，从而改善居民的生活质量。例如，云景里老旧小区是住建部首批完整社区试点之一，同时改造中实现了拆除外墙护栏、室内上下水改造双100%。

公共空间改造与群众生活体验息息相关。例如“小空间 大生活”——百姓身边微空间改造就是聚焦民生需求，通过精细化设计，统筹利用社区和街头闲置、低效、脏乱差的小微空间，实现织补城市功能、提升环境品质、促进社区共建等综合目标，是城市更新和基层治理的完美融合。

城市更新让每一个参与者发现了自己的可能。例如今年的云景里老旧小区改造项目，在调研过程中发现，施工单位直接作为社会工作者与社区、街道共同开展群众工作，逐户进行沟通，最终取得了显著的成效。

社会参与中很重要的力量是市场主体，市场是经济活动的主体，在资源配置中发挥着基础性作用，市场主体是关系城市更新的元问题，要鼓励社会资本参与，协同多元主体实施。城市更新最重要的问题是资金，需要发挥多元筹集的方式，达到众人拾柴火焰高的效果，北京对于贷款、基金、REITs三种方式都还在探索中。另一方面是联盟，北京城市更新工作的顺利推进离不开联盟各成员单位的共同努力。

在实施过程中，虽然“统筹更新”存在立项难度大、实施要求高的问题，但统筹更新的优势在于能够提升整体空间价值、实现规划指标的统筹以及大片区资金的平衡。实现政策、力量、功能、区域和建管等多个方面的统筹。在统筹过程中，城市设计也是一项重要手段，例如在第一届最佳实践的丽都国际街区更新项目中发挥重要作用。

城市更新实现机制主要包括四个方面：发挥城工委以及城市更新专项小组的作用；突出城市更新中区级政府的主体地位；突出城市更新过程中的社会治理效能；强化政策对城市更新工作的支撑和引导。

市委城工委负责全市城市更新工作的领导和统筹，设立城市更新专项小组负责推动实施，各区也相应设立了组织体系，形成了市级统筹，以区为主，市区联合，条专块统的工作格局。城工委完成了新的调整，殷勇市长作为新任主任在近期主持召开专题会议，专门研究城市更新工作，并明确指出未来的城市更新工作将由城市更新专项小组负责研究和调度。

《条例》进一步明确健全城市更新工作体制机制：明确市级政府职责分工；区人民政府发挥统筹推进、组织协调、监督管理职能，明确具体部门主管本区城市更新工作；街镇组织实施辖区内街区更新，搭建共建共治共享平台；居委会发挥基层自治组织作用。

在城市更新工作中，区级政府的作用至关重要。比如模式口项目，区委区政府全程领导了该项目的城市更新工作。在更新过程中，始终坚持文物保护作为核心，环境整治作为前提，有机更新作为遵循，民生改善作为重点，业态提升作为关键五大原则。各区对城市更新工作给予了高度重视，普遍建立了由主管区领导负责城市更新工作的机制。朝阳区、昌平区、亦庄区、丰台区等均已实施了这一机制。

街乡层面作用也非常重要。例如，丽都的城市更新项目，乡级政府发挥了重要作用。望京小街同样得益于望京街道办事处的重要作用。方庄街道的城市更新一直由张晓东书记带着班子不断推动工作。改革创新的意识、争先的勇气以及处理难题的智慧对于城市更新同样至关重要。城市更新是新与旧的衔接，是破与立的更替。技术复杂程度高、权属主体涉及面广、利益协调难度大、前期资金投入大、投资回报周期长，因此街乡的治理能力显得尤其重要。

主要涉及到如何有效地开展群众工作。去年评为最佳实践的昌平区昌盛园社区老旧小区改造项目，街道党工委书记曾说过一句话：“只要你用一颗真心对待老百姓，老百姓特别讲理。”我非常赞同这一观点，只有真诚相待，才能有效地开展群众工作。北京市在这一领域已经形成了较为成熟的模式和实践经验，例如12345市民服务热线、以党建为引领的工作机制以及“吹哨报到”制度，这些都是有效的实施机制。

政策的重要性不容忽视。在《城市更新条例》征求意见阶段，在时任市规自委详规处处长马红杰同志带领下，与实施主体意见讨论时，提问城市更新最重要的政策是什么？主体提出土地能不能提前续期的问题，其实这个问题北京市确实走在了前面，当然后续的配套政策还在不断跟进。

总体而言，城市更新因为确实不同于新建，它有自己的历史，有自己的实际情况。政策保障需要持续跟进，而且三中全会也明确提出要建立可持续的政策法规体系。这两年北京在规划土地政策方面做了很大的创新，包括土地供应、使用年限和土地价款方面，陆续都将形成了创新的支撑政策。

北京市规划和自然资源委员会朝阳分局党组书记、局长

各位来宾、各位专家，大家上午好！特别高兴有机会和大家分享我们朝阳区的城市更新工作，特别感谢胡洪亮处长的邀请。刚才胡洪亮处长回顾了过去全市层面的城市更新工作，把总体情况给大家做了介绍，看见了我们城市更新的价值。我现在想从区级层面去讲我们如何看见城市更新的价值。

第一，朝阳区城市更新恰逢其时。党的二十届三中全会要求进一步全面深化改革，提出要“盘活存量土地和低效用地”“建立可持续推进的城市更新模式和政策法规”。之后北京市委也提出了贯彻《关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》的实施意见，指出要“完善城市更新的政策体系”。朝阳正处在一个城市化综合实施率超过90%，规划实施率将近70%的成熟阶段，增长方式也要求发展动能发生根本性改变，这就是我们在朝阳大力推动城市更新的根本原因。

第二，朝阳区的更新资源非常丰富。历经工业化向国际化发展历程的朝阳区，有148平方公里的更新潜力空间，面积占全市的五分之一；另外更新项目的类型非常全，居住类、产业类、设施类、片区更新类等均能在朝阳找到对应的代表项目。其中待更新的老旧小区面积占全市近三分之一，老旧楼宇面积占全市的近四分之一，都是非常大的规模，排名也都是全市第一。

第三，朝阳区更新动能强劲。作为北京市的经济大区、消费大区，特别是国际化的窗口区，朝阳区的经济活力显著，拥有活跃的市场要素，这些要素对于高质量发展的空间诉求非常强烈，更新的意愿也非常强烈。比如上半年我们的社零额达到1600亿，在全市比较领先，占比达到近四分之一；市场主体数量也超过了37万家；3000多家国家高新技术企业、800多家专精特新中小企业，上市公司达146家，国际化特征明显；税收过亿元的楼宇有145座，比去年同期增加了14座。

第一，建章立制做好顶层设计。朝阳区对照市级城市更新工作组织架构进行设计，也形成了四位一体的工作机制，推动形成一盘棋的工作格局。在区委城市工作委员会的领导下成立城市更新专项小组，下设三个专班，并与平台公司、促进会和研究院形成了共同协作的工作机制。构建了“四库一清单”的全周期动态管理服务机制，有序推动项目。还有定期组织城市更新联席会议，对更新项目进行综合研判。

第二，规划引领开展整体统筹。组织编制朝阳区城市更新专项规划，算好朝阳区城市更新的总量账、结构账、布局账，建立更新专项指标池；通过重点区域的规划引领城市更新。持续构建“一纵一横一核”朝阳消费版图，加快建设CBD×三里屯国际消费体验区，推动朝外片区一二期更新，打造亮马河滨水经济带；推进存量街区更新类控规编制。通过自下而上的居民意愿的整合和存量资源的挖掘，在更大范围开展统筹，量身制定更新规划与更新策略。

第三，打造精品示范项目。在3年里朝阳区一共有20个项目在全市获得了最佳实践和优秀案例（项目）的称号。今年获奖的6个项目也非常有特点，比如说获得最佳实践的751文化街区项目，强调的是历史文脉的挖掘，从工厂大院到时尚消费、园区转型的成功模式。汇京双子座大厦强调从传统的商业楼宇变为城市庭院，强调商务商业共生共荣。DT51原来长期闲置，本次通过城市更新成为区域的消费生活体验空间。昆泰大厦构建了创新活力的办公生态，和已经更新完成的The Box朝外A座共同打造城市活力创新中心。保利、赛特也是非常有特点，将原来的老旧空间重新焕发了生机。

第四，实施大尺度绿化。通过城市更新累计建成城市绿地1.6万公顷、公园绿地6400公顷以及310公里的绿道，形成“一半森林一半城”的生态底色。举办首届北京朝阳花园节，推出海棠花溪节、荷花文化节等特色主题活动，有序推进温榆河公园朝阳段二期等公园建设。结合通惠河蓄滞洪区建设，整体打造集景观、游憩、平急两用于一体的朝阳东部大尺度湿地公园。打造无界公园总数达68个，总面积超2100公顷。这些变化，让居住、工作在朝阳区的市民的生活体验感、获得感越来越足了。

我想结合最近具体完成的一些案例，说说我们是如何把市级层面政策在项目层面落地的，在这个过程中我们形成了朝阳的政策工具箱，梳理出9个政策工具，下面也做逐一汇报。

先说工具箱的特点，朝阳区推动更新工作时坚持问题导向，服务为先，在搭建工具箱过程中也关注项目收集、政策应用、推动实施、效果评估等方面，覆盖了从谋划、储备、实施到运营等阶段，所以工具箱的特点概括起来就是：围绕“一个中心”（以更新主体需求为中心），贯通“四个环节”（谋划、储备、实施、运营），保障“三个效益”（生态效益、社会效益、经济效益）。

第一个是开通了企业诉求沟通的直通车，如望京华彩商业项目通过直通车提供的公众号、热线电话、邮箱等途径提出更新诉求，区更新专项小组及时研究及时反馈，同时也针对项目条件研提了更新建议，有效推动了项目早日开业。

第二个是提供了项目全生命周期的跟踪服务。以三里屯太古里北区N15为例，我们在前期对接非常深入，一次性打通了多个环节，高效完成手续办理。该项目使用BIM实现了建筑全生命周期的数字管理，还应用了光储直柔，为城市更新打造低碳绿色建筑提供了很好的案例支撑。

第三个是推出了“一窗通办”的方式进行全链条审批协作。如大悦城项目中明确企业只用与一个牵头部门对接，要求手续要件一次性告知。我们通过提前研判后续审批可能涉及的问题，在前期研究中就明确意见，成功实现手续无缝衔接，只用了22天。

第四个是减少中间环节，开启实质性部门联合验收。如在保利广场等项目中，我们提前准备，部门联动，开通项目绿色通道，对于开工手续、联合验收等实现一案一策，做到当天办理当天完成，为企业的顺利开工提供了非常好的效果。

第五个是制定了围绕企业经营诉求来倒排时间的工作范式。在常州宾馆项目中，我们按照项目运营要求提前做好企业需求、政策配置、进度计划和审批标准“四对接”，形成立项、审批、开工和运营的工作时间表，保证项目的快开工、快建设、快见效。

第六个是采用了“更新什么就审什么验什么”的工作模式。以太古里北区N2项目为例，我们对更新范围内的相关事项进行研究和严格审批，更新范围以外按照不低于原建造时的标准进行规定。

第七个是确立了同步解决历史遗留问题的承诺告知制。在推进朝阳大悦城项目中，我们在符合政策规定基础上，通过企业出具承诺的方式推进项目相关进展，同时完善后续监管方案。

第八个是构建了金融、产业和运营多元集成的服务。比如在The Box项目中，我们引入建行北京分行开展融资政策试点，在产权主体和融资运营主体分离的条件下，以项目的经营权为融资标的，以未来的经营收益作为还款来源，为盈展集团提供了信贷资金。

第九个是开展聚焦目标、注重内容的更新实施评估。在三里屯北街81号更新项目中，在更新前对它的经营指标进行评估，要求其承诺开业后实现目标，后续还将对它开展更新后实施评估工作。

以上就是政策工具箱的相关内容。

后续，朝阳区还将从以下三个方面继续开展探索。

一是发挥好政府、市场、社会的工作机制的作用。强化政府的统筹，强化市场的多渠道、多路径、多方式，强化社会专业团队的优势，进行评估、方案指导、公众参与等方面的工作。

二是强化政策落地。在区级层面更关注市级政策融合和区级具体项目实施的衔接，保障最后一公里能够通畅。

三是强化规划统筹作用。算好各种空间账和实施账，特别是以挖潜存量空间为思路来捆绑增量空间。强调大片区统筹、小单元作战，统筹城市空间结构。还有通过政府资金来撬动社会资本，发挥我们资源统筹利用的作用。

总体来说，在开展更新工作中，我们可以看到政策落地的价值，看到协作的价值，看到各种综合效益显现的价值。我们希望政策工具箱在今后朝阳城市更新过程中可以发挥更大的反哺作用，为我们高质量发展发挥更大的助推作用。

本文来源：北京城市规划学会

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