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2024年10月28日，国家发改委通报第七批违背市场准入负面清单典型案例，其中“案例5：云南省楚雄州主动核查整改下辖县（市）指定相关国有企业经营管理新能源汽车充电桩问题”引起了地方政府的广泛关注，案例具体情况为：“云南省楚雄州禄丰市、楚雄高新区先后于2021年1月和2023年6月将新能源汽车充电桩授予相关国有企业经营管理，相关行为违规设置特许经营权准入壁垒，妨碍其他经营主体平等准入。”
无独有偶，关于充电桩建设项目特许经营权，息烽县发展和改革局于2024年7月发布“关于变更贵阳市息烽县充电桩建设项目特许经营权模式向社会公开征求意见的公告”，将已经于2023年12月25日完成招标的“息烽县充电桩特许经营项目”（根据招标文件，该项目特许经营范围为：息烽县1287个充电桩未来30年特许经营权，项目涉及54个区域，拟建120kw双枪充电桩1287台。特许经营权转让费为10076.66万元）从特许经营模式变更为公共资源有偿使用方式实施。
我们早前指出目前多地政府在化债压力下，强行套用特许经营模式盘活存量资产/经营权，谋求化债资金，致使项目存在违规风险。我们认为不应简单粗暴地以化债为导向强推特许经营模式，更不应以收取高价特许经营转让费为最终目的，让地方国有企业“兜底”。
文章发出后，关于经营权和特许经营权，多地政府部门和国企领导纷纷提出疑问，主要包括：经营权有哪些？经营权与特许经营权有什么区别？哪些经营权适用特许经营模式？除特许经营模式外还能怎么合法合规地盘活利用？就上述问题，本文结合案例一一进行简要分析与阐述。
经营权的定义及属性
（一）经营权的含义
经营权是指部门、企业或个人在一定法律框架和经济条件下，对特定资源、资产或业务进行管理和运营的权利。这种权利通常包括对资源的占有、使用、收益和处分等方面的控制权。经营权不仅涉及对物质资产的管理，也涵盖了对非物质资产（如知识产权、商誉等）的运用。
经营权通常可以与所有权相分离，即经营者不一定是所有者，但能够按照约定或法律规定对资产进行管理和运营。经营权的核心在于对资源的有效利用和增值，以实现经济效益的最大化；这种权利可以是国家、政府授予的，也可以是所有权人授予的‌。
（二）经营权的范围
目前国家层面尚无明确法律、行政法规对经营权的范围进行界定与划分。同时，与经营权相关的各种名词和概念，比如特许经营权、行政事业单位资产经营权、国有资产经营权等，缺乏官方层面的统一解释。方达咨询对实践中常被提及的、涉及政府部门与国有企业的相关经营权进了归纳，具体目录详见附件。
（三）经营权的属性
根据《财政部国家税务总局关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》（财税〔2016〕36号）中附件《营业税改征增值税试点实施办法》，基础设施资产经营权、公共事业特许权、经营权（包括特许经营权、其他经营权）属于其他权益性无形资产。同时，结合《企业会计准则第6号——无形资产》[1]对无形资产的定义[1]，一般认为经营权总体归属于无形资产范畴。既然经营权属于资产，也就有了盘活、利用的基础。
然而从资产评估的角度，并非所有经营权都可以作为无形资产进行评估。《资产评估执业准则——无形资产》明确表示无形资产应同时具备“特定主体拥有或者控制”“不具有实物形态”“是能持续发挥作用并且能带来经济利益的资源”三个特性。从实操层面看，经营权可作为无形资产进行评估的一个首要条件是 “能持续发挥作用并且能带来经济利益”。如不收费的道路、公园等的经营权，因其无法持续带来经济利益，其经营权一般不能确认为无形资产进行资产评估；除非政府每年向经营者支付养护费用，经营者以养护收益作为持续的经济利益，在这个情况下，其运维养护权才拥有作为无形资产进行资产评估的基础。
经营权与特许经营权的区别与联系
（一）什么是特许经营权？
谈到经营权，就不得不提特许经营权。我们常提的特许经营权多指基础设施与公用事业特许经营权。目前《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委17号令）仅对“基础设施和公用事业特许经营”这一模式进行了定义，未对特许经营权进行详细说明，但根据六部委17号令的相关表述可知，基础设施和公用事业特许经营权是指享有投资建设运营基础设施和公用事业，提供公共产品或者公共服务并获得收益的权利。
从目前特许经营相关政策传达的精神看，特许经营权之所以是特许经营权，有两个关键因素缺一不可：一是该项权利符合特许经营范畴，也就是适用特许经营范围；二是该项权利应由政府通过合规的特许经营模式授予特许经营者，也就是授权流程的合法合规性。只有符合特许经营范畴、并正式按照特许经营流程授权的经营权才能被认可为特许经营权。目前很多政府公开拍卖的“特许经营权”要么不符合特许经营范畴；要么只通过公开竞争、签订特许经营协议等程序，未完全履行《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号）及六部委17号令等文件要求的“地方政府授权实施机构——编制特许经营方案——特许经营可行性论证——审批特许经营方案——通过公开竞争选择特许经营者——签订特许协议（授予特许经营权）”等步骤，因此很难在当前政策框架下被正式认定为特许经营权。这也是很多被公开拍卖的“特许经营权”备受议论的重要原因之一。
（二）经营权与特许经营权的联系与区别
很多时候某项经营权与特许经营权看起来是同一项权利（如污水处理经营权和污水处理特许经营权），那么经营权与特许经营权究竟有什么区别？
1.特许经营权是经营权的一种特殊表现形式。经营权是一种较为宽泛的概念，而特许经营权有更多的政策支持，在适用范围上也更为聚焦。某种程度上，可以把特许经营模式视为一种授权流程，在通过特许经营模式授权之前，该项权利只能称为经营权，只有经过特许经营模式授权后，才能将对应经营权变为特许经营权。比如污水处理领域，可以由企业或政府自主投资建设污水处理厂，在这个层面上就只会存在污水处理经营权；而当政府将污水处理经营权通过特许经营模式授予特许经营者之后，才会产生污水处理特许经营权。
2.特许经营权比普通经营权多了两个重要特性。相比于普通经营权，为了保证特许经营项目运营收益的稳定性，六部委17号令正式赋予了特许经营权两个重要的特性——超长的特许经营期（最长40年）和排他性权利。所谓排他性权利，即根据特许经营协议约定，在特许经营期和一定地域范围内，特许经营者拥有对特定项目的独家经营权，政府部门不得授予其他单位类似的经营权，以避免竞争。
（三）哪些经营权适用特许经营模式
对于特许经营模式的适用范围，国办函〔2023〕115号、六部委17号令主要通过“列举+兜底”的方式进行约定，主要包括：交通运输、市政工程、生态保护、环境治理、水利、能源、体育、旅游等基础设施和公用事业领域，但未对上述领域的具体范围进一步细化。参考目前全国政府和社会资本合作项目信息系统公开的全部特许经营项目信息（30个），实践中对特许经营模式的应用主要集中在：高速公路、文体健身中心、水库、供水、停车、供气、供热、新能源充电基础设施、轨道交通、垃圾处理、污水处理等领域。
除参考国家发改委已公开的30个特许经营项目案例外，方达咨询认为根据特许经营相关政策精神，还可以从三方面综合判断该经营权是否适用特许经营模式。一是经营权的运营内容应关乎公共产品和服务提供效率的提升。例如机关事业单位配餐经营权总体属于政府采购范畴，不属于提供公共产品和服务，因此不适用特许经营模式。二是经营权的收费对象应为社会公众。例如环卫一体化经营权虽然有收入，但其收费对象不是社会公众，而是由财政预算拨付，因此更加适采用政府购买服务形式，不完全适用特许经营模式。三是设置该特许经营权不应影响市场公平竞争。《公平竞争审查条例》明确要求政府在起草政策措施时，不得通过违法设置或者授予特许经营权，限制或者变相限制市场准入和退出。如2022年全国多地将共享单车特许经营权进行公开拍卖，但因违反公平竞争精神，被国家发改委纳入第四批违背市场准入负面清单典型案例进行通报。
在此，回顾一下上文国家发改委通报的云南省楚雄州新能源汽车充电桩案例。因缺乏项目具体信息，但从案例内容中的“指定”“授予”“准入壁垒”等相关表述可以猜测，一方面，地方政府可能没有通过特许经营流程，而是直接以会议纪要的方式授予地方国有企业区域内新能源汽车充电桩“特许经营权”，该授权流程不符合特许经营政策精神，对应权利不能称为特许经营权。另一方面，政府直接授予的新能源汽车充电桩“特许经营权”带有排他性属性，即禁止其他单位进入该区域新能源汽车充电桩市场，而全市、全区的新能源汽车充电桩属于偏市场化领域（除非在国有资产范围内建设新能源汽车充电桩），不完全适用特许经营范畴，一般不需要政府特别干预。因此，该案例问题在于违法设置或者授予特许经营权，限制市场准入，不符合《公平竞争审查条例》精神。
除特许经营外，经营权其他盘活利用途径与适用范围
目前，多地政府在制定存量资产资源盘活方案时，普遍将经营权视为重要的存量资产，希望通过有效盘活经营权来增加非税收入，从而减轻政府的财政负担，增加财政可持续性。地方国有企业也愿意积极参与经营权盘活工作，一方面期望通过获取经营权来整合地方资产资源，优化产业布局，推动“城投”向“产投”转型升级；另一方面将经营权评估入表，能有效提高企业经营性资产规模，优化财务结构，进而助力企业在资本市场上获得更高的信用评级，以提高融资规模，降低融资成本。例如2023年底重庆市城市建设投资（集团）有限公司(以下简称：重庆城投)以45.80亿元的对价竞得西永康居西城、两江名居及江南水岸3个公租房项目30年的经营权，并划转为无形资产；2024年第一季度，该公司营业毛利为0.95亿元，主要为公租房经营权运营收入；该项经营权对应的资产及收入为重庆城投维持AAA评级发挥了重要作用[2]。
值得注意的是，在经营权盘活过程中，大多都寄希望于特许经营模式（因为可以通过较长的特许经营期使资产评估价值更高），但特许经营模式只是经营权的一种授权/利用方式，且受限较多。在实践中，还可以探索通过市政公共资源有偿使用、直接授权、发行ABS等多元化的经营权授权/利用方式，以更好地实现资源的高效配置与利用。
（一）市政公共资源有偿使用
根据《市政公共资源有偿使用收入管理办法》（财税〔2016〕116号）“本办法所称市政公共资源有偿使用收入，是指县级及县级以上地方人民政府出让或者以其他有偿方式（出租、出借等）转让市政公共资源的占有权、使用权、收益权、经营权及其相关权益，所取得的收入”。公共资源有偿使用强调的是政府针对部分相对稀缺、难以充分普遍提供的市政公用设施资源，通过依法向使用者收取费用，以此促进市政公用资源的合理配置与高效利用，确保资源的可持续性和公平性。例如商场旁的路边停车位，在不收费的情况下可能会出现无序停放、“僵尸车”等乱象，致使商场顾客停车难，影响商场正常运营。而通过市政公共资源有偿使用进行收费和管理后，能有效提高路边车辆的停放秩序，实现停车资源的合理配置，也有利于商场揽客与经营。
根据财税〔2016〕116号文，市政公共资源有偿使用适用范围相对明确，包括但不限于：城市公共场地、场所等有偿使用收入；市政道路路内停车泊位及政府投资的公共停车场等有偿使用收入；政府投资的城市地下人防设施等地下公共空间有偿使用收入；市政公共设施、空间、地名等冠名权有偿使用收入；公园绿地等城市绿地内配套服务设施（含临时设置）及场地有偿使用收入；城市公共空间广告设置权等有偿使用收入。”
市政公共资源有偿使用的流程较为简单，通常采取公开招标、拍卖等公平竞争方式转让。同时，参考《民法典》关于租赁合同最长租期的约定，公共资源有偿使用的期限最长可达20年。因此，从实践层面，很多拟盘活的经营权无法完全从特许经营模式打通途径后，都将思路转向市政公共资源有偿使用。如上文息烽县将该县域充电桩建设项目从特许经营模式改为市政公共资源有偿使用的案例；又如五华县政府于2022年12月17日发布“政府控制的屋顶光伏资源特许经营项目招标公告”后，因该项目与特许经营新规的适用性等引起较为广泛的关注，于是在2024年1月5日重新发布征求意见公告，将运作模式由特许经营改为市政公共资源有偿使用。
（二）直接授权
直接授权一般是由政府相关部门将经营权授予国有企业，由国有企业统一实施运营、管理。该授权形式依循《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（国发〔2018〕23号）中的“政府直接授权”模式。直接授权中最典型的是ABO模式（授权（Authorize）-建设（Build）-运营（Operate））。如2016年北京市交通委员会代表北京市政府与北京市基础设施投资有限公司（以下简称：京投公司）正式签署《北京市轨道交通授权经营协议》，由市政府授权京投公司履行北京市轨道交通业主职责，京投公司按照授权负责整合各类市场主体资源，享有北京市轨道交通项目的投资、建设、运营权。需注意的是，直接授权模式下，经营权一般是无偿授予的，强调由国有资本代替政府部门行使经营、管理的权利，以提高资源的供给效率。
（三）通过ABS（资产证券化）新增融资
对于企业尤其是国有企业，如何将其持有的经营权/特许经营权进一步有效利用是目前存量资产盘活热潮下的重点探索方向。对于收益稳定的经营权/特许经营权（如供水、供热、供气），可以探索通过发行ABS，以经营权/特许经营权（收益权）未来产生的现金流进行融资，以提高资产流动性、降低融资成本、提高财务稳健性。例如今年10月30日，菏泽投资发展集团有限公司（简称：菏泽投资集团）通过供热收费收益权成功发行ABS，产品规模10亿元，优先级9.50亿，优先级利率3.50%，产品期限3+3+1年。
建议
对于政府部门、事业单位相关的经营权，若符合市政公共资源有偿使用的范畴，应优先考虑通过市政公共资源有偿使用的方式来盘活，其优势在于流程简单且高效，能够迅速实现资源的有效利用。其次，在政策或合规案例的支撑下，可以由政府部门将相关经营权直接授权给地方国有企业，由国有企业整合区域相关经营性资产资源，助力地方国企市场化转型。相比之下，合规的特许经营模式虽然在特许经营期和排他性权利上有一定优势，但其流程较为繁琐，适用领域较为聚焦，需要投入较多的时间和资源。
对于国有企业而言，一是可以积极参与地方政府经营权盘活工作，并借此契机，有效提升经营性资产规模与质量，增强企业在资本市场的认可度。二是针对新获取的经营权或是企业自身已有的存量经营权，可以探索通过ABS或作价入股等方式进一步盘活与利用，实现资产与资本的良性循环与增值。
总而言之，对于经营权的有效盘活与利用，应根据具体情况和条件进行综合考虑，选择最适合的方式来实现资源的最大化利用。
附件：常见经营权目录
[1] 根据《企业会计准则第6号——无形资产》，无形资产是指企业拥有或者控制的没有实物形态的可辨认非货币性资产。资产满足下列条件之一的，符合无形资产定义中的可辨认性标准：（一）能够从企业中分离或者划分出来，并能单独或者与相关合同、资产或负债一起，用于出售、转移、授予许可、租赁或者交换；（二）源自合同性权利或其他法定权利，无论这些权利是否可以从企业或其他权利和义务中转移或者分离。
[2] 数据来源于《重庆市城市建设投资（集团）有限公司及其发行的公开发行债券跟踪评级报告》。
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