ESMA报告：欧洲证券市场漂绿现状

2024年6月，欧洲监管机构（EBA、EIOPA 和 ESMA–ESA）分别发布了关于金融业漂绿的最终报告原文见链接：https://www.esma.europa.eu/press-news/esma-news/esas-call-enhanced-supervision-and-improved-market-practice-sustainability

由欧洲证券和市场管理局（ESMA）发布的最终报告，回应了欧盟委员会（European Commission, EC）关于可持续金融政策监督和漂绿风险的请求。

ESMA认为尽管大多数投资者认为漂绿会影响企业的股价和估值，但来自实证的研究表明投资者并没有密切关注这些争议。尽管如此，漂绿争议的识别、监控仍是监管机构的工作重点，市场仍需要建立有效的机制，保证可持续发展主张的可信度。

报告主要内容

一、简介

最终报告对当前针对“漂绿”风险的监管响应进行了评估，包括监管职能和权力、监管方法、经验以及所采用的能力和工具。报告还从前瞻性角度出发，明确了随着国家主管机关成熟，监管将逐步增强的路径。在这方面，报告提出了针对国家监管机构（NCA)的建议，基于被认定为先进和有助于缓解漂绿风险的监管实践（称为“良好实践”，以绿色文本框突出显示）。最终报告还列出了对欧洲证券及市场管理局（ESMA）的行动以及对欧洲委员会（EC）的建议，以支持监管权力的行使。

二、跨部门考虑因素

介绍了与监管部⻔应对漂绿⾏为有关的跨部⻔考量，评估当前监管部⻔应对漂绿⻛险的监管职责和权⼒、监管⽅法和经验以及部署的能⼒和⼯具。它涵盖了与特定部门监管相关的⽅⾯。本节还列出了通过向 NCAs和EC提出建议以及ESMA采取⾏动来进⼀步加强监管的途径。

2.1 可持续性作为监管重点

强调了可持续性的监督已成为监管机构（NCAs）的优先事项，并促使它们内部组织结构的演变，以支持这一优先事项的实施。

2.1.1 跨部门结构

23个NCAs建立了跨部门的内部结构，以确保在NCAs内部进行水平合作和协调，并对可持续性话题采取一致和全面的方法。这种跨部门结构通常还充当专家中心，为其他团队提供咨询和协助，支持知识共享和能力建设，并跟踪相关倡议。不同的部门和团队在这种结构中占有一席之地，允许信息在机构内部传播。

2.1.2 专门团队

除了跨部门结构外，还有3个NCAs设立了专门负责可持续金融的团队，这些团队包括具有环境和/或社会专业知识的成员。

2.1.3 ESMA的角色

自2019年以来，ESMA在其直接监督、监管趋同、规则制定和风险评估等活动中考虑可持续性。ESMA在其战略优先事项中，致力于支持在整个欧盟范围内有效和一致地监督与可持续性相关的要求。

2.1.4 ESG披露作为监管重点

从2023年开始，ESG披露成为欧盟战略监管优先事项（USSP），预计在未来几年内保持不变。这意味着所有NCAs都应加强这方面的监督工作。ESMA每年对执行的活动进行评估。USSP旨在推动NCAs在这一领域的监督工作，逐步建立和实施共同的监管响应，加强同行之间的交流和实践分享。USSP还规定了具体的目标成果，包括有效的ESG披露和减少漂绿。

2.15 NCAs的行动

在第一次年度评估中，NCAs报告了多项实施USSP的举措，这些举措因NCAs而异，包括向行业沟通以提高意识和提供指导、对受监管实体的ESG披露进行横向审查，或开发新的高级数字工具以支持监管机构。

2.1.6 ESMA的支持

为了将USSP付诸行动，ESMA通过协调关键部门的监管行动来支持NCAs。更多细节见报告的第4.3.2节及相关行业部分。

2.2 监管职责和权力

NCAs依靠其保护投资者的授权和现有的欧盟监管框架中的条款来打击误导性信息，并引入特定的可持续性要求。

漂绿作为一种误导性信息，可以通过现有禁止误导性信息的规则来捕捉，这些规则嵌入在欧盟消费者和投资者保护框架以及某些行业立法中，如金融工具市场指令（MiFID II）、不公平商业行为指令（UCPD）、可持续金融披露法规（SFDR）、市场滥用法规（MAR）等。

2.3 监管方式和经验

讨论了监管机构（NCAs)在监督可持续性披露方面的经验和方法，特别强调了基于风险的监管方法。

基于风险的方法是监管的基石，它将监管关注和资源集中在最重大的风险上。这种方法促进了对金融市场中存在风险的全面理解，并促进了有限监管资源的有效使用，以实现监管机构的目标，包括保护投资者、确保金融稳定和市场的有序运作。

基于风险的方法不寻求消除所有风险，而是提供了一个结构化和透明的框架来识别、评估、优先处理和适当解决风险。

ESMA的任务是支持整个欧盟的监管趋同，通过建立有效的共同监管方法。共同监管行动（CSAs）是ESMA在可持续金融领域部署的一种重要工具，NCAs根据共同的方法和监管期望对市场中的样本实体采取监管行动。

MiFID II委托法规要求公司建立投诉处理机制，并向监管机构报告，尽管这些机构可能不总是ESMA职权范围内的NCAs。

目前，直接归因于漂绿的执法行动数量有限。NCAs报告称，已采取或正在采取针对发行人和投资管理人领域的执法行动。

下表列出了处理投诉的良好实践

2.4 监管能力和工具

包括人力资源和能力建设、获取外部ESG专业知识、获取ESG数据、数字监管工具（SupTech⼯具）。以下是能力建设方面的良好实例:

2.5 进一步加强监督的途径

随着多个与可持续性相关的监管要求逐步实施，以及ESG金融市场的增长，市场参与者和监管机构都在逐步增强对监管框架的应用、深化ESG能力，并更广泛地理解与可持续性相关的事宜和法规。

市场参与者有责任遵守与可持续性相关的要求，提出有根据的声明，并以公正、清晰、不误导的方式传达可持续性信息。

根据行业不同，可能有多达三个层次的保障措施来维护可持续性披露的质量。第一层是受监控实体的内部治理，第二层是外部保证/第三方验证，而NCAs的监管通常构成第三层。

对NCAs，需要增强人力资源、考虑开发或购买监管技术（SupTech）工具、使用ESAs对漂绿的理解作为评估可持续性声明的参考点、将漂绿风险纳入基于风险的监管框架等

对EC,建议加强技术支援工具计划（TSI），以扩大监管趋同的资源，并促进SIVC所有部门的可持续性披露的标准化和机器可读性。

ESMA也将继续支持有效和一致的与可持续性相关的监管，包括促进NCAs之间的讨论、开发监测漂绿风险的指标、探索部署SupTech工具、共享数据和方法、提供额外的监管指导等。

三、发行人

讨论了在监督发行人（Issuers）方面的监管实践，强调了高质量企业层面可持续性信息的重要性，并描述了国家监管机构（NCAs）如何监督发行人的非财务信息。

3.1 监管职责和方式

3.1.1 可持续发展报告

NCAs检查披露信息以评估《会计指令》相关要求的一致应用情况。

3.1.2 招股说明书监督 NCAs审查招股说明书以评估其是否包含《招股说明书指令》（PR）要求的披露信息，即信息是否完整、一致且易于理解。

3.2 监管实践和经验

3.2.1 基于风险的监管优先排序

NCAs进行抽样检查，每年选择一部分公司进行可持续性报告的检查。ESMA通过内部指导和定期监管案例讨论以及每年确定欧洲共同执行优先事项（ECEPs）来促进和协调基于风险的监管。

3.2.2 监管行动和实践

NCAs采取了多种监管行动和实践来防止可持续性报告中的漂绿，包括发布年度报告、与市场参与者进行对话、审查招股说明书和相关广告。

3.2.3 漂绿事件 

作为对NCAs调查的回应，8个NCAs报告说他们已经识别出与发行人监督相关的潜在或实际漂绿事件。

3.2.4执法行动

5个NCAs报告在发行人领域采取了总共13项执法行动。在可持续性报告和非财务报表的情况下，通常要求发行人在下一年度财务报告中解决NCAs的评论。

3.3 监管能力和工具

3.3.1 人力资源

ESMA为NCAs制定了⼀项培训计划，重点是更好地了解 ESRS 和潜在的可持续性问题。作为这些培训的⼀部分，ESMA 邀请了外部专家，包括来⾃欧盟机构和机构的专家，例如欧洲环境署(EEA)、欧盟基本权利局 (FRA) 和欧洲委员会联合研究中⼼（JRC）。

3.3.2获取ESG数据

强调了监管机构在获取和使用高质量、可比和可访问的数据方面所面临的挑战，这对于他们执行监管任务和打击漂绿活动至关重要。随着新的监管框架的实施，预计这些挑战将得到缓解。

3.3.3 SupTech ⼯具和解决⽅案 

强调了监管机构在采用新技术来提高监管效率和效果方面的当前状态和未来计划。尽管目前使用SupTech工具的情况有限，但一些监管机构正在积极探索和测试这些工具，以期望在未来提高对发行人监督的能力。

3.4 进一步加强监管的途径  

讨论了为了提高监督效能和实现监管趋同，监管机构（NCAs）和欧洲证券和市场管理局（ESMA）未来需要采取的措施。

3.4.1 对NCAs的建议  

NCAs被推荐考虑在进行主题审查和沟通优先事项及对受监管实体的期望时确定的良好实践。

3.4.2 ESMA支持监管的行动

ESMA将继续支持有效和一致的与可持续性相关的监管，包括支持NCAs建立与新可持续性报告要求相关的能力，组织关于ESRS的教育计划，支持通过GLESI建立趋同的监管实践，以及探索数据共享和开发SupTech解决方案的可行性

四、投资管理

截至2023年底，欧洲管理的总资产约为27.8万亿欧元，到2022年，有4519家资产管理实体在NCAs的监管范围内运作.

4.1监管职责和方式

⾃2021年3⽉⽣效以来，NCAs负责监督投资经理和⾦融产品是否履⾏《可持续发展报告》（SFDR)中规定的可持续发展相关披露义务。此外，NCAs还负责监督向投资者提供的信息是否公平、清晰且不具有误导性。

由于《另类投资基金经理指令》（AIFMD）、《可转让证券集合投资计划指令》（UCITS Directive）以及《金融工具市场指令》（MiFID II）的修正案，其他与可持续性相关的义务自2022年8月起适用。

NCAs还监督投资管理公司/另类投资基金经理（AIFMs）如何将可持续性风险整合到他们的组织和决策过程中。

根据《漂绿进展报告》的结果，ESMA 对投资基⾦⾏业的优先事项之⼀是解决误导性命名做法。 

4.2 监管实践和经验

4.2.1 基于风险的监管优先排序

2022 年发布的《投资管理领域可持续性⻛险和披露监管简报》（《可持续性披露监管简报》）围绕基于⻛险的 监管⽅法⽽设计。它通过为NCAs提供有关可持续性相关披露监管和可持续性⻛险整合的指导，阐明了监管期望。

此外，《漂绿⾏动进展报告》还指出了⼏个⾼⻛险领域，可能需要监管机构和基⾦经理特别关注。这些包括产品层⾯关于可持续性特征或⽬标（包括⽓候变化缓解⽬标）、现实世界影响或参与活动的声明。它们还包括实体层 ⾯的净零⽬标和过渡计划披露、关于参与⾏动计划的披露以及关于基于可持续性的薪酬制度的披露。

4.2.2监管行动和实践

国家监管机构（NCAs）在持续的共同监管行动（CSA）之外，为预防漂绿而进行的各种监管行动，包括与行业接触以传达对新法律要求的监管期望（8个NCAs）、网络研讨会和双边交流（3个NCAs）、为监管实体举办的研讨会

此外，10个NCAs进行了主题审查或对SFDR以及UCITS和AIFM指令的不同方面的深入评估，例如，对一系列SFDR要求的遵守情况（6个NCAs）、SFDR第3条（1个NCAs）、SFDR第6条（1个NCAs）、产品披露（4个NCAs）、根据SFDR第8条的披露（3个NCAs）、网站披露（2个NCAs）；产品名称中使用ESG/可持续性术语（3个NCAs）；遵守UCITS要求下的可持续性风险整合（3个NCAs）；检查基金组合是否符合基金文件中列出的可持续性指标和附加标准（1个NCAs）；对合同前和定期披露的数据收集（1个NCAs）；投资管理公司中的漂绿风险（1个NCAs）。

4.2.3 可持续性⻛险和披露的共同监管⾏动

介绍了国家监管机构（NCAs）在持续的共同监管行动（CSA）中，针对可持续性风险和披露问题，特别是漂绿问题所采取的监管措施。

在CSA的背景下，NCAs对漂绿相关问题进行了反馈，监管机构发现实体在遵守SFDR（可持续金融披露法规）、UCITS（欧盟可转让证券集合投资计划）和AIFMD（另类投资基金经理指令）下的相关可持续性要求方面仍有改进空间。4个NCAs指出存在不同程度的不合规或未达到监管期望的情况，或发现有改进的余地。NCAs正在考虑采取额外行动，包括对投资管理者进行现场检查（3个NCAs）、要求提供额外信息或进一步分析（3个NCAs）以及建议/行政和补救措施（2个NCAs）。

NCAs提到，在确定数据质量和比较ESG数据、方法、定义以及因此将它们作为证据方面还存在困难。

4.2.4漂绿事件

介绍了国家监管机构（NCAs）在监测漂绿（greenwashing）方面的进展和采取的行动。NCAs继续密切监测漂绿的情况，在对NCAs调查的回应中，有13个NCAs识别出了潜在的漂绿事件，其中1个NCAs识别出了实际的漂绿案例。这些事件是通过监管活动（8个NCAs）、举报者（1个NCAs）、其他当局（2个NCAs）和媒体报道（1个NCAs）发现的。

针对识别出的事件，9个NCAs要求投资管理者更改其可持续性相关信息，包括基金名称（5个NCAs）、方法论（1个NCAs）或其投资流程（1个NCAs）。

4.2.5执法行动

在对 NCAs 调查的回应中，有2个国家监管机构报告说已经采取了执法行动，即发布命令。其他2个 NCAs正在采取行动的过程中。没有一个国家监管机构向执法当局提交了案件。

4.3 监管能力和工具

4.3.1 人力资源

NCAs在可持续性事务方面的人力资源投入存在较大差异，从平均0.25人到35人不等。这可能与各国的市场需求、市场规模和可持续金融发展水平有关。

4.3.2 获取ESG数据 

在欧盟范围内，国家监管机构（NCAs）对获取ESG数据的挑战看法不一，大部分监管机构指出了与数据可用性和可访问性、数据质量和可比性相关的困难。

下表列出了在数据访问方面的良好实践

4.3.3 SupTech ⼯具和解决⽅案

欧盟范围内，国家监管机构（NCAs）对使用监管科技（SupTech）工具来监管基金管理公司的情况存在差异，但这种使用显示出未来增长的潜力。

在投资管理部门，欧洲证券和市场管理局（ESMA）一直在收集大量信息，以建立一套基于语言的指标，用于使用与可持续性相关的术语。得益于这些努力，ESMA已经使用NLP技术来评估基金管理公司在基金名称和文件（包括UCITS招股说明书、关键投资者信息文件、营销材料和定期出版物）中使用的语言，从而也支持NCAs的监管工作。

作为2023年欧盟监管技术工具倡议计划（EU TSI Program）的一部分，ESMA正在与7个受益的NCAs合作两年，支持开发监管工具和方法，以检测基金管理行业中受监管金融市场参与者的潜在漂绿行为。

4.4 进一步加强监管的途径

在欧盟范围内，国家监管机构（NCAs）正在采取一系列措施来加强对基金管理公司可持续性披露的监管，并提高监管效率和有效性。包括监管工具的使用、数据的数量和质量、增强监管的建议、对欧洲委员会的建议等。

五、投资服务提供商

截至2024年3月，在整个欧盟，有超过5000家MiFID投资公司注册为活跃状态。

5.1 监管职责和方式

自2022年MiFID II中与可持续性相关的修正案生效以来，国家监管机构（NCAs）一直在监督投资公司和提供投资服务的信贷机构（以下简称“投资服务提供商”）遵守相关的可持续性要求，特别是在评估适当性和产品治理方面。ESMA已经更新了其关于这些主题的指导方针，以提供进一步的实施指导。

在监管过程中，NCA会考虑投资公司的内部流程和程序，以评估其在提供投资服务时是否遵守可持续发展相关要求。他们关注的领域包括：客户表达可持续性偏好时收到的信息；产品的ESG相关特征映射；公司对客户可持续性偏好信息的收集和更新；为满足客户可持续性偏好或允许他们在没有金融工具满足这些偏好时调整偏好所做的评估。

5.2 监管实践和经验

5.2.1基于风险的监管优先排序  

进展报告指出了⼏个漂绿的⾼⻛险领域，在监管投资服务提供商时需要特别注意。这些⻛险主要与产品层⾯的声明有关。

5.2.2 监管行动和实践  

多家NCAs报告称已开展监管活动，以防⽌可持续营销产品的沟通不畅和销售不当，并解决漂绿⻛险。

下表为在可持续性相关监管方面的良好实践

5.2.3 营销材料的常见监管活动 

ESMA和NCAs在审查中发现，公司在营销材料中提出的可持续性声明有正面的例子，也有改进的空间。例如，一些公司使用信息表来提供有关可持续性特征和相关联合国可持续发展目标（SDGs）的信息，以及公司声明绿色债券已经由独立机构认证，并通过符合资格标准的项目进行评估和选择。然而，也有NCAs报告的例子显示，与ESG相关的信息和声明没有得到支持可持续性声明的数据或来源的支持。

5.2.4 漂绿事件

作为对调查的回应，NCAs 将继续密切监控漂绿⾏为，多家NCAs称已发现漂绿行为或者潜在漂绿行为，但是更多比例的机构表示没有发现相关行为。部分NCAs 报告称已采取⾏动，加强其检测系统和漂绿事件程序。

5.3 监管能力和工具

5.3.1人力资源  

欧盟各地的 NCAs已分配约 43 个全职人员（FTE）负责投资服务提供商的可持续性事务，涵盖监管和监督活动。

5.3.2 获取ESG数据

不同的机构对ESG数据的数量和质量评价不一。

5.3.3 SupTech ⼯具  

使⽤SupTech⼯具监管投资服务提供商的情况仍然有限，但显⽰出未来增⻓的潜⼒。⽬前没有⼀家NCAs在该领域使⽤ SupTech⼯具，⽽9家NCAs计划在不久的将来实施此类⼯具，6家NCAs正在考虑实施。

5.4 进一步加强监管的途径

虽然投资公司最终要对其可持续性相关声明的可靠性和准确性承担责任，但 NCAs负有⼴泛的责任，以确保可持续性相关声明符合相关要求。

虽然投资公司最终要承担遵守可持续性相关监管要求的责任，但监管者在审查营销材料中与可持续性相关的声明时，应严格审查⽂ 件并运⽤专业判断。仅仅检查是否存在所需的可持续性披露或流程是不够的。

5.4.1对NCAs的建议  

邀请NCAs考虑已确定的良好做法，委员会应考虑财务顾问对ESG知识和能力的最低要求。如有需要，NCAs可借助第三⽅和外部核查机构的分析来补充其对投资服务提供商披露或提供的 ESG 信息的评估。

5.4.2 ESMA⽀持监管的⾏动

ESMA目前正在研究进行一项欧盟公民意见调查的可行性，以评估散户投资者对可持续金融的看法、实践和知识。ESMA将于2024年推出一项CSA89计划，旨在将可持续性纳入企业的适宜性评估和产品治理流程和程序。

5.4.3 对欧盟委员会的建议

在散⼾投资者策略的背景下，欧盟委员会可以通过两种⽅式进⼀步促进 NCAs的监管。首先欧盟委员会应向ESMA授予明确授权，以制定营销传播指南；第二，促进金融成员国的金融教育。

六、基准管理机构

截⾄ 2023 年 3 ⽉，市场上共有 12 家基准管理机构提供欧盟⽓候转型基准 (EU CTB) 和欧盟巴黎协定基准 (EU PAB)，其中⼀半根据基准法规接受欧洲监管：5家受 NCAs 监管，1 家在第三国认可制度下受ESMA监管。

6.1 监管职责和方式  

基准监管 (BMR) 通过两种⽅式⽀持资本向更可持续的经济配置。⾸先，它引⼊了两类受监管的⽓候基准，即欧盟⽓候转型基准（EU CTB）和欧盟巴黎协调基准（EU PAB），这些基准纳⼊了与温室⽓体减排和向低碳经济转型的⽓候⽬标。

其次，基准监管条例（BMR）旨在通过环境、社会和治理（ESG）信息披露要求提高透明度。

提供考虑ESG因素的基准或追求ESG目标的基准管理员需要在其网站上适当发布BMR级别2附件I中提供的基准声明模板所需的信息

此外，《基准管理条例》规定，管理者应在其⽅法论中说明基准系列是否考虑了 ESG 因素，并将基准⽅法发布在相关实体的⽹站上。

6.2 监管实践和经验

6.2.1 基于风险的监管优先排序 

对基准管理者及其遵守《基准条例》情况的监督采⽤基于⻛险的⽅法，即根据活动⻛险的影响和概率确定监管重点，根据活动中风险的影响和概率确定监督优先级。

6.2.2 监管行动和实践

在对NCAs调查的回复中，NCAs提供了各种做法的例⼦。以下是持续监管中的良好做法：

6.2.3 漂绿事件

NCAs正在继续密切监控漂绿⾏为，并在2023年进行了共同监管行动（CSA）和神秘购物者练习（MSE），以评估MiFID II中适用于营销通信的要求的执行情况。

6.2.4 对BMR ESG披露的共同监督行动 

ESMA 已推出关于BMR ESG 披露的CSA，预计将进⼀步加强该领域的监管趋同。

2025 年第⼀季度，ESMA 将发布⼀份总结 CSA 结果的报告。通过这份报告，ESMA 将致⼒于加强基准声明和⽅法论中ESG披露和透明度要求的监管趋同。

6.3 监管能力和工具

6.3.1 基于风险的监管优先排序  

欧盟和 ESMA的NCAs已为可持续发展事务分配了⼤约3个全职人员（FTE），涵盖基准管理员的监管和监督活动；没有⼀家NCAs 报告称其有专⻔负责监督基准管理者可持续性信息的环境或社会专家。

6.3.1 获取ESG数据 

在履行监管职责时，不同的国家监管机构（NCAs）对获取ESG数据的途径存在差异。在数据的获取、质量和可比性方面都存在着挑战。

6.3.1 SupTech ⼯具和解决方案

目前，没有任何监督基准管理员的国家主管机关（NCAs）实施监督科技（SupTech）工具。NCAs指出，实施的原因包括资源有限以及市场上专注于ESG或EU CTB/PAB基准的数量较少。

6.4 进⼀步加强监管的途径

负责保护投资者的监管机构不应仅仅核实是否存在基准管理机构的可持续性披露，随着 NCA 的专业知识和数据访问能⼒的不断提⾼，它们将能够更进⼀步挑战管理机构的主张，尤其是如何根据其⽅法论考虑ESG因素。

6.4.1 对NCAs的建议 

关于欧盟 CTB/PAB 标签的监管和最低限度要求的遵守情况标准，建议NCAs进⾏以下活动：对排除某些⾏业或活动的评估基准;评估基准是否适用最低标准规定的参考温度情景；评估股权配置约束；评估脱碳轨迹的确定和温室⽓体排放量的计算。

关于 ESG 披露的监管，NCAs 应检查受监管实体是否展⽰了ESG因⼦的计算⽅法。

6.4.1 ESMA⽀持监管的⾏动 

ESMA将基于CSA对BMR ESG 披露的成果，通过基准管理员对 ESG 披露进⾏监督的专⻔培训，支持NCA的能⼒建设⼯作。

6.4.1 对欧盟委员会的建议 

在对欧洲委员会（EC）的建议方面，国家监管机构（NCAs）ESMA为了有效地监督可持续性披露并提高透明度，需要一个明确的授权。因此，建议在欧盟基准利率监管（BMR）中加入对“清晰、公平且不误导的信息”要求的明确引用。2023年10⽉，欧盟委员会发布了⼀项⽴法提案，旨在修订《基准法规》，以减轻欧盟基准使⽤者和欧盟基准管理者的⾏政和监管负担。