疾控机构应具备必要的外部职能

文摘   2024-11-21 08:05   甘肃  

我国各级疾病预防控制机构(简称“疾控机构”)在“预防为主、防治结合”的传染病防治体系中占据重要地位,为我国公共卫生管理提供技术支撑并提出咨询建议。2020年突如其来的新冠肺炎疫情,引发了对我国疾病预防控制体系的反思,特别是对疾控机构性质、地位、作用的反思。有专家认为,疾病预防控制机构缺乏足够的专业自主性和独立性;以中华预防医学会专家组为代表的公共卫生学者则主张,未来应将疾控机构作为卫生行政部门的一部分,令其将专业能力与政府权威集于一身。让疾控机构趋于“行政化”还是“去行政化”,目前构成了两种针锋相对的见解。事实上,疾控机构作为《中华人民共和国传染病防治法》(简称《传染病防治法》)授权的法定公共组织,既不宜将其归为行政机关的一部分,也不宜将其定位为完全独立的公共组织。疾控机构在政策形成、咨询建议领域可以构成行政机关的“参谋”或“臂膀”,在专业技术领域则应恪守自己的专业性、技术性和相对独立性,并在一定程度上接受行政机关的管理和监督。


新冠肺炎疫情防控中,从疫情发现、报告,从流行病学调查到防控措施的提出和实施,疾控机构未能充分发挥作用。疾控机构听得见“枪声”,却无权及时发出传染病预警信息;疾控机构有权搜集传染病疫情信息,却无权公布所掌握的传染病疫情信息。为此,公共卫生界的主流应对建议是,“明确疾控体系的公益性,体系列入国家公务员管理系列。将现有行政部门的疾控管理部门与同级疾控机构合并,建立疾病预防控制局”。其实,应将疾控机构视为法律、法规授权的,具有高度专业性的公共组织,令其依法承担公共职能。如果让疾控机构归为行政体系的一部分,有可能使行政权力进一步凌驾于专业权力之上,将不利于疾控机构在专业领域有效开展活动。问题的因应之道或许不在于“行政化”,而在于明确疾控机构的事业单位法人地位,以立法授予疾控机构必要的外部职能,以自律规范推进疾控机构的自我规制,并明确疾控机构的可问责性。

现行《传染病防治法》往往将疾控机构的活动定位为行政过程中的中间环节,令疾控机构在行政过程中承担咨询性、辅助性职能,让疾控机构向卫生行政部门提出建议,继而让卫生行政部门作出具有外部法律效力的决定,而疾控机构的建议行为或可被视为多阶段行政行为中的“过程性行为”。但就更具专业性的事务而言,让疾控机构向行政机关提出建议,而不是独立行事,或许会弱化疾控机构的责任意识,使决策协调更为艰难,并且在一定程度上造成行政程序的繁冗与迟延,乃至无法及时披露预警信息,无法及时发布疫情信息。
例证之一,抗击新冠肺炎疫情早期预警信息的缺失,反映出制度设计层面的问题。可将传染病预警信息的发布视为行政法上的风险警示行为,其是一种预测性行政决定,也是风险预防原则的体现。根据《传染病防治法》第19条第2项的规定,国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据疾控机构对传染病发生、流行趋势的预测,发出传染病预警。尽管《传染病防治法》第18条规定疾控机构有“收集、分析和报告传染病监测信息,预测传染病的发生、流行趋势”的职能,但却未规定疾控机构是否有权发布传染病预警信息。
例证之二,《传染病防治法》第38条规定了传染病疫情信息公布制度。及时、准确、全面发布传染病疫情信息,有助于保护公众知情权,是有效控制传染病的一项积极、主动措施。但目前疾控机构负责对传染病疫情信息的主动收集、分析、调查、核实,并将传染病疫情信息向卫生行政部门报告,却无权公布疫情信息,法律将传染病疫情信息公布权赋予国务院卫生行政部门和省级卫生行政部门。在抗击新冠肺炎疫情信息采集和公布过程中,疾病预防控制信息的网络直报系统只起到内部参考的作用,卫生行政部门另设一套电话和表格报告系统来采集和发布数据,这导致了诸多行政资源和技术资源的无谓耗费。
疾控机构承担疾病的预防控制职能,它如做出产生外部法律效力的行为,需以存在法律法规授权规定为前提。这不仅需要行政组织法上的权限规范,还需作为行为特别根据的根据规范。这涉及高度专业性、技术性的事务,更涉及健康权益和公众福祉的维护,因此法律中应尽可能明确授权规定的目的、内容和范围。未来修改《传染病防治法》时,承认疾控机构的专业知识与判断能力,并依法赋予疾控机构直接独立对外发布预警信息方面的权力,这有助于更为及时、准确地向外界发布传染病预警,减少信息报告、沟通过程中的扭曲与失真。
【公卫纵横整理自宋华琳,疾病预防控制机构法律地位的反思与重构,探索与争鸣,2020】

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