【一事不再罚与法律竞合的处理】探讨ￜ综合行政执法中的一事不再罚与法律竞合的处理

    这起案件情节并不复杂，案件调查也很快结束，看上去只是一起很普通的垃圾焚烧处罚案件，但是接下来准备做出处罚决定时，执法人员发现当事人在该处焚烧垃圾的行为既违反了市容方面的相关法规，又违反了大气污染方面的法律法规。对当事人如何依据法规进行适当的行政处罚，却让大家陷入了思考。现撰文与大家讨论。

在行政法领域，“一事不再罚”是一个重要的法律原则，是指对违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一依据给予两次或者两次以上的处罚。其目的在于防止重复处罚，体现过罚相当，保护当事人的合法权益。当事人在该处焚烧垃圾只能认定为一个行为，但是处罚依据却有两个。对于这种情况，要以《中华人民共和国行政处罚法》中的规定作为依据。

我们知道，《行政处罚法》规定的行政处罚种类中，警告是对给予当事人严肃告诫的一种行政处罚，主要适用于情节比较轻微，尚未造成严重社会危害的违法行为，对当事人同一违法行为进行两次以上的警告没有太大意义。而没收、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、行政拘留等处罚则只可能执行一次，不可能重复进行。只有罚款这一处罚是最可能被重复适用的。对此，《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。

也就是说对于同一违法行为，如果不同行政法规规定了不同种类的行政处罚，则法律不禁止并用，但是罚款的行政处罚只能给予一次。对于本案，两个处罚依据规定的处罚种类均为罚款，所以对该行为只能进行一次罚款的行政处罚。

经过讨论，我们明确了对当事人的焚烧行为只能进行一次罚款的行政处罚。这种一个违法行为同时违反两个以上法律规范，要承担两个以上的法律责任的情况，称为行政违法行为的竞合。“竞合”源于刑法理论，所以刑法中关于竞合的理论可以作为我们借鉴参考的依据。

根据刑法理论，“竞合”分为法条竞合和想象竞合。法条竞合是指一个犯罪行为同时触犯数个具有包容关系的具体犯罪条文，依法只适用其中一个法条定罪量刑的情况；想象竞合是行为人只实施一个行为，其结果触犯两个或两个以上罪名，侵害两个或两个以上法益，并且这两个罪名之间没有包容关系的情况。

对于本案当事人违反的两个法律规范，市容环卫方面的法律法规是为了加强城市市容和环境卫生管理，大气污染方面的法律法规是为了防治大气污染。当事人焚烧垃圾的行为既对周围环境卫生造成了破坏，也造成了空气污染，属于一种行为侵犯了两个法益，并且两个法益分属市容管理和污染防治两个领域，法条之间没有逻辑上的包容关系。所以本案的情况不属于法条竞合，应属于想象竞合。

对于想象竞合，目前较为常见的做法是选择竞合法条中较重的条款处罚。《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》中对焚烧垃圾的法则是处二百元以下的罚款。《中华人民共和国大气污染防治法》的规定是“对露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质的，由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门责令改正，并可以处五百元以上二千元以下的罚款”。只比较罚款金额的话，是大气污染的法条处罚更重。

但是，对比两个法条，《大气污染防治法》的罚则是“并可以处五百元以上二千元以下的罚款”。在法律用语中， “可以”是授权性的规定，赋予了执法者在处罚时的自由裁量权，“并可处罚款”的意思是可以根据事实酌情判断，较轻的情况可以不罚款，严重的情形可以罚款。《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》中的规定是“处二百元以下的罚款”，“处以罚款”的意思是此情形适用于罚款，就应当处以罚款，执法者没有自由裁量的权力。从这个角度讲，并不能简单的认为《大气污染防治法》的处罚就重于市容条例，而应当根据案件的具体情节来全面对照，详细分析。

对于本案的情况，当事人焚烧点只有一处，过火面积较小，燃烧形成的烟尘扩散范围不大。执法人员找到当事人后，当事人态度也比较配合，主动到焚烧点清理了焚烧物，并表示以后一定整改，不会再进行焚烧垃圾的行为。从《大气污染防治法》的立法目的看，本案的情节并没有严重到必须实施处罚的程度。而且当事人年纪已经70多岁，作为村里的清洁员收入微薄，家庭经济条件也比较困难，如果处以500元以上的罚款，以后执行上可能会出现困难，反而起到反效果。

所以，综合本案的具体情形与相关法律规范，也考虑到执法的社会影响，经过研究讨论，执法人员最后决定适用《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》的规定，对当事人处以200元以下的罚款。

案件虽然完结，但是通过本案的办理，我们认为在综合执法的实践过程中，还是有许多问题值得我们思考和探讨。

一，综合行政执法涉及的领域广、法规多，对执法人员的法律能力提出了更高的要求

随着跨部门跨领域的综合行政执法改革不断推进、综合行政执法部门的执法范围不断扩容，从开始的市容环卫到城乡规划、市政设施、工商管理、环境保护、河道管理，交通安全等多个领域，并且还在继续增加，每一个执法领域都有从法律法规到地方性法规以及规范性文件等一系列法律规范。

以前各部门机关执法人员只需要熟悉本部门的法律法规，就足以胜任本职工作。综合行政执法改革后，日益扩大的执法范围就要求执法人员必须对不同领域的法律法规都要有一定的熟悉掌握，才能在日常执法工作中对不同的违法行为及时判别，及时作出适当的处理。综合执法人员只有加大学习力度，不断提高法律素养和应用水平，才能做好综合行政执法工作。

二、执法实践中要综合考虑各种相关因素，做到过罚相当，达到最大的社会效果

行政处罚的过罚相当原则，就是指行政主体对违法行为人适用行政处罚时，所科罚种和处罚幅度要与违法行为人的违法过错程度相适应，既不轻过重罚，也不重过轻罚，避免畸轻畸重的不合理、不公正情况发生。

要做到过罚相当，执法人员要经过详细调查，全面了解有关违法行为人的基本情况、违法事实、违法行为的目的和动机，以及违法后的认错态度、表现等因素，正确选择适当法律法规，并参考当地的经济发展水平及具体社会形势等因素正确行使好自由裁量权，在法律、法规规定的范围内选择最适当的处罚幅度。这样才能保证综合行政执法的公平、公正，真正实现行政法规的立法目的，实现法律的教育、引导和预防功能。

比如这起焚烧垃圾案件，在处罚决定作出后，当事人很快主动缴纳了罚款，之后在附近区域，没有再接到垃圾焚烧的投诉。这说明我们的执法工作起到了对社会公众行为的规范作用，取得了较好的社会效果。

三、要加强综合行政执法中法律竞合问题的研究

由于综合行政执法跨越的部门和领域不断增加，今后在一线执法实践中会越来越多的出现法律竞合的情况。特别是法条之间没有逻辑包容关系、分属不同部门法的想象竞合的情况增多，增大了执法人员法条选择的难度。

以本案为例，对于当事人焚烧垃圾废弃物的一个行为，根据“一事不再罚”的法律原则，违反了两个法律规范也只能给予一个罚款的行政处罚。以前市容方面的执法机关为城市管理部门，大气污染方面的执法机关为环境保护部门，不同部门的行政机关负责不同领域的执法，两个执法部门都应根据本部门的法律法规分别作出行政处罚。如果其中一个行政机关先作出了罚款的处罚，另一个行政机关就不能再作出罚款决定，只能选择其他种类的行政处罚。

由于本案中两个法规都只规定了罚款这一种处罚形式，后介入的行政机关就不能进行罚款（可给予警告），但是两个行政机关都只需要依据本部门的法律法规，不会出现法律法规选择上的困难。

综合行政执法改革后，两个部门的法律法规都由综合行政执法机关一个部门来行使，这对于防止部门间重复执法、多头执法、保护当事人的合法权益具有积极的推进作用，但是对综合行政执法机关的执法能力和法律法规的运用能力要求更高，执法人员必须根据个案情节和具体情况来选择最适当的法律法规。

在综合执法的日常工作中，其他比较常见的比如超出门窗外进行店外经营的行为就可能与侵占城市道路的行为出现想象竞合，无证无照经营也可能与侵占城市道路的行为发生竞合，再比如未经批准设置大型户外广告设施的行为，可能同时违反了市容管理和城乡规划的法律法规，等等。

对综合行政执法中的法律竞合问题，要加大研究力度，从执法实践的层面上，厘清发生竞合的法律法规之间的逻辑关系、立法目的、保护的法益，以及适用条件、处罚情节等问题，才能根据具体案情选择适当的法律法规，做到过罚相当。这不仅有助于保护行政相对人的合法权益，也是综合行政执法机关提高依法行政水平、增强执法权威性的应有之义。