法学前沿 | 门中敬：宪法上的权力监督及其责任体系构建

 要  目

权力与责任的一致性是权力正当行使的必然要求，基于这一理念，应着重强调责任形态和责任追究方式的体系化建构。通过分析宪法中权力监督的知识图谱及基本类型可以发现，仅通过文本中的“监督”一词并不能完全确定宪法规定的所有监督种类。而通过基于监督方式（手段）和责任形态的文本分析可知，采用监督方式和责任（追究）的标准划分权力监督的基本类型，有助于实现权力监督的体系化构建目标。这一标准在宪法上的理论依据是宪法责任原理。根据该原理，宪法责任是一个由广义上的法律责任（违宪责任和法律责任）和政治责任构成的责任体系。法律责任与政治责任的适度分离，亦存在着合法化的理由。据此构建监督责任体系，可以实现政治与法律的有效链接与功能耦合。

关键词：

权力监督；权责一致；宪法责任原理；政治责任；法律责任

反腐败和权力监督是新时代治国理政的一个主基调。要实现“不敢腐、不能腐、不想腐”的宏大目标，需要不断完善反腐败的制度体系，以及构建符合中国国情的反腐败理论体系。作为反腐败制度和理论体系的重要组成部分，权力监督制度和理论体系构建的科学性及有效性，决定反腐败工作的成效。为了防止权力监督实践中可能出现的监督权滥用、权力监督运行中的异化、权力监督导致的“权力内卷”、不同监督类型的衔接失调等问题，同时为了提高权力监督的法治化水平，实现依法治国和依宪治国的目标，有必要按照权力监督的“权责一致”理念，从宪法责任原理出发，为权力监督的体系化构建提供理论基础和规范依据。

一、“权责一致”理念对权力监督的体系化构建要求

权力与责任的一致性是权力正当性行使的必然要求。习近平总书记强调，“权力的行使与责任的担当紧密相联，有权必有责”，“权责要对等”。在近代以来的立宪主义实践中，建基于民主政治的权力制约监督，其在理念上的一个重要变化，也是“权力与责任相一致”，即“权责一致”。该理念并非自始存在，而是在民主政治实践中逐步确立的。虽然古代社会也有针对官员的监督问责，但明显缺乏权责关系的理论阐释，导致陷入“权大责小”之弊。直到中国近代开启民主政治实践以后，才有学者发出“君也者，为民办事者也；臣也者，助民办事者也。赋税之取于民，所以为办民事之资也。如此而事犹不办，事不办而易其人，亦天下之通义也”的主张。

“权责一致”理念源自以下政治经验：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。”在此基础上，发端于近代的立宪主义才主张“权力不得滥用”，强调权力监督问责的制度实践。从立宪主义的维度来看，“权责一致”理念包括“道义上的责任感”与“制度上的追责机制”两个部分的内容，即伦理范畴内权责一致的理念与制度实践上的实效性责任追究机制。前者主要仰赖民主政治实践，后者仰赖责任追究的科学性和有效性。对权责一致和责任追究的强调，有助于权力主体在行使权力时，不断提醒自己要对行为造成的政治和法律后果负责。在这种意义上，政治责任和法律责任是民主政治系统运行中的“内部”要件，是权力行使过程中的自我纠偏，是民主法治自身的调整行动。

“权责一致”理念作为监督权正当行使的依据，同样适用于监督权本身。也就是说，监督权作为国家权力，其运行同样应当受“权责一致”理念的指导和约束。在监督权的实际运行过程中，如果没有科学的理论进行指导，同样会导致权责一致的“异化”，主要表现为：一是，监督权垄断导致的权责一致“异化”；二是，多层次监督目标导致的权责一致“异化”；三是，隐藏于金字塔式监督等级体系中的权责一致“异化”；四是，监督权运行过程中产生的权责一致“异化”。

实际上，基于“权责一致”理念确立的实效性责任追究机制本身，已经蕴含了权力监督体系性构建的要求。原因在于，权力监督通常需要考虑以下三个关键问题：一是对谁监督；二是如何监督；三是追究何种责任。“对谁监督”指向被监督的对象，“如何监督”指向采取何种方式进行责任追究，“追究何种责任”指向责任的形态。回答这些问题，有助于解决权力监督的体系化构建问题，防止权力监督运行中的异化。

一方面，不同监督对象的责任追究方式不同，要求权力监督的体系化构建。国家机构由行使国家权力的国家机关组成。按照履行的职能划分，域外通常将国家机关划分为立法机关、行政机关、司法机关等，各国家机关基于自身特定职能，行使特定的权力。鉴于不同机关的权力属性不同，导致其承担责任的方式也不同。例如，立法权和行政权具有“作为权力组织的一体化的统一性”，可以通过任期制和周期性选举制度追究立法机关的责任，通过质询、调查、弹劾等方式可以追究行政机关的政治责任，通过司法审判程序可以实现对行政活动的法律监督。但基于审判权的特性，除依弹劾制度排除不适格人员外，政治监督在司法领域并不被广泛运用。

另一方面，责任形态的差异性本身要求系统性、体系性考虑权力监督问题。一般而言，能够进行实效性追究的责任有两种，一种是可以经过审判程序实现的法律责任，另一种是不经过审判程序的政治责任。实践中认定的法律责任，通常是具体形态的法律责任，包括民事责任、行政责任、刑事责任三种独立的责任形态。政治责任的承担方式主要是政治官员的选任、职位轮换、处分、质询、罢免等。但实际上，鉴于政治与行政在区分上的困难，如何划分政治责任和法律责任，以及行政机关承担法律责任后，是否还需要承担政治责任，仍存在一定的争议。

在实效性责任追究机制中，还有另外一种责任——道德责任。责任追究的结果通常是公开且为社会所知晓的，被追究责任的权力行使主体往往被公民贴上了能力不强、担当意识不足的“标签”。因此，实效性责任除了政治责任与法律责任，还包括“与统治正当性相联结的道德责任”，主要表现在责任主体录用与晋升时的道德要求，以及离开岗位后的保密义务（亦为法定义务，参见《中华人民共和国保守国家秘密法》第46条）。相较于政治责任与法律责任，道德责任对公务人员履行职务时的尽职尽责来说，是一种内在的控制和动力。不过，道德责任的落实需要运转良好的选举制度。没有选举制度的支撑，道德责任就无法通过民主压力机制落到实处。在当下中国，权力行使主体的道德责任与政党政治的结合度明显高于西方国家。在党员纪律处分规定中，包含有大量道德伦理性质的纪律规范，这些规范实际上蕴含了道德责任。这是中国政党政治在责任制制度设计上的一大特色。

二、宪法上的权力监督：知识图谱及基本类型划分

权力监督的体系化构建，是指在宪法和法律的框架内，采用体系化思维和方法描绘与构建权力监督的整体图景。为了更好地了解我国权力监督的整体面貌，首先应当对权力监督展开宪法文本分析，建构实然的知识图谱，查找其体系性构建的路径。

（一）1949年《共同纲领》至1982年《宪法》文本中的“监督”

为了更加全面地了解中华人民共和国成立以来宪法文本中的“监督”表述，以1949年《共同纲领》、1954年《宪法》、1975年《宪法》、1978年《宪法》和1982年《宪法》为检索样本，对宪法文本中出现的“监督”进行检索，《共同纲领》共有2个条款出现“监督”一词，1954年《宪法》共有7个条款出现“监督”一词，1975年《宪法》只有1个条款出现“监督”一词，1978年《宪法》共有8个条款出现“监督”一词，1982年《宪法》共有12个条款出现“监督”一词。

从宪法文本出现的“监督”一词的频次和内容指向来看。《共同纲领》设置了人民监察监督；1954年《宪法》取消了人民监察监督，设置了群众监督、选举监督；1975年《宪法》仅设置了选举监督；1978年《宪法》设置的监督条款较多，涉及群众监督、人民监督、人大监督、选举监督、工作监督；1982年《宪法》设置的监督条款最多，涉及群众监督、人民监督、人大监督、选举监督、工作监督、法律监督。显然，单纯通过文本中的“监督”，并不能确定宪法规定的所有监督种类，如宪法中的审计监督、预算监督、公民监督条款，就没有出现“监督”一词。

从监督体系的建构历程来看，1949年《共同纲领》基于“议行合一”体制仅规定了政治性较强的人民监察机关和人民监督，以及依法营业的私人金融事业应受国家监督，1954年《宪法》才开始“奠定了新中国国家监督体系的基本框架”，形成了“以人民代表大会为基础的国家机构体系，建立起了以人大制度为基础、以职责分工为前提、以责任制为约束的监督体系”。但由于欠缺依宪治国、依法治国的法治理念和法治土壤，以及责任追究方式和责任追究程序，因此，1954年《宪法》“没有也不可能规定，为防止权力滥用而限制和约束政府权力的条款与机制”。1975年《宪法》废弃了1954年《宪法》确立起的国家监督体系，仅保留了有限的选举监督。1978年《宪法》恢复了人大监督、群众监督、工作监督，及至1982年《宪法》，才全面恢复了1954年《宪法》确立的国家监督体系并有了较大的发展，创设了法律监督、审计监督、预算监督等监督形式和监督方式，《宪法修正案（2018年）》将全国人大宪法和法律委员会确立为宪法监督专责机构，对于党的领导地位和执政地位而言，是一项有理、有据、有利的制度选择，进一步推动了我国宪法监督制度的健全与完善，建立起了以备案审查为主导的人大监督体系，辅之以程序性的法律监督，两者共同构成我国现行宪法体制下的权力制约监督体系。

（二）1982年《宪法》中关于监督内容的文本表述

鉴于宪法中的“监督”并不一定仅以文本（字）上的“监督”来表达，由于权力监督除了监督主体外，还包括监督方式（手段）、程序、责任（追究）三个方面的内容，因而需要进一步有针对性地讨论和进行文本分析。鉴于有关责任追究程序的宪法规范基本缺失，监督主体标准对于本研究的意义不大，以下仅针对监督方式（手段）和责任（追究）两个方面的内容展开文本分析。此外，考虑到研究的必要性和文章篇幅，在此只对1982年《宪法》进行文本分析。

1.关于责任（追究）的宪法文本分析

在监督的程序、方式和责任这三个方面内容中，责任与监督的联系最为紧密，具有较高的逻辑一致性，比较容易判断。通过宪法文本分析，亦可发现其中有较多的条款出现了“负责”“追究”“责任”等表述。例如，现行1982年《宪法》第3条第2款规定了“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督”。该条款中的“对人民负责”与“受人民监督”就呈现出“监督”与“负责”之间的内在关联。

经检索，现行1982年《宪法》共有19条21个条款出现“负责”“追究”“责任”。通过对这些条款的分析发现，1982年《宪法》文本中出现的责任意义的监督，包括人民监督（第3条第2款、第3条第3款）、宪法监督和法律监督（第5条第4款）、管理型监督（第14条第1款）、工作监督（第27条第1款、第92条、第103第1款、第110条第2款、第126条）、公民监督（第41条第2款）、人大监督（第69条、第94条、第110条第1款、第126条、第133条、第138条）、管理监督（第86条第2款、第90条第1款、第93条第2款、第105条第2款的责任制、第109条的审计监督）、制约监督（第140条）。

2.责任追究方式（手段）的宪法文本分析

通过分析上述监督类型可知，宪法文本中出现的监督类型，有基于监督主体标准的监督类型，如人大监督、公民监督、人民监督；基于依据标准的监督类型，如宪法监督、法律监督；基于事务标准的监督类型，如工作监督、管理监督；基于监督方式标准的监督类型，如审计监督、选举监督、人大监督中的质询监督。因此，还需要基于监督方式（手段）展开进一步的文本分析，查找前述关于责任的宪法文本分析可能遗漏的监督类型。基于监督方式（手段）的宪法文本分析，首先应当确定宪法上规定的哪些制度属于监督方式（手段）。但是，监督方式和监督手段问题通常比较复杂，存在各式各样的表现形式和文本表达，仅仅通过文义的分析，很难获致整全的知识。所以，最好对监督方式（手段）进行经验主义总结，虽然无章可循，但也可以大致描绘其基本的面貌。

对权力监督的基本类型进行划分，并不能完全依据监督方式（手段）作为标准。例如，一些监督类型，如审计监督、财会监督、统计监督等，具有复合性特征，既可看作基于监督主体的监督类型，也可以将其作为监督方式（手段）对待。但多数基于监督主体确定的监督类型，从监督主体无法窥见监督方式或手段，比如人大监督的监督方式或手段，常见的有审查与批准、改变与撤销、罢免、撤销、任免、质询、备案等，公民监督的监督方式或手段有申诉、控告或者检举，其他监督类型亦如此，比如工作监督的方式或手段主要是考核，法律监督的主要方式被纳入程序性链条中，并通过侦查、公诉、抗诉、司法裁判等手段呈现出来。简言之，监督方式或手段与监督主体有关，很难单纯通过监督方式或手段的分梳来明确监督类型的划分。不过，通过宪法文本中的监督方式或手段的文本检索分析，并非毫无作用，而是有助于发现监督类型。接下来要做的一项复杂工作，是对宪法文本有针对性地逐句逐词分析。

3.关于制约属于监督方式（手段）的分析

1982年《宪法》在第134条规定“人民检察院是国家的法律监督机关”后，又在第140条规定“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律”。宪法规定的人民检察院法律监督职能是“权力限制和约束”意义上的法律监督职能。“法律监督”之“监督”并不是与“制约”完全对立或不相干的一个概念。从上述条款的规定来看，“制约”显然属于法律监督的基本方式。

根据前期的学术梳理，学界通过发掘“监督”的中国文化基因，对“监督”这种“察看并督促”的活动，开始有了更加深入的了解。监督并不存在所谓的“居高临下”之意，而是蕴含着“限制和约束权力”的深刻内涵。这种针对“监督”“监督权”的语义挖掘，在多大程度上是为了说明法律监督的中国文化基因，又在多大程度上是为了迎合当时宪法和法律的规定，不得而知。“制约”一词本身也含有约束、限制、束缚、制止等含义。“监督”和“制约”二者尽管在语义上有共通之处，如都表现为“对权力的限制和约束”，但在内涵上并不相同。

从监督的本源含义来看，制约的含义被包含于其中，而非相反。原因在于，中国语境下的制约，并无西方分权“制衡”的内核，其意义核心仅是“权力控制和约束”，而监督的含义中既包括强度较弱的权力控制和约束，也包括强度更高的单向度管理。总而言之，权力制约是法律监督的一种程序性行为，属于监督方式或手段，而不是监督本身，但与监督密不可分。因此，权力制约与法律监督并不处于同一位阶，前者是手段，后者是目标。由此，宪法文本中的制约条款应当被纳入“监督”的知识图谱，并无疑问。

需要注意的是，法律监督只有被放置在权力制约监督的程序性链条中，才能与政治监督区隔开来。由此亦可以确定，在权力制约监督程序性链条中的权力监督，可以归入法律监督的范围。对此，有学者指出：“拥有法定授权、依据‘法律标准’实行监督的国家机关，是不止于一家的。人民检察院作为‘国家法律监督机关’，这没有疑问，但是在今天，这不能在规范上排除其他机关所进行的‘同样是法律意义上的’监督，即便后者并不采用‘法律监督’的名义。”但也需明确，不在程序性链条中、仅依拥有法定授权、依据“法律标准”作为判断法律监督的标准，虽有助于拓展法律监督的内涵，但也会导致法律监督与政治监督的界限模糊。

（三）我国监督的基本类型划分与标准选择

前述我国宪法文本中“监督”的知识图谱表明，宪法规定了不同种类的监督。这些监督各有不同的判断标准，有的以监督主体为标准，有的以依据为标准，有的以事务为标准，有的则以方式或手段为标准。

目前，理论界和实务界主要采用的是监督主体标准。鉴于监督主体是监督的核心要素，采取这种划分标准无可厚非。但是，该划分标准存在以下三个方面的显著缺陷：一是监督主体众多，加之不区分直接监督与间接监督，导致基于主体标准划分的监督种类较多；二是此种类型划分虽然能够直观地观察到监督者，但对于采取何种监督方式以及追究被监督者的何种责任，并没有直观的体现；三是此种类型划分似乎更强调监督者的权力，权力大者监督的力度更大，无形之中强化了权力在监督中的作用，而这显然与基于限权思想的权责一致理念不相符。

除了以主体为标准，监督还包括监督对象、监督方式（手段）、程序、责任（追究）等方面的内容，故而亦可分别作为划分监督类型的标准，如针对监督对象的事务标准，针对监督方式或手段的标准，以及针对责任（追究）的标准。其中，监督对象标准对于区分内部监督和外部监督，是非常必要的。但对于外部监督，基于监督方式和责任（追究）的标准似乎更加妥当。尤其是在法治监督的理论框架内讨论外部监督的类型划分问题时，该标准就显得尤其必要。原因在于，法治监督在本质上是一种基于法治的责任追究行为，没有制度依据，监督就有可能脱离法律的控制，变成一种纯粹的政治行为。这是与法治国家、法治政府和法治社会一体建设的要求不相符的。更何况，中国传统国家治理体制容易造成“权大责小”之弊，更加凸显出基于宪法和法律的问责制之重要性。

三、基于权力监督责任属性展开的宪法责任体系构建

从我国现实情况来看，在权责一致的理论框架内讨论监督，重在探究责任追究设置的科学性。盖因监督与问责关联密切、一体两面，2019年党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，坚持宪法法律至上，健全法律面前人人平等保障机制，维护国家法制统一、尊严、权威，一切违反宪法法律的行为都必须予以追究。那么，对于权力监督来说，如何构建权力监督的责任体系就显得颇为重要。问题是，权力监督制度体系在宪法上有何规范依据？这个问题之所以重要，是因为对于保证宪法全面实施的监督制度体系来说，这个制度体系必须获得宪法上的根据，否则，宪法实施就会与保证宪法全面实施的制度体系脱节，保证宪法实施的制度体系就会处于宪法体系之外。例如，《决定》提出“强化政治监督”，党的二十大报告提出“推进政治监督”，在宪法上是否有根据？宪法上出现了法律监督的概念，但没有明文规定“政治监督”。那么，是否意味着政治监督不需要宪法上的根据？

监督体系在宪法上的基本原理，是宪法责任原理。之所以研究宪法责任原理，是基于以下理由：一是政治监督与法律监督如何区分，二者如何统摄于宪法的问题尚待厘清；二是政治监督毋庸置疑不可外置于宪法，所以在宪法的维度内讨论政治监督和法律监督仍属必要；三是近代以来的立宪主义实践，通过宪法确立的责任体系实现了政治与法律的有效链接与功能耦合，从而落实了权力监督的权责一致理念。

（一）现行宪法确立了由不同责任构成的责任体系

法理学界的通说认为，法律责任有广义和狭义之分。广义的法律责任通常指个人和组织承担的遵守法律、维护法律尊严的道德和法律义务。狭义的法律责任通常指违法者对其违法行为承担否定性法律后果。根据法律规范依据的不同，学界又将法律责任划分为刑事法律责任、民事法律责任、行政法律责任、经济法律责任和违宪责任。这里的法律责任实际上是一个广义上的包含宪法和法律规范依据在内的概念。受此概念影响，宪法学界本应对于宪法责任，也有类似的广义和狭义概念界分，认为广义的宪法责任就是特定宪法关系主体即行使宪法权力的机关和个人的宪法义务，狭义的宪法责任则是行使宪法权力的机关和个人不履行宪法义务或不当履行宪法义务应承担的否定性后果。但宪法学界对于宪法责任、违宪责任的理解，与法理学界关于法律责任的理解并不一致。

21世纪初，我国宪法学界曾经对宪法责任问题展开过讨论。从学理讨论的情况来看，当时的通说观点认为宪法责任是与法律责任不同的一种责任形态。但这种观点在理论逻辑上，存在着明显的不周延问题。原因在于，既然法律立、改、废、释的根本法依据是宪法，那么法律责任的正当性根据自然也应当是宪法。如果宪法确立或规定的责任规范，只限于宪法责任规范，又如何从宪法责任规范推导出法律责任规范？或者说，宪法责任规范如果不包括法律责任规范，又如何为法律上的责任规范提供正当性声明？所以，将宪法责任作为与法律责任对应的一个概念，并不正确。理论上，宪法责任指的是一个体系——宪法责任体系或宪法规定的责任规范体系。在这个体系中，宪法责任包括违宪责任和法律责任。显而易见，基于理论逻辑的周延性考虑，不应仅把宪法责任界定为违宪责任，而应当将宪法责任看作由违宪责任、法律责任等责任形态构成的责任体系。

（二）宪法责任包括广义上的法律责任和政治责任

受传统法学关于权利义务关系理论的影响，谈到责任，人们往往会将其放置在宪法关系或法律关系当中考虑，称宪法责任为宪法责任关系，有的学者称之为“功利关系和道义关系”，有的学者称之为“宪法关系”。但是，由于宪法责任存在抽象责任与具体责任的区分，导致理论上很难在抽象宪法责任与宪法关系或宪法责任关系之间建立起逻辑上的对应关系。问题是，宪法责任是否属于“特殊的法律责任”，以及宪法责任是否包括政治责任？要回答这个问题，首先必须搞清楚法律责任与政治责任的区别，以及两者是否存在明确的区分标准。

宪法责任是否属于“特殊的法律责任”，以及宪法责任除了广义的法律责任（违宪责任和狭义的法律责任）之外，是否还包括政治责任？提出这一问题是因为，宪法监督、法律监督和政治监督的本质是违宪责任、法律责任和政治责任，世界各国理论界和实务界普遍认为职位轮换、职务任免、质询、罢免等都属于政治监督的具体方式，而我国宪法和法律亦有此类宪法规范和监督方式。既然存在政治监督的上述方式，那就一定存在宪法上的政治责任形态。虽然现行宪法没有出现“政治责任”的概念，但毫无疑问，政治责任是现行1982年《宪法》明确规定的一种责任形态，将其排除在宪法之外，显然与宪法的规定不符。

近些年来，伴随着学界关于政治监督的讨论逐步深入，以及政治监督被写入《决定》和党的二十大报告，关于政治监督研究的文献呈现逐年增长的态势，但由于理论上的准备并不充分，导致出现一种错误的认识，亦即认为政治责任是存在于宪法之外的一种责任形态。一个最典型的例子，是关于监察监督属性的学理阐释。其中一种观点认为，监察监督属于政治监督。但问题在于，监察监督如果属于政治监督，且基于监察法而获得法律上的规范依据，那么监察就应当获得宪法上的根据，其政治责任的承担也应当获得宪法上的根据，并无疑问。

产生上述问题的原因，主要是传统宪法学理论关于宪法责任体系的讨论并不充分，以及存在一些片面乃至错误的认识，归根结底，是关于宪法责任问题还存在认识上的差异。比如，有学者将宪法责任等同于违宪责任，有学者将宪法责任等同于政治责任，有学者认为宪法责任是一种“特殊的法律责任”，是“一种政治上的、领导上的责任”，有学者认为宪法责任具有政治和法律的双重属性，包括政治意义上的责任和法律意义上的责任，有学者认为宪法责任（违宪责任）是法律责任的一种，而不是政治责任或道义责任。有学者则采纳折中的意见，虽认为宪法责任是法律责任，但认为这种宪法责任具有鲜明的政治性。

（三）法律责任与政治责任的适度分离存在着合法化理由

总体来看，21世纪初期学界对宪法责任的讨论并不充分，宪法学界对该问题的认识，主要被放置在推动违宪审查或合宪性审查制度建立的动机与框架体系中，所以当时讨论的重点是违宪责任而非宪法责任，更遑论宪法责任体系。不过，从宪法学界关于宪法责任的概念、性质和特点的研究成果中，仍得以洞察宪法责任体系的理论雏形。值得注意的是，政治学界关于宪法责任的讨论，其最为著名的观点当属关于责任政治原理的讨论。其主流观点认为，责任政治可以分为两种：其一，政策不合于民意时，政府须负其责；其二，行为不合于法律之时，政府须负其责。这种将责任政治二元化的理论建构背后，实际上蕴含着政治与法律的区分，如果没有这种区分，所谓的“二元化”就是不存在的，或者说只是一种理想或说辞罢了。由于责任政治（民主政治）背后实际上蕴含着责任政治（即民主政治）对政治责任和法律责任的统摄性，或者说法律不过是民主政治的一个产物和组成部分，因而这种责任政治的二元化否定了法律责任的完全独立性，这与我国的宪法实践明显不符。

那么，政治与法律、政治责任与法律责任“是否具有明确的、可供遵循的规范准据，是否具有专门的认定机关以及是否具有连带性”呢？如果说两者存在明确的区分标准，那么法律责任与政治责任的适度分离，就存在着合法化的理由。法律实证主义主张法律与道德之间没有必然关联，其所持的法律系统是一个完全自洽的系统的观点曾“大行其是”：“为了追求客观性，它试图消除科学家的任何主观因素。在收集到适当的数据——通常就是法律制度所使用的各种概念之后，一种纯粹的分析方法论似乎就适宜于把对象分解成易于处理的形式，法律科学家必须审慎地避免把自己的价值观带到调查中。”在这种情况下，存在于法律系统内的法律责任，必然与政治系统内的形式多样的政治责任相分离。但这种分离，与政治学界提出的责任政治原理之“政治责任是第一性的，法律责任是第二性的”的推论，还存在着难以调和的矛盾。原因在于，根据现行《宪法》的规定，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。

问题是，除了基于管理型监督的工作责任，法律责任（包括违宪责任）的承担在现代民主国家往往是经过诉讼程序确定的，但政治责任的承担并不经过诉讼程序，因而被有的学者认为是一种“非法律责任”。倘若将是否经过诉讼程序作为政治责任与法律责任的区分标准，那么凡是在制度设计上不经过诉讼程序确认的责任追究及其方式，就不属于（广义）法律责任，而属于政治责任。尽管可以据此明确政治责任与法律责任的区分标准，但也应当注意到，当今社会，政治责任与法律责任的交叉已然成为一个不争的事实。特别是在现代民主法治国家，政党通过一定程序参与到国家机关，早已成为民主国家政治实践的重要特征，“政党不仅担负起了挑选在政府体制理论中是表达国家意志的机关的成员，即立法机关的成员的责任，而且担负起了挑选执行这种意志的人员，即执行官员的责任”。因此，法律规范，特别是宪法规范中规定的责任追究方式，并不能单纯地被定位为法律责任（包括违宪责任），还应当包括政治责任。此即姜明安教授所指出的宪法规定的问责制之“责任”，不仅仅包括了法律责任，还涵盖着政治责任。这种观念认识，基于宪法属于国家的根本法这一认识来说，是恰当的。如果说还存在宪法之外的一套责任体系，这套责任体系不受宪法和法律的约束，那么“依法治国首先是依宪治国”“宪法是国家的根本法”“宪法具有最高的法律效力”等，就是空话。“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”的宪法和党章的规定，就难于真正落到实处。

宪法责任体系包含法律责任和政治责任，并无疑问。但是并不能由此推导出政治责任的承担必须受法律规范约束，或谓允许在宪法射程之内、法律射程之外的政治责任承担，亦属可能。2018年《宪法》修改后，明确将党的领导写入宪法总纲，实际上为这种可能性提供了宪法规范上的依据。

四、结语

依法治国首先是依宪治国，而依宪治国重在宪法实施及保证全面实施的制度体系建设。作为保证宪法全面实施的制度体系的重要内容，权力监督的体系化建构对于提高权力监督的法治化水平具有重要的理论和现实意义。研究表明，我国权力监督体系的时代之问，需要观照中国的宪制实践，需要符合法治现代化的理论逻辑，要求在宪法规范的理论逻辑框架内构建外部权力监督的宪法责任体系。窃以为，本文之研究成果，对于保证宪法全面实施的监督制度和理论的体系化，具有一定的理论指导意义。需要特别指出，本文所构建的宪法责任体系理论，旨在强调通过宪法责任原理，建立起一个基于宪法规范的自洽的权力监督理论体系，而非否定其他理论及其认定的标准。