译 | 赛迪智库信息化与软件产业研究所
进入数字十年
本报告审查了欧盟自2023年以来的数字政策发展情况，并介绍了欧盟在实现2030年数字十年政策计划的决定中为人类、企业和环境成功实现数字转型而商定的目标和指标方面所取得的进展。图1针对数字十年各项目标进行了简要分析说明。
图1：2030年数字十年目标进展盘点
本报告首次对国家数字十年战略路线图进行了评估。在此基础上，报告概述了成员国对共同实现数字十年目标和指标的各自贡献，并从总体上确认了《2023数字十年状况报告》的结论：
结论一：在过去的几年里，欧盟通过监管和非监管措施大大提升了自己的行动，制定了治理框架和清晰的未来愿景，其基础是具体的目标和目的以及实现这些目标和目的的手段。数字十年政策计划是协调这一努力的主要工具：它依靠与成员国以及欧洲、国家、地区和地方各级利益攸关方的密切合作，确保取得集体进展。
结论二：得益于这一赋能框架和联合行动，已经取得了一些进展。特别是复苏和恢复基金(RRF)的实施为实现数字十年政策计划做出了重要贡献。这些工具和治理框架相互补充，并与欧洲经济和社会政策协调学期相辅相成。
结论三：如下图2所示，按照成员国目前的干预速度，预计实现目标的剩余时间会远远超过商定的2030年时间框架。因此，成员国应采取相应行动，从调整路线图开始，通过具体措施和政策，为实现数字十年的目标和指标做出更大贡献。
本报告概述了分析的主要结果，并附有三个附件：附件1分析了在实现数字十年目标和指标方面所取得的进展，并载有向所有成员国提出的横向建议；附件2以最新数据为基础，更新了欧盟及时实现数字十年各项目标和关键绩效指标(KPI)的轨迹；附件3概述了对各成员国所作的分析，并载有针对具体国家的建议。横向建议和国别建议都旨在加快欧盟的集体进步，并对国家战略路线图提出调整建议。
欧盟成为全球政策创新者
在过去5年中，欧盟在战略上转向数字政策框架。它认为通过有针对性的投资和强有力的监管机制来塑造数字空间十分迫切。这种做法标志着一次重大变革，将欧盟推向了全球数字治理和政策创新的前沿。凭借其最先进的数字规则手册，欧盟应通过为各成员国创造公平的竞争环境，为未来实现数字十年的目标和指标做出贡献。
2023年和2024年是欧盟在数字时代发挥领导作用的分水岭，也是欧盟作为全球级监管机构，更大胆地激励世界其他地区采取行动的分水岭。欧盟委员会在2019-2024年五年任期内，通过提出和谈判23项立法文件，彻底改变了数字政策的格局，为加强欧盟在数字十年中的地位做出了贡献。
欧盟范围内的新规则有助于实现数字十年的目标，即提高竞争力和发展以人为本的数字空间，加强对人的保护，随着单一市场的深化促进企业的发展，并使数字经济的发展远远超出其边界。在该任期内订立的重要立法中，值得注意的是《人工智能法》，这是世界上第一部根据潜在风险程度对人工智能的具体用途进行监管的法案。该法案旨在解决社会挑战、权利和安全问题，包括伦理方面的考虑，同时为在欧盟范围内运行的人工智能系统制定有效而轻便的要求。《数据治理法》、《数据法案》或《欧洲健康数据空间条例》、《单一数字网关(SDG)条例》下的“一次性技术系统”(OOTS)以及《欧洲互操作法案》等其他举措为欧盟数据驱动型经济奠定了基础。欧盟正在加强对网络危害和虚假信息的保护，以建立一个更安全、更透明的数字空间，同时启动调查和信息请求，以执行《数字服务法》(DSA)。大型在线平台已经根据《数字市场法》(DMA)进行了修改，为欧盟用户提供了更多选择，并确保了公平、可竞争的数字市场，使我们的企业能够发展壮大。最后，在该任期内，还采取了一些重要措施，以指导数字单一市场主要立法基石的实施，如2018年《欧洲电子通信准则》、2019年《版权指令》和修订后的《视听媒体服务指令》。
数字十年的弹性和网络安全目标也通过升级框架得到加强。例如更新了《网络与信息系统安全指令》(NIS2)、《网络团结法案》和《网络弹性法案》。通过《欧盟数字身份(EUDI)条例》，欧盟正在利用欧盟数字身份钱包(EDIW)为获取和使用可信在线服务提供便利。欧盟通过《千兆位基础设施法案》加快了高速网络的部署，从而推动了更多的经济和社会发展。欧盟正在通过跨境电力流动网络安全代码，加强欧洲能源安全。
欧盟更强大的数字工业基础加速了数字十年的进步
一是数字化转型得到欧盟各方面资金的大力协调支持。如表1所示，在过去几年里，欧盟在全球范围内的努力估计达到了2050亿欧元，欧盟已充分利用其资金能力来支持数字十年。初步评估表明，2021年和2022年欧盟预算(包括“下一代欧盟”计划)中有1,319亿欧元用于数字化转型，几乎占欧盟预算总额的17.4%。特别是复苏和恢复计划，蕴含了价值6,517亿欧元的投资和改革，成为许多成员国在国家层面进行数字化转型的关键资金来源，并完成了由“数字欧洲计划”(DIGITAL)、“地平线欧洲”和“连接欧洲基金”(CEF)资助的大型欧洲战略项目。
具体来说，复苏和恢复基金提供了前所未有的资金支持，在许多情况下是成员国数字转型的最大资金来源。尽管对计划进行了重大修订，包括纳入REPowerEU以应对新的挑战，但到2024年初，复苏和恢复基金专门用于数字改革和投资的预算总额增至约1,500亿欧元，占复苏和恢复基金资金总额的26%。
连接欧洲基金2.0(CEF2)数字分支项目的预算为17亿欧元，支持对欧洲关键数字基础设施项目的投资，促进实现数字十年的目标，即建设更具弹性和主权的基础设施。
数字欧洲计划的预算为79亿欧元，是资助战略性投资的主要计划，旨在创建数字生态系统，确保欧盟的数字自主权和全球竞争力。该计划已在部署创新的新数字解决方案、能力和相关服务方面取得了多项重要成果。除其他外，欧洲高性能计算联合承诺授予了JUPITER的采购权，这是欧洲第一个实现超大规模性能的系统，即每秒执行超过10亿次计算的能力。目前正在建立关键领域的数据空间倡议，最近的倡议包括欧洲癌症成像倡议和欧洲基因组数据基础设施。数字欧洲计划资助了许多测试和实验设施。
数字欧洲计划在推动欧盟实现基础设施目标和指标(特别是高性能计算、量子、网络安全、半导体、人工智能、电子政务服务)以及资助欧洲数字基础设施联盟(EDIC)和欧洲数字创新中心(EDIH)等合作活动方面发挥了关键作用。欧洲数字创新中心自2023年起开始运作，由数字欧洲计划衍生而来，旨在支持中小企业、中型企业和公共部门组织的数字化转型。欧洲数字创新中心为客户提供全面的服务，包括数字成熟度评估、投资前测试平台、投资支持、培训、网络等——该网络的优势在于其广泛的影响力。它目前包括200多个中心，分布在90%的欧洲地区，但覆盖100%的欧盟，汇集了公共和私营实体，包括研究组织、大学、行业协会、地区发展机构和私营企业。数字欧洲计划有助于在跨境基础上创建连接性更强的公共管理机构，例如，将成员国的商业登记系统(包括其他欧盟级系统)连接起来。该计划还支持缩小各地区之间的数字鸿沟，并为欧盟最外围地区的各种中心提供资助。
预计在整个2021-2027年期间，“地平线欧洲”将把950亿欧元预算的35%用于数字转型，并有法律义务为核心数字(通用)技术拨出至少130亿欧元的专款。
“投资欧盟”计划大大加强了对数字基础设施和技术的投资，包括对媒体内容和技能的投资。
“技术支持工具”为欧盟成员国设计和实施结构改革提供按需定制的专业技术知识，预算为8.64亿欧元。
二是欧盟开始减少其在关键领域的战略依赖。《欧洲芯片法》引发了欧洲半导体制造业的新投资浪潮。欧盟的“欧洲共同利益重要项目”(IPCEI)正在取得进展，最近批准的第二个“微电子和通信技术重要项目”和“下一代云基础设施和服务重要项目”引人注目。在电池、数据、边缘和云计算、处理器和半导体技术以及网络技术等领域启动了若干产业联盟。得益于欧盟过去几年的投资，欧洲已成为超级计算机领域的领军者，在全球10台最强大的超级计算机中，欧洲就占了3台。2024年1月，欧盟通过了人工智能创新一揽子计划，以支持人工智能初创企业和中小企业。这些举措得到了关键战略数字领域先进数字技能开发方面大量投资的支持。
根据2023年6月通过的《经济安全战略》，委员会正在协调对四类风险的评估：(1)供应链弹性的风险；(2)关键基础设施的实体和网络安全风险；(3)技术安全和安全相关技术泄漏的风险；(4)经济依赖武器化或经济胁迫的风险。这些评估使欧盟能够了解在这一具有挑战性的地缘政治背景下不断演变的、新的和正在出现的风险，并通过采取措施，包括与尽可能广泛的伙伴合作，促进欧盟的竞争力和保护欧盟的经济安全，从而找到减轻风险的方法。特别是，该战略的通过启动了风险评估，以评估(10月3日委员会建议中确定的10个领域中)对欧盟极其重要的四个技术的技术安全和技术泄漏风险，即先进半导体技术、量子技术、人工智能技术和生物技术。
为进一步加强欧盟的战略主权并支持其技术领先地位，欧盟委提议于2023年6月建立欧洲战略技术平台(STEP)，这是一个开发与绿色和数字转型以及欧盟战略主权相关的关键新兴技术工具。该平台旨在提高数字技术和深度技术创新、清洁和资源节约型技术以及生物技术的制造能力，并加强价值链以及解决这些部门的劳动力和技能短缺问题。
三是迅速推进具体合作，以开发单个成员国无法单独应对的大型项目。在2024年5月底之前，已经成立了三个欧洲数字基础设施联盟(EDIC)：欧洲数字基础设施联盟之语言技术联盟、欧洲数字基础设施联盟之面向CitiVERSE的本地数字双胞胎以及欧洲数字基础设施联盟之欧洲区块链伙伴关系和欧洲区块链服务基础设施(EUROPEUM-EDIC)。还有八项倡议正在筹备之中，另有几项倡议正在考虑之中。
对数字技术的联合和协调投资对于加快实现数字十年的目标和指标，从而推动创新和经济增长至关重要，尤其是在数字转型正在重塑行业和社会的时代。公共投资与私营部门的结合，可产生协同效应，加快技术进步并扩大其影响。欧盟要想在全球舞台上保持竞争力，当务之急是将资金优先重点放在继续利用公共和私人投资的刺激效应上，以加强数字基础设施、培养数字技能并支持各行各业的数字创新。通过优先考虑数字投资，欧盟可以确保其作为数字时代领导者的地位，从而确保可持续增长和稳健、面向未来的经济。
2024年进展
(一)警示
尽管在欧盟一级采取了重大举措，但附件1和附件3中对各项目标和指标进展情况的详细分析揭示了两个重大关切问题：在实现各项目标和指标方面进展不足，以及各成员国之间存在严重的各自为政现象。这突出表明，成员国需要做出更大的努力，以确保欧盟对其未来的控制。
1.在技术领先的基础上，逐步建立一个具有竞争力、主权和弹性的欧盟
数字单一市场的全部潜力仍未开发。欧盟内部服务贸易仅占国内生产总值的8%，与超过25%的货物贸易形成鲜明对比。要解决数字服务生产中的重大失衡问题，必须充分利用单一市场。目前，欧洲数字化转型所需的技术和服务有80%是在第三国设计和制造的，而欧洲平台十年来一直在努力争取超过5%的全球市场价值。总体而言，欧洲公司在世界领先的信息通信技术公司中的地位微乎其微，在市值排名前50位的信息通信技术公司中，只有3家欧洲公司。
连接覆盖进展有限，尤其是在质量方面。只有64%的家庭可以使用光纤，而进展速度(13.5%)远远低于我们到2030年实现千兆位目标所需的速度。此外，千兆连接的使用率极低，仅为18.5%。高质量5G的覆盖范围仅为欧盟领土的50%(基于主要先驱频段)，大部分5G部署都不是独立的。实现连接目标所需的投资仍然巨大，高达2000亿欧元。此外，估计1186个边缘节点的部署还不够充分，主要用于测试和研究，而不是全面运行和普遍使用。
企业对数字技术的采用仍然是一项关键挑战。云技术的采用率仅提高了7%，未达到目标所需的9%。人工智能的采用率没有明显改善，仅有32%的欧洲企业采用了数据分析技术。欧盟中小企业的数字化进程也过于缓慢，且不均衡，年增长率仅为2.5%，是实现目标所需增长率的一半。初创企业生态系统尽管取得了一些进展，如，独角兽企业数量增长了5.6%，但仍然发展不足。欧盟只有263家独角兽企业(占总数的13%)，而中国有387家，美国有1539家，部分原因是缺乏私人资本。
2.在保护欧盟人民和社会并赋予其权力方面取得的进展
要实现2030年的数字技能目标，仍有大量工作要做：欧盟只有55.6%的人口掌握了最低限度的基础数字技能，按照目前的速度，到2030年，信息通信技术专家的人数将仅达到1200万，远低于2000万欧元的目标，而且对数字技能人才的竞争日益激烈。2023年取得的年度进展非常缓慢，比到2030年实现目标所需的速度低2.5到3倍。
电子身份计划、数字公共服务和电子健康记录的可用性正在增加，但由于各国采用电子身份的情况不同，各国在提供完全以用户为中心的、无障碍的和拥有主权的数字公共服务方面存在巨大差距。
网络风险正在上升，虚假信息已被确定为最能破坏社会稳定的因素之一，需要跨边界、跨行为体的全面协调行动。欧盟的网络安全状况继续受到地缘政治事件的强烈影响，网络攻击不断增加：欧洲网络与信息安全局(ENISA)在2022年7月至2023年6月期间记录了2500多起网络事件，其中220起事件专门针对两个或两个以上的欧盟国家。2023年，欧盟有33.5%的受访者表示遇到过敌对或有辱人格的网络信息，这些信息因政治和社会观点、种族或民族血统或性取向而针对特定群体，这凸显了网络仇恨言论的普遍性。此外，儿童在网上花费的大量时间与广告商使用的复杂、侵入性的数字技术相结合，为在网络空间保护儿童带来了新的严峻挑战，包括对儿童心理健康的风险，或滥用不健康食品、烟草或酒精的风险。
从监测数字十年的目标和指标中可以看出，欧盟在数字转型中面临的主要挑战之一是，数字技术在大城市以外的普及程度有限，这与数字鸿沟不断扩大以及企业(尤其是中小企业)数字化进程缓慢有关。由于主要人口中心往往集中了投资、人力资本和数字基础设施，而小城市、偏远地区和农村地区却在努力刺激经济活动，并面临人口挑战，因此融合仍然滞后。因此，如果不更加重视包容性和包括地区和城市在内的各级所有行动者的参与，数字十年就不可能取得成功。
3.利用数字化转型实现智能绿色转型
努力降低数字服务的能耗将至关重要，重点是高能效半导体和气候中性边缘节点。尽管数字设备对实现循环经济非常重要，但其回收利用仍然有限，仅有10.4%的人表示回收利用过手机/智能手机，另有9.7%和12.8%的人分别回收利用过笔记本电脑/平板电脑和台式电脑。
数字化转型和技术应用在减少信息通信技术环境足迹、推动生产力增长、提高企业效率以及推动能源、净零排放和清洁技术突破方面的作用日益明显。在2030年之前，这一领域确实有潜力将整个经济的温室气体排放总量减少15%-20%。2023年的一项重大成就是，在欧洲绿色数字化联盟的推动下，制定并实施了基于科学的方法，用于衡量数字解决方案对环境的净影响。
最后，复苏和恢复基金在支持双胞胎、数字和绿色转型方面发挥了重要作用，包括智能交通和智能能源系统(如智能电网和信息通信技术系统)。
(二)战略性数字十年国家路线图及其在实现欧盟宏伟目标方面的作用
欧盟在数字十年方面所取得的进展得益于对所有成员国在国家路线图中提出的国家综合目标的分析。这套初步的国家路线图是一个成功的起点，表明各成员国为数字十年做出了一致的努力。
成员国在其国家路线图中提出了1623项旨在实现数字十年目标和目的的措施，投资总额达2519亿欧元(其中1680亿欧元来自公共预算，占欧盟国内生产总值的1%)。建议的措施主要集中在半导体(公共预算400亿欧元，24%)、连通性(290亿欧元，17%)和基础数字技能(250亿欧元，15%)。虽然国家路线图中提及的总体目标不如具体目标完善，但仍包含414项措施，涉及竞争力(公共预算568亿欧元)、技术领先(223亿欧元)和网络安全(59亿欧元)。
如下图3所示，路线图还包含与数字十年目标和雄心相对应的国家目标。然而，只有70%的预期目标被纳入国家路线图，其中52%的目标与欧盟一级的目标一致。在基础数字技能、超大容量网络、基础5G和数字强度指数方面，成员国的雄心水平仅与欧盟数字十年相当，而在光纤到户、信息通信技术专家、数据分析、云和人工智能方面则低得多。
图3：各国2030年目标与欧盟目标的比较
根据实现目标的路线图对集体努力进行的分析(参见表2)表明，在当前情况下，成员国的集体努力在12项关键绩效指标中至少有8项没有达到欧盟的目标水平。
表2.国家路线图承诺汇总
评估表明，需要对国家路线图进行实质性的改进和调整，使其与欧盟委员会《2023年指南》中数字十年政策计划的雄心和基准相一致。特别是，所有目标都应由国家目标和轨迹涵盖，这些目标和轨迹应反映共同立法者所定义的欧盟雄心水平，并应转化为更雄心勃勃的措施，包括预算方面的考虑。为确保在实现这些目标方面取得更持久的进展，成员国还应分析这些措施将产生的影响。需要更多地关注每个成员国面临的挑战，以及与《欧洲数字权利和原则宣言》相关联的总体目标(即以人为本的数字空间、竞争力、公平性、弹性、主权、包容性、可持续性和绿色转型、行动的一致性)。这些目标还强调促进文化和语言多样性。对《宣言》的监测确实表明，在国家层面提高《宣言》的知名度也有助于在未来几年取得更好的成果。这将确保集体行动的一致性和效率。最后，与利益攸关方磋商是数字十年的一项关键内容，应在国家路线图中适当反映出来。
(三)关于前进方向的建议
考虑到2023年取得的有限进展，以及数字十年监测在大多数领域确定的重要需求，建议围绕以下几个主要支柱：
主要支柱一：欧盟和成员国应在各方面加强协调和凝聚力，在管理实体和资助计划之间形成合力，并减轻不必要的行政负担。特别是在实施和执行现有立法方面，要减轻行政负担，就必须促进协同增效，避免重复，并采取协调一致的方法来管理现有的治理结构，使数字和网络安全政策保持一致。在这方面，在涉及数字转型各个方面(如治理、报告义务和多国项目)的任期内，数字十年委员会可以作为成员国的中心点。通过利用这个委员会，可以进一步简化和协调各成员国不同实体的工作，最终采用“整个政府”的方法来支持数字十年。这种方法可以打破政府机构之间的界限，使它们能够在各自的系统中顺利共享数据和信息。这种方法还能促进合作，绘制报告义务图，整合或编纂数字法律框架，最终简化企业和公民的流程。
主要支柱二：成员国应加紧努力，加强其竞争力，包括生产力、弹性、绿色转型和主权。欧盟应做好准备，确保在整个欧盟范围内提供可靠、快速和安全的协作连接和计算网络，促进商业和公共服务的数字化，造福国内和跨境用户。欧盟还应在投资、管理和能力建设方面建立一个更加协调和更具战略性的框架，为数字时代培养有效和包容性的技能和人才，特别是通过迅速调整欧盟的教育和培训体系。大力调动更多的公共和私人投资，促进研究、创新和数字基础设施，缩小地区间数字鸿沟。培育初创企业生态系统，开发符合可持续发展和安全标准的软件和芯片，以及发挥民用和国防部门的协同作用。在建立真正的资本市场联盟方面取得进展对于推动增长和创新也至关重要。扩大公共政策干预范围，特别是在公共采购方面，加快欧盟数字工业和服务基地的发展，包括主权人工智能和云技术与服务。
主要支柱三：促进数字技术在全社会和各地区的传播，在地方一级发展欧洲参与者之间的合作与协作。欧盟和成员国应在欧洲数字基础设施联盟、欧洲数字创新中心和欧洲高性能计算联合体等合作伙伴关系的基础上，与包括中小企业、初创企业、大学等在内的地方参与者建立更密切的联系。扩展城市和地方开发银行的合作，以充分利用欧洲社会的潜力。地区和城市的经验和能力对于数字十年的成功至关重要。地区和城市凭借其实践经验、知识以及基于与公民和企业日常接触的创新解决方案，可以帮助更好地促进和监督《数字权利和原则宣言》的实施，解决数字鸿沟问题，并确保数字化的惠益能够惠及包括中小企业在内的所有参与者。
主要支柱四：更好地了解数字转型促进智能绿色转型的协同作用和可能的杠杆作用。从小规模试点和倡议过渡到基于公私行为体合作的大规模项目。确定数字十年绿色转型的量化目标，加快确定最佳做法的工作，并加强国家数字十年战略路线图与国家能源和气候计划(NECP)之间的协调。
主要支柱五：确保公众拥有足够的数字技能，并鼓励公众让参与其中。欧盟和成员国需要更好地监测数字化带来的社会和经济风险，解决不平等、贫困、网络歧视和社会排斥等问题，并为面临困难的人们提供直接的人力支持。成员国还应加大行动力度，消除对公众健康和民主的威胁，同时确保网络空间成为对儿童真正安全、健康和可靠的环境，解决与网络界面在日常生活中日益重要的地位相关联的不平等、网络歧视、鸿沟和社会排斥问题，对于防止日益严重的数字脱节演变为数字不满情绪至关重要。
主要支柱六：确定和分享最佳做法作为欧盟委员会和成员国的优先事项。经数字十年委员会同意，并根据成员国的兴趣，交流最佳做法的进程定于2024年加强，最初侧重于三个试点领域：(i)提高数字技能；(ii)采用先进的数字技术，特别是人工智能；(iii)监测数字技术的绿色足迹。这一进程将由成员国牵头，由欧盟委员会充当加速器，以确定、选择和监测最佳做法及其传播。
译自：2030 Digital Decade Report：Report on the State of the Digital Decade 2024，September 2024 by the European Commission
