企业退出时建设用地土壤污染问题处理中的难点

近几年有较多企业关闭退出，有的是主动退出，也有的属于被动退出。企业关闭退出时，作为其核心资产的土地使用权有多种处理方式，有的需交还政府收储；有的需在土地租赁协议终止后交还业主；有的需通过资产转让或股权转让的方式转让给第三方等。无论哪种情况的退出，基于目前的环境监管要求，工业用地，尤其是有色金属、制革、石油、矿山、煤炭、焦化、化工、医药、铅酸蓄电池和电镀等土壤污染高风险行业企业的用地，往往需要开展土壤污染状况调查，以了解场地在企业使用前是否存在污染、在使用期间有无在原有污染基础上新增污染；如果经调查发现场地存在污染，则需要进一步评估场地是否需要进行风险管控或修复；如需要进行风险管控或修复，还须明确污染责任人、风险管控及修复方案以及相关费用等。

这其中涉及一系列法律问题、程序问题及技术问题。法律方面，企业较为关注退出时是否需要承担土壤污染防治相关的义务和责任；程序方面，企业较为关注如何进行土壤污染状况调查、如何进行修复，污染调查及修复工作由企业自行开展还是由环保部门主持开展等；技术方面，企业较为关注哪些技术机构可以出具土壤污染状况调查报告，什么样的土壤污染状况调查报告才是合法有效且经得起检验的等。

由于很多工业用地可能开发利用的历史较长，且曾涉及多家开发利用主体，故在解决退出时的土壤污染问题时，有些企业觉得困难重重，深感进入容易退出难。结合近几年协助企业解决退出时的土壤污染问题的经验，我们就企业退出时建设用地土壤污染问题处理涉及的一些难点简要介绍如下，供相关企业参考。

企业在关闭退出前是否要进行土壤污染状况调查，是企业在退出环节的土壤污染风险防控方面需要解决的第一个问题。如企业属于土壤污染高风险行业，或者经土壤污染普查、详查、自行调查或摸底排查曾发现存在土壤污染迹象或风险，则需要特别关注该问题。企业是否需要进行土壤污染状况调查，首先要厘清企业自身状况、所在区域、场地的规划用途、企业退出后场地的处理方式等实际情况，还需梳理适用的国家和地方层面的法律、法规、规章、规范性文件等的要求，予以具体分析判断，很难一概而论。

例如，在土地使用权交政府收回或转让的情况下，对于土壤污染重点监管单位，根据《土壤污染防治法》，在土地使用权收回前必须依法进行土壤污染状况调查；对于非土壤污染重点监管单位，也并非当然可以免除前述义务。如企业属于土壤污染高风险行业，有些地方如湖北省会将企业列入高风险行业企业名单，并在实践中要求该类企业（即使不属于土壤污染重点监管单位）在土地使用权收回、转让前进行土壤污染状况调查；有些地方如北京市要求其重点发展的特色行业如汽车整车制造行业、显示器件制造行业、集成电路制造行业企业等，在企业生产经营用地收回、转让前进行土壤污染状况调查；有些地方如上海市则提出更为严格的要求，概括规定工业用地的土地使用权人在土地使用权收回、转让前需要进行土壤污染状况调查。

又如，在土地使用权租赁期限届满交还业主方的情况下，即使没有法定要求，租赁双方在租赁协议中约定的土地使用权期限届满时的土壤污染状况调查义务也可能成为承租方土壤污染状况调查义务的重要来源。在此情形中，承租方何种情况下需要进行土壤污染状况调查、调查的地域范围、调查需涵盖的污染物种类、调查依据、基线选取以及如何判定租赁期间是否新增污染等事项可能成为租赁双方容易产生争议的问题。

再如，在土地使用权人发生股权转让的情况下，如果土地使用权是其核心资产，则股权转让协议中可能也需要体现土壤污染相关的陈述、保证，并约定相关义务及责任如何承担，例如明确历史上土地调规变性的合规性，并约定卖方对土壤污染状况进行自查、摸底情况的披露义务，有关场地现状的土壤污染状况调查义务主体、调查内容，治理修复义务及责任划分等事项。如果相关调查存在缺陷，在未来场地进一步开发利用时，可能发现此前未发现的土壤污染问题，导致原本计划的开发用途不能实现，使得交易买方面临重大商业损失及系列诉讼，并可能产生天价争议。

如果经判断企业属于法定需要开展土壤污染状况调查的情形，那么调查程序和调查内容就需要严格按照现行的土壤污染状况调查技术规范进行。严格遵守土壤污染状况调查技术规范，一方面是为了确保调查的结果具有客观性、科学性、可验证性（即不论哪个机构进行调查，均可得出相同的结论），可以顺利通过政府组织的专家评审；另一方面是为了使得调查过程和调查结论经得起历史的检验，如未来产生争议，可以具备较强的证据效力和证明力。

其他情况下，如企业自行开展土壤污染状况调查，或者根据约定开展土壤污染状况调查，则如何调查需要根据实际情况具体分析，并不一定要履行技术规范的全部要求。例如，很多地方并未明确规定土地使用权租赁后交还出租方、或者与土地相关的股权转让等情形下必须开展土壤污染状况调查，但为了确保交易目的顺利实现、交易定价涵盖潜在的风险管控和治理修复成本，当事企业可以自行开展土壤污染状况调查，并将调查结果作为租赁/交易的基础。这种情况下，企业对如何开展调查有一定自主权。出于平衡调查成本、调查时间等方面的考量，相关方可以根据对与本企业、周边企业、场地历史、行业特征污染物等情况的了解，沟通协商确定土壤污染状况调查范围、采样点位、检测项目等，并根据约定进行调查。

同时，在这种情况下，各方的约定是否合法、清晰、可执行，以及各方关于协议条款的理解是否一致，决定了土壤污染状况调查能否获得各方认可、是否会产生争议。例如，某公司租赁的场地历史上曾有多个主体进行过工业生产，故该公司承租时，与出租方在租赁合同中约定以承租时的土壤和地下水检测报告作为该场地当时土壤及地下水现状的依据，并约定退租时由该公司委托出具新的土壤和地下水调查报告，调查范围应与原检测报告相同。如果发现原检测报告未显示的新污染，且新污染和该公司的生产过程有关，则由该公司负责治理修复。但在临近退租时，出租方却要求该承租方按照法律法规和土壤污染状况调查技术规范的要求扩大调查范围，否则不予配合办理场地移交，因此产生争议。在该项目中，我们协助某公司对租赁协议条款及土壤污染状况调查相关法律法规、技术规范进行了全面分析解读，有效维护了该公司的合法权益。

《土壤污染防治法》第四十三条第一款规定“从事土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控、修复、风险管控效果评估、修复效果评估、后期管理等活动的单位，应当具备相应的专业能力。”即土壤污染调查机构没有资质证照等行政许可要求，但其应具备“专业能力”。

判断调查机构是否具备专业能力，是企业选聘调查机构开展调查工作的重要一环。通常来讲，我们在协助企业选聘土壤污染调查机构时，会协助客户设定一些条件作为选聘的基础条件，并通过与土壤污染调查机构面谈并要求其提供一些资料以供审核来判断其是否具备“专业能力”。

还需注意的问题是，调查机构在土壤污染调查过程中将钻孔采样、检测等部分工作外包给其他第三方是实践中比较常见的操作。并且有的调查机构往往已经与当地其他第三方建立了长期合作关系，故可能不会特别将工作外包的情况向委托方披露或寻求委托方的确认。虽然土壤污染状况调查本身并不需要调查机构持有特定的资质证照，但钻孔采样、检测等工作需要相关资质，并且不同的地方可能还会出台特殊的要求。因此，委托方除了关注土壤污染调查机构本身的专业能力之外，也有必要关注该调查机构另行委托的其他第三方的专业能力及合法合规性，否则即使选定了一家富有经验的土壤污染调查机构，也未必能确保调查报告的合法性、科学性、专业性。

例如，湖北省要求在该省境内长江、汉江干堤等管理范围内的钻探勘探单位应具有甲级勘察资质，并且需要由建设单位向主管部门提出书面申请并取得批准。但实践中，当地具有甲级勘察资质的钻探单位可能数量较少，故土壤污染调查机构在选择合作的钻探单位时，可能会选择由不具有前述资质的当地机构实际开展工作，并由具有资质的外地机构通过资质挂靠的方式提供资质以取得钻探勘察审批。如果土地使用权人（建设单位）以自身名义提交了存在资质挂靠问题的钻探申请材料，则可能面临多重法律责任风险，例如可能被认定为以欺骗手段取得行政许可、可能影响土壤污染状况调查结论的合法性等。实践中，我们也曾协助客户处理类似问题，并有效预防了相关法律责任风险。

又如，上海某公司的唯一股东发生变更后，现股东委托一家国际知名的环境咨询公司对该公司场地进行了土壤和地下水监测，认定场地存在污染。故现股东进一步委托该咨询公司进行了人体健康风险评估、出具了关于修复方案的意见，并据此要求原股东承担相关评估、修复费用。我们经分析发现该环境咨询机构不具备出具土壤污染状况调查报告的资质能力，并且在不具备CMA或CNAS资质的情况下进行了场地环境监测和样品分析，其调查监测、风险评估和出具修复方案也不符合中国法项下的程序要求，因此其出具的报告不能作为现股东索赔的依据。同时，我们认为也未发生股权转让协议中约定的原股东应赔偿修复活动相关费用的情形。据此，我们为原股东提供了详细的分析意见，为其解决相关争议提供了有力支撑。

虽然法律规定受托从事土壤污染状况调查的单位须对其出具的调查报告的真实性、准确性、完整性负责，但如果调查报告存在问题，可能导致场地交还收储、退租受阻，交易交割被拖延、中断，以及潜在的土壤污染责任纠纷等后果，这些后果最终还是要作为委托方企业所承担。况且，近年来随着对第三方环境服务机构的监管力度不断加强，第三方环境服务机构的不尽职不规范问题，乃至违法犯罪问题频频登上新闻媒体和生态环境部门、司法部门发布的典型案例。

例如，生态环境部公布的第七批生态环境执法典型案例中包括一起广东深圳市某公司出具虚假土壤调查报告案。该案中，深圳某公司完成对龙岗区某土地整备项目土壤环境初步调查后，深圳市生态环境局龙岗管理局会同深圳市规划和自然资源局龙岗管理局组织专家评审时，发现该公司在编制《土壤环境初步调查报告》过程中未对受访者进行实际访谈调查，出具虚假人员访谈记录。

又如，山东聊城市某制革厂停产后，相关区政府批复地块变更为公共服务设施用地。该地块被当地有关部门纳入疑似污染地块清单后，该制革厂委托某环境监测公司对厂区建设用地部分进行土壤污染状况调查。中央第二生态环境保护督察组督察山东时发现，该监测公司存在对监测数据不合理取舍、伪造测试数据等情况，认定其“将调查报告作为疑似污染地块的洗白工具，性质恶劣”。同时，相关区政府及职能部门也存在评审把关不严、为违法行为开绿灯的问题，导致重点污染区域的土壤被大量开挖，乱堆乱放，进一步加重了环境风险并提高了后续的治理成本。

实践中，一些土壤污染状况调查的委托方认为土壤污染状况调查涉及众多专业技术问题，其自身难以把控、难以对调查机构提出要求，故完全依赖并相信第三方调查机构，对调查结果全盘接受，并疏于对调查过程进行监督。这种做法可能存在一定风险。我们理解，委托方在土壤污染状况调查中对于调查机构不能放任不管，虽然委托方难以对技术问题事无巨细地进行监管，但为了保证土壤污染状况调查质量，委托方还是需要了解土壤污染调查中的重点环节及重点问题，并进行严格监督，如：

1. 第三方是否依照土壤污染状况调查的标准及技术规范开展调查？

土壤污染状况调查及调查结果的判定要根据国家和地方出台的相关标准、技术规范、规范性文件的要求进行。适用什么标准及技术规范可能会直接影响最终的调查结果。例如，目前适用于建设用地的风险管控标准是《土壤环境质量 建设用地土壤污染风险管控标准（试行）》（GB 36600-2018），该标准将建设用地分为第一类用地和第二类用地，对不同的用地类型适用不同的土壤污染风险筛选值和管制值；江苏、江西、河南、河北、四川、广西、天津、深圳等部分省市还出台了地方标准，并规定了一些更为严格的筛选值和管制值。对场地进行土壤污染状况调查，委托方需重点关注调查机构是否已经了解清楚目标建设用地当前和未来规划的用地类型，是否正确适用了标准限值，例如，应适用一类用地还是二类用地限值、适用国家标准还是当地已出台地方标准。

而在调查过程相关的技术规范方面，生态环境部和各地方生态环境部门发布有众多与土壤污染状况调查相关的规范性文件，以及关于信息采集、布点、样品保存与流转等方面的系列技术文件。土壤污染状况调查的委托方可能需要全面了解这些技术规范和文件的出台情况及适用性，并重点关注调查机构在调查中是否执行了其必须适用的技术规范和文件。

2. 第三方确定的土壤污染状况调查的范围及布点采样方案是否合理？

现行规范对土壤污染状况调查的范围和采样点位的最低数量和布点采样方法均有明确规定。调查机构制定的采样方案中，采样数量是否符合规范要求、采样方法的选取是否有依据、采样点位的布设能否有效反映地块的特征和潜在污染物特性，也是委托方需要关注和监督的问题。

实践中，采样方案可能存在调查范围不清晰、在高风险区域如罐区、污水处理站、输送管道、固废危废仓库等布点不足以及遗漏潜在污染区域的情况。例如，在我们参与的一起化工企业土壤污染状况调查采样方案的专家评审中，布点数量已远超技术规范要求，但专家仍建议该企业在易发生污染的污水处理站增加采样点位，主厂区污染风险较低的区域甚至可以减少点位；并且，考虑到该企业周边存在其他工业企业，考虑到污染物迁移的影响，专家还建议该企业在厂界周边设置对照点，以便为后续的土壤污染相关责任的划分提供依据。可见，采样布点的数量并非越多越好，而是需要结合对企业的生产经营状况、产品方案、历史变迁、周边关系等情况进行布点，以尽可能低的成本全面反映地块的实际污染状况。

3. 土壤污染状况调查的污染物检测项目是否符合标准？

《土壤环境质量 建设用地土壤污染风险管控标准（试行）》（GB 36600-2018）规定了建设用地土壤污染风险筛选的必测的基本项目和选测的其他项目。在此基础上，一些地方标准还规定了GB 36600-2018中未规定的检测项目。例如，天津市《土壤环境质量 建设用地土壤污染风险管控标准》（DB12/1311-2024）增加了32种污染物作为选测项目。在土壤污染状况调查中，遗漏检测项目可能会导致调查结论存在偏差甚至错误，本可以避免的补充调查也会拖延调查进度，故委托方在调查中也需要重点关注检测项目的选取。

实践中，委托方可能为了降低成本而选取报价较低的调查机构。而较低的报价可能对应着较少的检测项目，如此调查所得出的调查报告也可能存在缺陷，其法律效力可能在后续阶段受到挑战。我们理解，委托方或调查机构检测项目的选取须符合国家和地方土壤污染风险管控标准的要求，还需要结合企业的生产经营识别特征污染物，并充分考虑历史和周边污染源的污染物迁移转化。

对检测因子的选取等技术性较强的问题，委托方也可以咨询其他专业顾问或通过专家评审进行核查。政府除了对最终出具的土壤污染状况调查报告等需要依法组织专家评审外，对采样分析工作计划、现场采样、实验室检测分析等关键环节也有可能组织监督检查并提出整改建议。企业可以考虑视实际情况主动要求政府组织专家评审，以确保土壤污染状况调查每个关键环节的工作质量均获得政府的认可。例如，在我们协助客户论证的一份土壤污染状况调查采样方案时，发现历史上有咨询机构就该场地进行过土壤和地下水检测，并提及某种特征污染因子造成的污染风险较高。这种特征污染因子和该企业在关停前仍在使用的一种主要生产原料相关，但对于该因子，当前中国尚未出台相关监测方法和风险管控限值。就该因子是否要纳入监测分析范围，我们协助客户与调查机构、评审专家进行了审慎论证交流，并最终妥善确定了解决方案，也避免了后续出具的调查报告因该问题受到质疑。

根据相关法律法规及国家标准，如果初步调查中被调查场地土壤中污染物含量等于或低于风险筛选值，那么其土壤污染风险通常可忽略，否则就要开展详细调查和风险评估。如果详细调查显示污染物含量高于风险管制值，就需要采取风险管控或修复措施。未达到土壤污染风险评估报告确定的风险管控、修复目标的建设用地地块，不能用于开工建设任何与风险管控、修复无关的项目。

前述法定要求是必须严格落实的，否则可能导致企业面临法律责任风险。例如，生态环境部公布的2022年第一批生态环境执法典型案例中就包含一起相关的行政处罚案例。该案例中，江苏省某码头公司取得某地块土地使用权，场地环境初步调查结果表明该地块存在污染情况，后经详细调查与风险评估，该地块被纳入《江苏省建设用地土壤污染风险管控和修复名录（第一批）》。然而，该公司在该地块修复未通过省级评审的情况下，将该地块租赁给第三方单位开展水泥集装箱拆箱换装罐车项目建设，当地生态环境部门检查发现后，该公司和主要负责人均被处罚款。此外，如企业在地块完成风险管控和修复并被移除风险管控和修复名录前就进行开发利用，也可能导致涉案金额高昂的民事诉讼风险。

风险管控和修复涉及编制方案、选聘实施单位、实施修复、开展修复效果评估、修复效果评估报告评审等诸多环节。实践中，风险管控和修复的方案选择不同，可能导致治理效果、治理成本、实施周期等方面存在较大差异。企业可能需要对风险管控和修复方案的选择进行审慎论证，对要付出的时间和经济成本建立基本的认识和判断，以便在退出场地的过程中涉及的交还收储、退租、转让中提前做好预算安排，充分考虑风险管控/修复对其时间表的影响，把控好风险管控/修复与设施设备拆除处理、遗留固废危废处置等其他环保问题的各个关键节点，并协调好企业关闭退出中的工商、税务、劳动、安全等问题与环保问题的处理进程。

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