新政下土储专项债的内在逻辑分析

1. 土地储备机构应为独立法人资格的事业单位，实行名录制管理，每个区县限定一个土储机构。土地储备项目实行项目库管理，包括自然资源和财政双库。通过土地储备三年滚动计划、年度土地供应计划制定年度土地储备计划。储备土地的前期开发主要包括地块内的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、围挡等基础设施建设以及土地平整。

2. 土地储备工作只能由土地储备机构承担，地方国企不得从事。土地储备机构不得承担与土地储备职能无关的事务，包括城市基础设施建设、城镇保障性安居工程建设等。按照自然资源部文件，使用专项债券资金用于收回收购土地，应由纳入名录管理的土地储备机构具体实施，与土地储备相关政策保持衔接和一致。

3.土地储备项目可以包含一宗地或多宗地。土地储备项目预算按规定纳入地方政府性基金预算管理，年度预算执行中遵循以收定支、先收后支的原则、总体收支平衡和年度收支平衡。

4. 土地储备项目资金来源包括：已供应土地的土地出让收入；国有土地收益基金、土地出让收入；其他财政资金；可用资金的孳息，隐含贷款已被禁止，债券在实操中也被禁止。

其中，土地出让收入除了可以用于土地储备外，还有很多其他的需要使用的领域：支农支出；城市建设支出、新增建设用地土地有偿使用费、计提国有土地收益基金等。

5. 土地储备资金运用方向：征收、收购、优先购买、收回土地需要支付的土地价款或征地和拆迁补偿费用；储备土地前期开发；存量贷款还本付息；其他支出，不得用于土地储备机构日常经费开支。

6.拆迁安置补偿服务可通过政府购买服务实施。土地的前期开发可以通过政府采购实施。

7. 鼓励地方创新，拓宽土地储备资金来源渠道。如探索引导社会资本参与土地储备工作，并通过与土地储备机构联合开取得合理回报等。

地方政府专项债券源于2014年9月发布的国发（2014）43号文（《关于加强地方政府性债务管理的意见》），地方政府专项债券和一般债券都是地方政府合规的举债方式。

一、专项债券资金能否用作项目资本金

按照“关于《做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》”，允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目，在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。

按照《关于申报2022年新增专项债券项目资金需求的通知》（财办预【2021】209号），可以用作资本金的10个领域分别是：铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水。

按照《国家发展改革委关于盘活地方政府专项债务限额存量做好专项债券项目有关工作的通知》(发改投资〔2022〕1440号)，专项债可以用作资本金的领域增加至13个，分别为：铁路、收费公路、干线机场和东部地区支线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供排水、新能源项目、煤炭储备项目、国家级产业园区基础设施。

按照近期发改委和财政部的文件《地方政府专项债券投向领域有关规定的通知》发改投资〔2023〕1232号，专项债可以用作资本金的领域增加至15个，新增供气、供热（含长距离供热管道）2个领域，将“城镇污水垃圾处理”修改为“城镇污水垃圾收集处理”。

二、专项债的年限

根据《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》（财库〔2020〕36号），地方债期限为1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年、20年、30年。允许地方结合实际情况，采取到期还本、提前还本、分年还本等不同还本方式。 

三、专项债的发行主体、还本付息方式

省、自治区、直辖市政府为专项债券的发行主体，具体发行工作由省级财政部门负责。设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区政府（以下简称市县级政府）确需发行专项债券的，应当纳入本省、自治区、直辖市政府性基金预算管理，由省、自治区、直辖市政府统一发行并转贷给市县级政府。经省政府批准，计划单列市政府可以自办发行专项。

专项债务本金通过对应的政府性基金收入、专项收入、发行专项债券（借新还旧）等偿还。专项债务利息通过对应的政府性基金收入、专项收入偿还，不得通过发行专项债券偿还。

常规的10年期以下专项债券按年付息，到期一次性还本；10年期及以上专项债券按半年付息，到期一次性还本。 

四、专项债的种类

专项债主要分为一般专项债和项目收益专项债。对于棚改项目一般倾向于项目处于在建阶段、项目属于实物安置、且已列入国家棚户区改造计划的项目。对于土地储备专项债目前已禁止，专项债严禁用于租赁住房建设以外的土地储备。具体如下：

五、地方国有企业能否使用专项债

专项债的使用主体包括：项目行业主管部门（要有机关法人证书）；事业单位/地方城投公司/国有企业（所在地人民政府/行业主管部门授权）。

按照1996年国家计委《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》，国有单位经营性基本建设大中型项目在建设阶段必须组建项目法人，取代之前“业主责任制”相关规定。同年，国务院《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》规范了经营性投资项目的资金使用。

地方政府通过批复地方国有企业上报的基础设施项目可研报告，确定国企公司的项目法人地位，以核准或备案的方式立项。政府发行地方政府债券取得资金后，直接将资金拨付到项目法人单位，实施项目投资建设和运营。即使立项主体是企业，但是政府通过投入财政投资、资本金注入等方式，使得项目可以被界定为政府投资项目，以符合专项债的使用范围。即地方国企使用专项债的路径是通畅的，也是合规的。

但是PPP、BOT以及片区开发类项目的项目公司绝大部分是没有适格的资格可以使用专项债的，原因在于：《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）不得将专项债券作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权基金的资金来源，不得通过设立壳公司、多级子公司等中间环节注资，避免层层嵌套、层层放大杠杆。市场化转型尚未完成、存量隐性债务尚未化解完毕的融资平台公司不得作为项目单位。虽然在（发改办投资(2022）873号)文中，提到在做好科学严谨的研究论证前提下，尽快确定项目选址、建设方案等，加快履行项目审批(核准、备案)程序。笔者认为，虽有提及核准和备案程序，但是范围仅限于地方国有企业实施的兼具公益属性和经营属性的准公益类项目，非地方国有企业的社会资本立项实施的项目要使用专项债，要建立“政府财政对于项目建设期存在权益性资金或补助类资金支付责任”的前提下，通过政企合作、分账核算的方式统筹解决。

六、专项债的资金投向

按照《加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财预〔2020〕94 号），坚持专项债券必须用于有一定收益的公益性项目，融资规模与项目收益相平衡。重点用于国务院常务会议确定的交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保项目、民生服务、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施等七大领域。积极支持“两新一重”、公共卫生设施建设中符合条件的项目，可根据需要及时用于加强防灾减灾建设。

严禁将新增专项债券资金用于置换存量债务，决不允许搞形象工程、面子工程。新增专项债券资金依法不得用于经常性支出，严禁用于发放工资、单位运行经费、发放养老金、支付利息等，严禁用于商业化运作的产业项目、企业补贴等。同时，坚持不安排土地储备项目、不安排产业项目、不安排房地产相关项目。

根据财政部办公厅、国家发展和改革委办公厅《关于申报2022年新增专项债券项目资金需求的通知》（财办预[2021]209号），2022年专项债券资金继续重点用于交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链物流基础设施（含粮食仓储物流设施）、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程等九大领域。

按照《国家发展改革委关于盘活地方政府专项债务限额存量做好专项债券项目有关工作的通知》(发改投资〔2022〕1440号)，在上述九大领域基础上，进行了一定的完善和补充，按照《地方政府专项债券投向领域有关规定的通知》发改投资〔2023〕1232号，在2022年基础上结合近期国家层面相关政策进行了优化调整。（标红为增加内容，需重点关注增加的后注内容和删除的内容）

七、专项债用途是否可以调整，如何调整

按照关于印发《地方政府专项债券用途调整操作指引》的通知（财预〔2021〕110号），专项债券用途调整，属于财政预算管理范畴，主要是对新增专项债券资金已安排的项目，因债券项目实施条件变化等原因导致专项债券资金无法及时有效使用，需要调整至其他项目产生的专项债券资金用途变动。

专项债券资金使用，坚持以不调整为常态、调整为例外。专项债券一经发行，应当严格按照发行信息公开文件约定的项目用途使用债券资金，各地确因特殊情况需要调整的，应当严格履行规定程序，严禁擅自随意调整专项债券用途，严禁先挪用、后调整等行为。专项债用途调整，由省级政府统筹安排，省级财政部门组织省以下各级财政部门具体实施。

专项债券资金已安排的项目，以下情况可以申请调整：

（1）项目实施过程中发生重大变化，确无专项债券资金需求或需求少于预期的； 

（2）项目竣工后，专项债券资金发生结余的； 

（3）财政、审计等发现专项债券使用存在违规问题，按照监督检查意见或审计等意见确需调整的； 

（4）其他需要调整的。

专项债用途调整应符合的原则：

（1）调整安排的项目必须经审核把关具备发行和使用条件。项目属于有一定收益的公益性项目，且预期收益与融资规模自求平衡。项目前期准备充分、可尽早形成实物工作量。项目周期应当与申请调整的债券剩余期限相匹配。 

（2）调整安排的专项债券资金，优先支持党中央、国务院明确的重点领域符合条件的重大项目。 

（3）调整安排的专项债券资金，优先选择与原已安排的项目属于相同类型和领域的项目。确需改变项目类型的，应当进行必要的解释说明。 

（4）调整安排的专项债券资金，严禁用于置换存量债务，严禁用于楼堂馆所、形象工程和政绩工程以及非公益性资本支出项目，依法不得用于经常性支出。 

八、专项债发行流程和必备要件

专项债要与项目对应，专项债发行流程自然需要对应的项目的立项过程，准备项目前期资料时，除了立项、可行性研究报告及批复、规划选址及用地预审意见、环评批复外，以下资料可以证明项目成熟度较高：

（1）初步设计批复；

（2）施工图设计文件的批复；

（3）工程公开招标的过程文件；

（4）已签订的施工合同；

（5）土地使用权证书；

（6）建筑工程规划许可证；

（7）项目施工许可证；

（8）建设用地规划许可证等。

成熟度越高的项目在评审时分值越高，越容易获批，主要原因是为了避免专项债资金下达后无法形成实物工作量，造成资金闲置和资源浪费。

1．项目储备。

地方政府确定需要债券资金支持的具体项目，且满足债券发行条件与要求的具体项目，完善前期立项资料，形成储备项目库中的项目。各级财政部门要结合中期财政规划、预算安排、债务限额、债务风险、地方财力承受可能等因素对各单位填报的项目开展分年度筛选审核与排序，及时剔除不符合规定的项目。省级财政、发展改革部门通过地方政府债务信息系统、国家重大项目库报送财政部、国家发展改革委。

2. 额度申请与审批。

各县市根据项目进行专项债额度申请，申请的方式采用自下而上的方式，当各地方财政局向上一级财政厅申请后，上一级的财政厅再向财政部申请，财政部审批后，再由自上而下的顺序分配额度。

3．债券发行。

在储备项目库经过筛选后，进入待发行库，标志着进入债券发行准备环节。专项债项目发行前，需要第三方专业机构做的文件主要有项目实施方案、项目收益与融资平衡方案、 财务评估报告、法律意见书、信用评级文件（信用评级文件一般由省级财政部门统一协调编制）。债券前期准备完成后，根据发行窗口时期，由省财政厅统一安排发行。