高技术移民试点：在全球“抢人大战”中重塑优势

企业 2024-11-27 06:28 上海

作者：刘舒婷战略规划研究中心研究员；张乐战略规划研究中心高级研究员

来源：上海华略智库（ID:HUALUETT）

新一轮科技产业革命正在重塑全球创新版图，特朗普政府再次上台后或将全面升级对华经贸和科技封锁，中国实施国产替代战略迫在眉睫。如何引进海外顶尖人才，攻关核心技术领域，已经成为我国需要抓紧突破的重大命题。从目前看，发达国家纷纷强化技术移民争夺战，但中国技术移民制度还存在申请渠道单一、评估方式不够客观、外国人身份转换不畅、人才自由流动受限等问题，建议建立动态发展的移民选择制度，推进“留学—实习—工作—居留”科学衔接，努力在全球“抢人大战”中占据优势。

全文4482字，阅读约12分钟

世界经济竞争格局正在加速剧变

当前，新一轮科技革命和产业变革深入发展，数字科技、能源科技、生命科技、空间科技等领域颠覆性技术突破成为全球焦点，大模型、具身智能、脑机接口、合成生物等新赛道具有巨大发展潜力。从历史规律来看，每一轮科技和产业革命都会引发世界格局的大国消长和主导权更迭，能够抓住科技革命机遇的国家，将有望实现从追赶者、陪跑者到引领者的历史跨越。顶尖科技人才作为创新的根基，是全球科技竞争中至关重要的稀缺资源，因此各国都在密集调整移民与人才政策以吸引高技术移民。

图片来源：pixabay

与此同时，逆全球化趋势愈演愈烈，中高端制造业回流发达国家，低端制造业转移东南亚，雁阵式全球产业转移格局难以为继。加之，中美博弈进入深水区，特朗普政府再次上台后，新一轮“脱钩断链”即将到来，国内电子信息、航空航天、高端装备、智能汽车、精细化工、生命健康等领域核心器件、核心技术将被严重“卡脖子”，产业链和供应链安全将受到重大冲击。在此背景下，我国国产替代进程将进一步加速，对高技术人才的需求将随之扩大，因此，吸引高技术移民为我国所用迫在眉睫。

我国对高技术移民的吸引力还不强

近年来，我国科技人才总量保持高速增长，但高科技人才流失严重、回流人才再次流出等问题比较突出。比如，今年年初，美国保尔森基金会下属的麦克罗波洛智库发布报告称，中国是世界上输出顶级AI人才最多的国家，然而只有12%的最精英AI人才将中国作为就业首选地，美国的这一比例则高达57%。在中国接受本科教育的AI人才仅有34%留在中国，一半以上赴美深造。根据欧洲工商管理学院、笛卡尔未来研究所和人力资本领导力研究所合作发布的《2023年全球人才竞争力指数》，中国仅位列第40位，尤其在人才吸引力和人才留存指标上较为落后，分别排名第91位和第74位。由此可见，我国在国际人才竞争中优势不足，人口红利向人才红利的转变仍未完成。

国家“十四五”规划《纲要》明确提出，要“完善外籍高端人才和专业人才来华工作、科研、交流的停居留政策，完善外国人在华永久居留制度，探索建立技术移民制度”。2024年6月，习近平总书记在全国科技大会、国家科学技术奖励大会、两院院士大会上的讲话中指出“要实行更加积极、更加开放、更加有效的人才政策，加快形成具有国际竞争力的人才制度体系，构筑汇聚全球智慧资源的创新高地”。2024年7月，党的二十届三中全会《决定》再次强调，要探索建立技术移民制度。

图：国家移民管理局官网

虽然我国已成立国家移民管理局，推出签证、居留、永久居留、入籍复籍等系统政策，为国际人才来华工作生活提供了有力支持保障，但与欧美、日韩、新加坡等发达国家/地区相比，我国在高技术移民领域起步较晚，相关机制还存在较多缺陷。

第一，尚未实行独立技术移民制度。独立技术移民制度与雇主担保技术移民制度相对，是指外国人无需移入国工作经验、工作邀请以及劳动力市场测试，可以独立提出工作签证或技术移民申请。我国现行移民法采用的雇主担保制度，外国人才申请工作、出入境和移民证件，必须由境内用人单位、有关政府部门提出申请。雇主担保移民制度虽然在一定程度上保证了引智的精准性，但也极大限制了技术移民的引进渠道。澳大利亚、加拿大、新西兰等发达国家通常会将独立移民制度与雇主担保制度并行，分别适用于高层次和一般性外国人才。

第二，积分评估制度尚未广泛应用。我国尚未实行独立技术移民制度的重要原因之一是：缺乏透明的积分评估制度、详细的职业清单作配套支持。我国在以积分评估外国人才方面做出了探索，但仍限于中关村、广东自贸区等试点地区的特定事项，如2017年出台的外国人来华工作许可制度虽然进一步细化了积分评估规则，但由于设置了大量豁免情形，积分评估并没有很好地落地。总的来说，现行移民积分评估制度适用领域较为有限、评价准则较为模糊、评价指标的全面性不足、积分自评流程的便捷性仍有欠缺、申请时间和评估时间有待延长。

第三，技术移民身份转换通道不畅。“留学生-雇员-居民-公民”顺畅的技术移民身份转换，对于增进移民的归属感、拓宽外国人才接收渠道具有重要意义。但我国目前尚未建立起留学、签证、绿卡、入籍之间的衔接机制。比如，根据规定，外国留学生毕业后必须在规定时间内出境，而获得就业证需要拥有2年工作经验，留学签证和工作签证之间的衔接不畅导致大量留学生流失。又如，申请绿卡需要提供繁多证件、材料，缺一不可，但诸如无犯罪记录证明等材料并不符合外国惯例，获取难度很大。

第四，尚未建立统一的劳动力市场。能够让人才有序流动的劳动力市场对于留住技术移民来说十分重要，但现行移民政策缺乏包容性，如外国人在我国雇佣期间不能随意更换雇主，否则会影响永久居留权的获取。同时，数字游民已成为一种新潮流，该群体对劳动力市场的灵活性要求更高，而我国大陆还未出台适用于数字游民的签证类型。此外，我国劳动力市场目前还相对封闭，来自体制、部门、地区、行业等多个维度的“结构壁垒”问题并未得到根本扭转，尤其高层次人才在事业单位和企业之间的双向流动还存在较大阻碍。

发达国家吸引高技术移民的打法

近年来，英国、日本、美国等发达国家通过细化移民评估体系、放宽移民政策、完善移民服务体制、提高移民引进精准性和效率等一系列举措，努力吸引和留住符合本国经济社会发展需求的外国人才。

在技术移民评估方面，澳大利亚将技术移民细分为独立技术移民、偏远地区移民、州担保技术移民，并将于2024年底推出全新的“国家创新签证”，旨在吸引人工智能、量子计算、生物技术和可再生能源等领域的优质企业家、重大投资者和全球研究人员。澳大利亚还制定了中长期短缺职业列表（MLTSSL）、短期短缺职业列表（STSOL）、偏远地区职业列表（ROL），以对应打分制技术移民的不同类别签证。

此外，为了进一步提升移民积分评估的有效性和公正性，澳大利亚的技术移民打分系统（EOI）将迎来12年来的首次更新，主要包括：取消了偏远地区和社区语言加分，并对配偶、工作经验、年龄等领域的加分做出了调整。澳大利亚新增技术移民的比例在发达国家长期居于首位，外国人综合受教育程度也最高。

在移民身份转换方面，英国和加拿大允许获得学位的留学生申请2-3年的毕业生工作签证，以便进入当地劳动力市场。

荷兰不断更新“求职年居留许可”，在荷兰留学取得学士或硕士学位的国际学生、取得荷兰以外的顶尖大学（毕业高校的排名或学科排名至少2次出现在指定名单的前200名）硕博学位的国际学生以及在荷兰进行研究的外国科学研究人员等高技能海外人才有机会在毕业后3年内申请1年的居住许可。

瑞典则对高学历人才不设毕业高校排名要求，只要满足获得高级学位的要求，就可以申请来瑞典找工作或探索创业，且不需要提供工作合同即可获得3-9个月的居留许可。

美国是世界上最大的移民输入国，这得益于其所实施的H-1B签证，该签证主要面向信息和通信技术行业专业人才，该签证有效期为3年，满足条件后可以再延长3年，H-1B签证虽然不会自动授予永久居民身份，但允许移民在工作一段时间后申请永久居留权，是美国引进急需人才的应对之策。美国还创设“W”签证，外国初创企业的创业者可申请“W”签证赴美扩展业务，满足一定的经营条件后可升级获得美国永久居民（绿卡）身份。

在技术移民流动方面，加拿大推出开放式工作许可，这是一种移民在没有雇主工作邀请，也无需通过劳动市场影响评估的情况下申请的工作许可，开放式工作许可允许申请人在加拿大自由转换工作，而不必依赖单一雇主。高技术移民已经成为加拿大提高劳动生产率的主要动力来源，弥补了当地劳动力锐减以及创新型经济发展带来的人才需求。

日本向外籍IT工作者开放“数字游民特定活动”在留资格，允许“数字游民”能免签在日本居留六个月，旨在吸引外国人才赴日工作，扩大地区消费，进一步刺激日本经济。截至2023年底，已有包括德国、西班牙、希腊、日本等超40个国家或地区推出“数字游民签证”，允许签证持有人长时间居留并从事非在地的本职工作，且能享受持工作签证移民的大多数公共服务待遇。

图：已有超40个国家或地区推出“数字游民签证”

对我国高技术移民试点的对策建议

借鉴发达国家经验，结合我国技术移民实际，建议从以下四个方面吸引高技术移民流入：

图片来源：pixabay

第一，建立动态发展的移民选择制度。细化融合积分考核制、配额制、雇主担保制和职业清单制，积极开展技术移民政策先行先试。增加独立工作签证类别，允许高端人才和紧缺人才独立申请工作签证，减少对用人单位的依赖。在国家政策框架下，制定符合当地特色的人才引进计划与积分体系。借鉴香港“优才计划人才清单”，支持人才部门联合本地高校、第三方机构，针对战略型、紧缺型人才，建立移民职业清单和紧缺职业清单制度并定期根据市场状况更新修改，从职业能力、专业学历、从业资历、紧缺时期、紧缺程度等维度详细描述职业，帮助外籍人才快速匹配需求。

第二，推动留学生顺畅转换为技术移民。明确国际学生和技术移民获得永久居留权的具体途径，提供“留学—实习—工作—居留”的完整通道。优化留学人才发展生态，增加教育经费投入，建立完善的国际学生在华就业服务体系，搭建校企合作平台，为在校留学生提供实习和创业孵化机会，允许国际学生通过在当地企业工作或毕业后以自主创业的方式留在本地。放宽国际学生签证政策，制定中国版STEM领域国际学生签证计划，提供配偶和家属支持福利、延长签证期限或过渡到永久居留权的可能性。

第三，营造利于海外人才发展的创新生态。战略性引进具有创新潜力、处于“爬坡期”的海外青年人才，提供稳定的科研环境和启动资金，并给予相应的科研自主权，帮助人才在我国产出重大科研成果。借鉴日本FOREST计划经验，设立长周期的海外人才专项资金，对研究项目实施分期资助，实行经费的弹性管理，给予相应的科研自主权。创新“机构化、成建制”引才模式，允许引进战略科学家和具有颠覆性技术的创新创业团队可一事一议、一人一策。

第四，促进人才在劳动力市场自由流动。树立“不求所有、但求所用”的用人导向，打破身份、学历、人事关系等因素制约，建立更为灵活的人才管理机制。创建开放式工作签证类别，不设置境内工作雇主和区域限制，并为人才随行家庭成员提供学习或工作签证。顺应数字游民高技能群体“工作随人走”的特征，允许外国远程工作者以访客身份来访中国一定时间，且在中国收到工作邀请后可留在中国工作。加强对技术移民流动性知识技能的定向吸纳，搭建知识共享平台，建立虚拟协作空间，允许就职于境外机构的科学家和团队直接承担项目任务。

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