过去20年间世界各国意识到海洋空间的巨大潜力，力促海洋空间规划发生深刻变革，海洋空间规划研究与实践探索层出不穷。海洋空间规划在中国深入人心，已然成为海洋空间综合保护与可持续发展的蓝图与指南。当前和今后一个时期，国际海洋新秩序的构建增加了海洋开发保护的外部矛盾和风险，国内推进高质量发展对海洋资源可持续利用与生态保护目标提出了更高要求，这些都对中国海洋空间体系带来深远影响。如何描绘好蓝色国土，是全面改革、全新设立国土空间规划体系的一项重要任务。《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确提出建立“多规合一”体系，标志着中国空间规划体系进入颠覆性的历史改革新时期，既有的海洋空间规划形式已经被打破，以国土空间总体规划、海岸带及近岸海域空间规划等为核心的新海洋空间规划体系得以重构。
一、中国海洋空间规划“多规合一”特征分析
（一）“多规合一”：海洋空间规划的继承与发展
在适应新时期发展的“多规合一”规划体系下，国土空间总体规划、海岸带及近岸海域空间规划这两大规划为涉海空间规划的核心，前者为总体规划，后者为专项规划。新的国土空间总体规划、海岸带规划继承了原有海洋空间规划的有益做法：（1）继承宏观分区明确定位发展的区域协调方法。沿用原有海洋空间规划基于自然地理单元明确区域指引和功能的方法，结合最新的海洋生态分类分区成果，在合理划定海岸带管理区的基础上，制定区域指引、明确保护重点等内容。（2）继承省级实行功能分区的既有经验，从保护海洋生态、匹配行政事权、顺畅约束传导的角度，仍在省级层面开展海洋空间分区，将省级海岸带规划作为核心层级。（3）继承海洋功能区划与海岛保护规划各个功能分区或各个岛礁予以明确管制要求的方式，分区或逐岛明确用途管制、用海（岛）方式控制、生态保护修复等管理要求。（4）继承“行业管理+要素管理”的空间引导及管控模式。海洋空间以行业用海为主的用海需求没有发生根本改变，在明确保护底线的前提下，对海洋可利用空间按照“纵向”（陆域—海岸线—潮间带—海域—海岛）和“横向”（不同行业）逐一制定管控要求。
（二）“时代导向”：重视陆海统筹和海洋空间利用的新问题和新需求
新形势下的海洋空间规划将更多面对不同用海需求在同一海洋空间的优先权分配问题，带来了新的时代要求：（1）立足既要尊重陆海差异又要避免简单二元分割式管理，综合考虑海洋空间生态保护修复活动、陆海功能分区，以及用途管制中陆海管理行为、管理能力的匹配与衔接。（2）抓准新时期海洋空间的主要矛盾。针对空间保护与利用陆海兼顾的系统考虑和关联要求不足、海洋空间用途管制精细化程度不够和集约水平不高、近海空间过度利用与深远海空间利用不足等问题，厘清起点现状和矛盾冲突，在海洋空间规划中提出解决路径和措施。（3）充分考虑海洋空间的兼容性、立体性。近年来海上活动新形式和新业态层出不穷，增加了近海空间用海矛盾。但不同海上活动的用海方式对海洋空间需求并不一致，加之海洋天然的功能多宜性，使得用海活动之间存在空间兼容的可能，海洋空间规划不再局限于传统的单一用途、单一区面的“平面”管理。
二、中国海洋空间规划体系设计
在过去“海洋空间管理”时代，中国注重国民经济发展的用海保障及其开发秩序的构建，建立了以海洋功能区划为核心、“分区+准入”、自上而下的空间管理体系。新时期，中国更多聚焦“陆海统筹”“多规合一”“区域协调”“多元共治”等新的空间治理要求，重塑海洋空间规划体系，形成以国土空间总体规划、海岸带及近岸海域空间规划为核心、以海洋“两空间内部一红线”（海洋生态空间和海洋开发利用空间，海洋生态空间内划定海洋生态保护红线）为布局要求、以“双评价”（资源环境承载能力与国土空间开发适宜性评价）为技术基础等构成的新海洋空间规划体系。
（一）国土空间总体规划
国土空间总体规划强调的是将陆海空间以区线实施“刚性—弹性”协同管控，描绘空间发展、资源保护利用和空间规划管理的“一张”蓝图。在市级层面将海洋空间分为了生态保护区、生态控制区、海洋发展区及其6个二级分区。国土空间总体规划的实施主要表现在4个方面：（1）规划实施空间传导机制，通过指标控制和分区管制，按照“各级总体规划—分区—单元”纵向序列构建空间传导实施机制；（2）规划实施专项规划传导机制，将国土空间总体规划的核心内容和强制性内容完整传导到专项规划中，实现专项要素从整体到特定区域或领域传导落地的完整过程；（3）实施规划全生命周期管理，将其贯穿于编制、审查、实施、监测评估预警等各环节，保障规划的严格落实；（4）健全规划法律法规与技术标准，确定国土空间总体规划的法定地位，通过省级、市级国土空间总体规划编制指南等技术指引编制各级规划实现空间严格管控。
（二）海岸带及近岸海域空间规划
实施海岸带空间治理是建立国土空间规划体系过程中的一项重要改革。海岸带规划是在“多规合一”改革要求下，落实陆海统筹，指导和约束海洋空间开发保护的国土空间专项规划。其围绕海岸带空间特别是近海空间，以实现空间资源节约集约利用和开发保护活动科学合理安排为目标，从生态保护、产业布局、人居环境、防灾减灾等方面提出规划引导和管控要求。
1.海岸带规划的运行机制
海岸带规划嵌入国土空间规划体系，构成“Z字型”传导模式，基于陆海统筹视角，专项指导海洋空间开发保护，合理布局生产、生活、生态空间。其研究及规划范围主要集中在沿海地带及近岸海域，承接各级对应的国土空间总体规划相应导向及要求，并专门予以细化落实，分为国家级和省级，市级根据需要选编。可以说，海岸带规划是在国土空间规划体系下对海岸带地区进行深化和精细化设计，采取特定手段、特殊政策、特定精度将海岸带区域重点关注的用途管制要求及政策措施建立适应海岸带的规划机制。
2.海岸带规划的重点内容
海岸带规划以严守自然生态安全边界为基本前提，通过梳理不同类型开发保护活动在属性、强度甚至时空秩序等方面的差异，整体谋划空间保护开发格局和秩序，从生态保护修复、产业布局优化、人居环境改善、风险灾害防范等方面提出规划引导和管控要求。其作为国土空间总体规划落实陆海统筹的重要支撑，主要对国家战略、产业发展、海岸带综合管理三个方面内容予以深化。
第一，落实国家战略。海岸带规划是海岸带空间保护与开发的总体蓝图，党中央、国务院重大战略和决策部署中重点涉及海洋空间的，均应以适当形式在规划中予以体现和落实。将国家区域重大战略所在的五个区域及海南自由贸易港等重点地区的战略任务、发展导向、保护要求等纳入规划；支撑新发展格局，完善陆海集疏运空间布局，畅通沿海对内对外运输，分类调整海岸带产业布局，提高产业绿色化水平；落实碳达峰、碳中和战略部署，从保障海上风电可持续发展等角度促进碳减排，从典型海洋生态系统保护和修复角度促进增加碳汇。
第二，促进产业发展。一是保障重大基础设施建设。以港口为重点落实国家和地方确定的重大基础设施，结合国家战略及发展重点，依托腹地区域经济发展水平，加强港口资源空间整合，合理明确沿海港口的分工与布局。二是推动陆海空间的产业协调发展与整合。以技术关联为主导，推动海洋产业向海向陆双向延展，协调区域陆海产业发展方向，统筹陆海产业链空间布局，合理分配陆海均可发展产业的产业规模。通过空间资源配置等宏观调控手段对陆海间产业规模与布局进行合理引导。三是优化既用地也用海的陆海关联产业空间，针对此类区域，准确把握相关产业发展陆域海域空间治理的整体性和联动性，实现土地及海域海岛空间同步规划、同步供给、同步管控，推动建立陆海一体的空间开发秩序。
第三，实施海岸带综合管理。一是统筹海岸带生态保护。以“流域—海洋”整体生态系统为重点，实行基于生态系统的陆海整体保护，推动海湾—流域—海域闭合的生态保护管理。二是统筹海岸带资源利用。落实主体功能区战略，统筹协调陆海两侧功能，对于支撑高质量发展的资源要素予以合理有效保障。识别陆海一体化空间并建立相应开发秩序。三是以人海和谐为目的，提升海岸带空间品质。以生态单元为基础，统筹协调陆海空间布局、基础设施建设与风貌管控，并将沿海灾害防范纳入海岸带规划管理中，完善海岸带灾害区划、监测预警与风险评估。
3.海岸带规划的管控方式
第一，宏观分区与区域指引。宏观分区就是基于这种差异，在大尺度空间统筹考虑自然地理、生态系统本底特征及实际状况，兼顾经济、社会发展状况，实行打破行政区域的空间单元识别、空间结构设置与空间分区布局，并制定差异化制度政策、战略导向，实施“一区一策”的区域指引。海岸带宏观分区的原则：一是以生态分区为基础。通过明确不同区域海岸带生态系统的问题、功能类型及其空间分布特征，综合考虑国家区域战略、国土空间开发格局等要求，结合管理实际，提出宏观分区方案。二是选择适当分区尺度。过大区域范围难以体现区域异质性，也产生较多管理矛盾，过小区域范围难以与国家规划尺度匹配，应从满足国家经济社会发展和生态保护工作宏观管理的需要出发确定合适的分区尺度。三是体现生态与管理完整性。分区要体现重点关注生态系统完整性和陆海系统连通性，体现各要素之间的传输、交换的关系和规律。
第二，功能分区划定。功能分区是在宏观分区与区域指引下基于功能单元的微观空间层面分区，主要面向具体单元或地块的空间划分，是用途管制的前置环节，其通过细化落实上层规划与分区的核心内容与要求，向下传导原则性管控要求，用以指导规划许可及用地用海审批。海岸带规划采取“海域全域覆盖、关联区域上陆”的方式识别规划范围，基于海洋功能区划的思路逐级细化空间分区，以“三区三线”和海洋“两空间内部一红线”为基础，细化海洋发展区下的六类规划分区。
第三，实施空间管控。海岸带规划是基于功能分区实施空间管控与用途管制，按照分区管控、特定行业管控、特定空间管控、特殊区域及方式管控进行分类，提出相应的用途管制内容或举措。第一类分区管控，海岸带规划在继承原海洋功能区划的成熟管理经验与既有适用政策的基础上，对向海一侧采取“分区+准入”模式进行空间管控，基于功能单元，因地制宜逐一制定用途管制、用海方式控制、生态保护修复等管理要求。第二类特定行业管控，对沿海港口、海上风电、海水养殖、核电等重要行业用海提出空间布局的具体要求，将相关空间规则落实到功能分区、控制线要求。第三类特定空间管控，对海岛、海岸线、潮间带、毗邻岸线陆域等空间类型，以及围填海、构筑物、线性用海等用海方式，结合国家管控政策与发展导向，逐一提出明确的管控要求。第四类特殊区域及方式管控，对海洋生态保护红线、陆海一体化利用空间、兼容与立体用海等，建立适用性强、可操作、能解决现实矛盾问题的管制体系。
三、中国海洋空间规划的未来发展方向
（一）实施兼容性与立体性用海管理
随着海洋开发活动和新需求的不断涌现，未来一个时期，“平面型、排他式”用海将逐步转向“立体型、兼容式”用海，新形势下的海洋空间规划将更多关注不同用海需求在同一海洋空间的优先权分配，这为海洋空间规划更加重视“兼容性问题”提出了要求。
第一，规划思维要由“增量思维”转向“存量思维”。我国海洋空间开发利用面临资源环境承载能力接近底线、自然岸线保有率承压、生态空间严格管控等现实趋势，未来可供利用空间已十分有限，海洋空间再开发、再利用将成为常态甚至主流。因此，新形势下海洋空间规划的重点，将由过去的“开发新增空间满足用海需求”逐步转为“深度开发已利用空间统筹用海需求”，海洋空间规划将更多聚焦盘活存量、综合挖潜、优化布局等重要方面。
第二，用海布局要由“平面型、排他式”转向“立体型、兼容式”。空间共用是存量时代海洋空间规划的基本趋势，要在有限的海洋空间寻求更多的综合化、立体化运用。要改进传统海洋功能区划单一用途划分的方式方法，引进陆域规划土地混合、兼容管理的理念，以复合型利用开拓海洋新空间。海洋空间“复合型”利用可从两方面加强：一是平面角度，树立海洋空间规划确立行业用海优先权而非唯一权的理念，在同一海洋空间，可在不影响主导功能和使用权属的前提下，准许附属功能进入；二是立体角度，探索海空、海面、水下、海底表层、海底底部等不同深度多层次海域确权及空间利用。
（二）推动海洋空间详细规划
在政府承担监督责任与特殊空间保护责任的基础上，市场成为配置海洋空间要素过程的决定性力量，这使“建设型”海洋空间规划面临很大不确定性。原海洋功能区划“功能分区+用途管制”的方式，难以满足提高空间效率、协调同一空间用海矛盾、加强生态保护等精细化要求，海洋功能区划已不完全适应海洋空间规划与用途管制需求。要在强化规划刚性的同时更加体现操作弹性，可借鉴新加坡“白色用地”（white land）规划理念，对拟集中式、立体化开发的复杂海域海岛区块，可在国土空间总体规划和海岸带规划中予以“留白”，通过多轮详细规划实现具体用海空间的精细化管控和引导，作为审批项目准入的依据。
但海洋详细规划不同于陆域详细规划，需分类差异化编制详细规划。不追求详细规划对海洋空间的全覆盖，确定需编制详细规划的几类区域。第一类是陆海一体化区域。要明确区域内空间布局，以及每一控制单元或地块的开发利用强度、用地用海性质等指标管控要求。第二类是海洋功能分区中确定为开发利用的区域，以及以保护为导向但有低强度利用或修复计划的区域。应明确基于海洋功能分区的用途分类，细化用海空间到小类，基于分区发展指引，作进一步的细化分区与精细化管控，明确用海活动空间控制和配套基础设施建设要求等。第三类是立体用海、兼容用海区域。要根据国土空间总体规划、海岸带规划与近期用海需求，按照兼容或立体用海的方式，分片依次编制详细规划。
（三）探索深远海空间保护利用
随着近海空间利用趋于饱和、资源环境问题日益突出，走向深远海并利用专属经济区和大陆架空间是大势所趋。但目前尚未有适合于深远海项目的管理办法或覆盖“领海外”的海洋空间规划，亟须建立专属经济区和大陆架空间管理体系。在此过程中需重点明确三类利用导向：一是落实“保护优先”要求，在专属经济区和大陆架划定相关保护区域并明确空间管控措施。二是加快健全专属经济区和大陆架管理制度，明确其空间权属关系、管理方式、有偿使用要求等。三是协调并减少可能造成的用海矛盾，在加快深远海空间利用的同时应注重顾及其他国家合法活动。
四、结论
海洋空间规划是建设海洋强国的重要一环，承担着推动海洋空间治理、保护海洋生态安全、促进海岸带人居和谐的任务。当前及未来一段时期，中国将在“多规合一”框架下，伴随着国土空间规划体系改革的逐步深入，持续整合发展国土空间总体规划与海岸带规划等涉海专项规划，构建海洋“两空间内部一红线”的基本格局，逐渐明确各级各类规划编制重点，注重运用基于生态系统的海洋综合管理方法形成适应新发展时期的规划理念与规划工具。同时，中国海洋空间规划将循序渐进地向精细化、立体化、深远化发展，逐步建立全域全要素的立体空间用途管制机制。
高金柱 杨潇（国家海洋信息中心）/文，首发刊载于《科技中国》2024年第10期 专题：大力发展海洋经济，建设海洋强国
