山东省平阴县迈出了“卖天”的第一步——近日，《平阴县低空经济特许经营权出让项目公开招标公告》点爆社会舆论，平阴县低空经济30年特许经营权以9.24亿元，被山东金宇通用航空有限公司拿下。
低空空域的特许经营权能否对外出让？国有独资企业能否参与低空经济特许经营？这是否意味着“地方政府从卖地改为卖天了”？针对外界存在的诸多疑惑，南都记者采访了多位业内专家进行释疑。
11月27日，平阴县委宣传部的工作人员也对南都记者表示：近日来电的媒体太多，正梳理媒体的问题，后续将给出答复。
一问
空域特许经营权能否对外出让？尚无明确法律规定
11月5日发布的《平阴县低空经济特许经营权出让项目公开招标公告》显示，招标人为平阴县发展和改革局，出让平阴县低空经济30年特许经营权，特许经营者在特许经营期内负责低空经济的运营和维护，提供飞行执照驾培等服务。经公开招标采购，山东金宇通用航空有限公司（以下简称金宇通航）于11月26日中标，中标金额为9.24亿元。
平阴县发布的招标公告。
平阴县发布的中标公告。
这一公告，引发社会舆论惊异：“地方不卖地，改卖天了？”
中国民航管理干部学院通用航空系教授于一向南都记者谈到，此项目为低空经济特许经营权出让，非空域出让或买卖。据了解，空域归国家所有，而对于空域经营的特许经营权出让，目前没有明确的禁止性规定。
而在湖南省低空空域协同运行管理委员会办公室原主任罗建军看来，低空空域特许经营权属于地方事权，地方政府可以出让。
11月5日，游客乘坐米旗通航直升机飞行基地的直升机在空中饱览太湖南岸美景。近年来，多地积极推进低空经济发展。 新华社发
二问
国有独资企业能否参与本次项目？不满足基本条件
引发外界关注的是，上述项目的中标单位为金宇通航。
据天眼查显示，金宇通航为国有独资企业，由平阴县财政局全资控股，成立日期为11月5日，与平阴县发布《低空经济特许经营权出让项目公开招标公告》为同一天。
国有独资公司能否参与低空经济特许经营项目？根据国家发改委办公厅发布的《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》（以下简称《大纲》），特许经营权的项目需遵循“使用者付费”这一核心原则，尤其是具备经营性收益的项目。符合这一标准的领域，主要有两类：一是常规行业，如能源、交通等市政行业，污水垃圾收集处理等生态环境保护治理项目，体育、旅游等社会服务类项目。二是未来新兴领域，如智慧城市、智慧交通、智慧农业等新型基础设施领域，数字资产、低空经济等未来热门行业。
但《大纲》规定：除作为政府出资人代表参与地方政府通过资本金注入方式给予投资支持的项目外，地方本级国有独资或国有控股企业（含其独资或控股的子公司）不得以任何方式作为本级政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目的投标方、联合投标方或项目公司股东；作为政府出资人代表时，原则上不得在项目公司中控股。
这也就意味着，金宇通航作为国有独资企业，并不满足特许经营者的基本条件。
一位业内人士向南都记者谈到，平阴县将低空经济特许经营权交给国有独资企业，相关资金相当于“左口袋”掏“右口袋”，成立一个平台后借此用于招商引资。
三问
国有独资企业承揽低空经济有何隐忧？谨防国资垄断
也有业内人士谈到，金宇通航和各地成立的城投公司颇有几分相似。
据了解，根据法律规定，地方政府不能从银行贷款，2015年之前也不允许发行债券，所以政府要想借钱投资，需要成立专门的公司。这类公司大都是国有独资企业，一般统称为地方政府融资平台，但这些公司多以建设投资或投资开发等命名，也通常被称为城投公司。
城投公司主要帮助地方政府在城市建设中获得资金来源，融资方式为银行贷款和发行债券，由于有政府信用做背书，“借钱”较为容易。但城建项目往往周期长、回报率低，一旦经济遇冷，政府也将背上沉重的债务，这也成为当前很多地方债台高筑的原因之一。
如果未来空域也交给国有独资企业特许经营，并由这样的企业来招商引资，是否也会引发类似的问题？因此，需要谨慎考虑。
此外，有多位业内人士向南都记者谈到，平阴县将未来30年的低空经济特许经营权打包交给一家国有独资企业，未来任何商业公司进入平阴县发展低空经济场景应用，是否都要和金宇通航商量如何合作、如何付费？
北京临空国际技术研究院院长马剑则直言，平阴县创下低空经济空域特许经营的“首例”，实则给行业发展开了一个不好的头。“低空空域作为公共资源是有价值的，但在低空空域规划、基础设施、如何管理使用都未明确，空域资源还不具有实际价值的情况下，这9亿多元的金额是如何估算的？”马剑直言，如果按照平阴县的这一做法，是不是意味着，全国县级财政资产增加了几千亿元？
马剑还谈道：对低空空域这一公共资源，不仅产业有使用、经营的需求，还有公共应急等使用需求。“平阴县出让低空经济特许经营权之后，接下来怎样平衡产业发展与公共应急等在低空空域中的需求？未来低空空域的开发，需要在做好低空空域规划、基础设施建设的基础上，根据应用场景和产业的产值，来估算低空空域的使用价值。”
11月27日，南都记者就此致电平阴县发改局，最终平阴县委宣传部的一位工作人员向南都记者表示：近日来电的媒体太多，正梳理媒体的问题，后续将给出答复。
南都社论 县政府9.24亿元“卖天”，需要正视公众疑惑 近日，一则《平阴县低空经济特许经营权出让项目公开招标公告》引发热议。公告显示，山东省济南市平阴县出让低空经济30年特许经营权，中标单位为该县财政局全资控股企业山东金宇通用航空有限公司，中标金额为9.24亿元。 2023年12月，中央经济工作会议将“低空经济”列入战略性新兴产业，2024年“低空经济”首次被写入《政府工作报告》，此后，各省纷纷布局，争先打造“天空之城”。中国民航局数据显示，至2025年，中国低空经济市场规模预计将达1.5万亿，据不完全统计，目前已有近30个省份、100多座城市发布200多项有关低空经济的政策性文件，在产业扶持、资金、空域开放等方面给予支持。而据媒体报道，平阴县在低空经济领域已形成一定的基础设施和人才基础。目前，济南共有四座通航机场，其中两个坐落在平阴县内。平阴县还成功获批济南低空产业示范基地、济南低空物流运营示范中心。在无人机物流试点区域，已初步建成3个物流起降场点、7条航线。如此看来，本次公开招标，可以理解为平阴县对低空空域进行商业开发的一次长期布局。 空域归国家所有，县级政府是否有权出让低空特许经营权，也成为公众关注焦点，但对此目前并无明确的禁止性规定。县域出让低空经济特许经营权，平阴此举在全国当是首例。有舆论认为，地方政府开始“卖天”了。事实上，出让低空经济特许经营权并非出让“天”这一种资源那么简单，低空经济已有实际业务和商业模式支撑。平阴县的招标公告就明确指出，特许经营者在特许经营期内负责低空经济的运营和维护，提供飞行执照驾培等服务。 对于这全国首例，舆论的反应比较多元。有业内人士向南都指出，平阴县将低空经济特许经营权交给国有独资企业，相关资金相当于“左口袋”掏“右口袋”。事实上，该中标企业于今年11月5日也就是招标公告发布当天才注册成立，同时也并无实缴资本。公众无疑会关注，这家匆匆成立的公司，是如何确定9.24亿元的中标金额的？在没有实缴资本的情况下，如此巨额的中标金额要如何支付？资金从哪里来？这些问题也都不容回避。 某种程度上，特许经营意味着垄断，当然，这种垄断是获得政府许可的。平阴县将未来30年的低空经济特许经营权打包交给一家国有独资企业，未来任何商业公司进入平阴县发展低空经济场景应用，是否都要和金宇通航商量如何合作、如何付费？这些问题也是舆论和业界都非常关注的。 而且，低空空域不是只有商业开发的一面，作为一种公共资源，低空空域包括紧急救援、公共服务等在内的公共属性也不可忽视。在目前低空空域规划管理、相关制度尚未明确的情况下先行出让，商业属性与公共属性如何平衡，这个问题也需要提前考量。 低空经济发展正热，各地积极探索、勇于尝试值得鼓励，但“低空经济”绝非“低风险经济”，能否有商业层面的“高回报”更需要时间验证。对此，各地因地制宜、小步快走、稳扎稳打才是正解；相关法律法规更应尽快立起来，既要对低空经济领域的新尝试给予包容，也要给出明确的指导和规范，才能助力低空经济“飞高”“飞稳”。 |
来源：南方都市报（nddaily）、N视频报道
编辑：吴静
责编：陈宇
审核：胡钊钦
