新时期雄安新区国土空间规划体系构建的探索与实践

[1] 引用信息 | 王海乾,杨振兴 ,肖艳明,马小影.新时期雄安新区国土空间规划体系构建的探索与实践[J].中国土地,2024(9):4-7.

设立河北雄安新区，是以习近平同志为核心的党中央作出的一项重大历史性战略选择，是千年大计、国家大事。雄安新区牢牢把握北京非首都功能疏解集中承载地首要定位，积极探索国土空间规划体系构建新路径，实现了从“一块地”绘就“一张图”，再到建起“一座城”的演变。当前，雄安新区已进入大规模建设与承接北京非首都功能疏解并重阶段，工作重心转向高质量建设、高水平管理、高质量疏解发展并举。 

雄安新区地处北京、天津、河北保定腹地，距离北京、天津105公里，区位优势明显、交通便捷顺畅、地质条件稳定，生态环境优良、资源环境承载力较强，规划面积约1770平方公里。从规划之初，雄安新区坚持贯彻落实习近平总书记“把每一寸土地都规划得清清楚楚后再开工建设”的重要指示精神，坚持“世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位”理念，积极探索建立科学高效适用的规划设计机制，形成了全域覆盖、分层管理、分类指导、多规合一、深度融合且涵盖规划编制、工作组织、技术标准、规划实施的高质量规划体系。

坚持专业引领，健全规划编制工作机制。雄安新区突出专家在雄安新区规划编制中的基础和关键作用，探索建立专家遴选、方案比选、评审决策的工作程序，形成专家领衔、政府组织、多方参与、科学决策的规划编制工作机制。

坚持系统集成，构建规划编制体系。雄安新区坚持“开门编规划”，建立各类规划编制统筹和协调联动机制，在“1+4+26”规划体系的基础上，进一步结合新区实际，探索形成面向规划实施和开发建设的规划管控体系。

坚持循序渐进，建立新区综合开发模式。雄安新区尊重城市发展规律，聚焦疏解项目落地实施和城市开发建设需要，按照“成熟一片、编制一片、报审一片”的思路，有序编制起步区相关组团、外围组团、特色小城镇和美丽乡村规划，逐步形成“一主、五辅、多节点”的城乡空间布局。

坚持特色彰显，构建新区风貌管控体系。雄安新区强化城市建筑风貌管控，按照“中华风范、淀泊风光、创新风尚”的城市风貌、“中西合璧、以中为主、古今交融”的建筑风貌和“蓝绿交织、清新明亮、疏密有度、城淀相应”的景观风貌等要求，将邻里园街、绿地游园、林荫停车场等统筹考虑，一体化设计，打造“妙不可言”的生活场景。

在规划编制过程中，雄安新区瞄准“雄安质量”和“雄安标准”，坚持将创新元素融入规划的方方面面，这不仅是雄安新区规划建设的需要，更是培育高质量发展的全国样板的必然要求。雄安新区聚焦绿色发展、智能驱动、创新引领，着力打造贯彻落实新发展理念的创新发展示范区。

打造绿色之城。绿色是新区风貌的基础底色，而绿色空间则是新区生态安全的重要保障。《河北雄安新区总体规划》明确，要“营造优质绿色市政环境，建设地下综合管廊，筑牢绿色低碳城市基础，建设绿色低碳之城”。《河北雄安新区绿色空间专项规划》明确，要“建设绿色生态宜居新城区和新时代生态文明典范城市”。为此，雄安新区始终坚持生态优先、绿色发展，坚持落实“绿水青山就是金山银山”的理念。在规划体系构建的过程中，新区统筹生产、生活、生态三大空间，构建蓝绿交织、和谐自然的国土空间格局，先植绿、后建城，未来雄安新区的蓝绿空间占比将稳定在70%，森林覆盖率将达到40%，白洋淀淀区面积将达到360平方公里左右。当前，雄安新区“3公里进森林、1公里进林带、300米进公园、处处是游园”的田园城市风光正逐步实现，“一淀、三带、九片、多廊”的生态空间格局初具雏形。

创建智能之城。智能已成为新时代现代化城市的新标志。智能城市建设，是党中央对于雄安新区发展建设的明确要求，也是雄安新区有效承接北京非首都功能疏解，促进京津冀协同发展、打造新时代高质量发展全国样板的必然选择。《河北雄安新区总体规划》明确，要“坚持数字城市与现实城市同步规划、同步建设，打造具有深度学习能力、全球领先的数字智能城市”。《河北雄安新区智能城市建设专项规划》明确，要“通过智能城市建设，探索高效协同的城市治理模式，提供更多优质服务，创造更加宜居、宜业、安全的城市生活”。为此，雄安新区在规划体系的构建过程中，聚焦创建数字智能之城，适度超前布局智能基础设施，构建全域智能化环境；同时，建设安全可信的网络环境，并实现数字化、网络化、可视化、智能化，打造地上、地下、云上“三座城”。雄安新区把智能化技术和应用渗透到其规划建设管理和生产生活全过程，以智能化推进城市治理体系和治理能力现代化。

培育创新之城。创新是引领发展的第一动力。雄安新区不同于一般意义上的新区，要建设成为现代化经济体系的新引擎，推动高质量发展的全国样板。《河北雄安新区总体规划》明确，要“打造创新发展之城”。《河北雄安新区科技创新专项规划》明确，要“着力建设国际一流的创新型城市，推动创新发展、绿色发展、高质量发展”。为此，雄安新区坚持规划引领，聚焦打造创新驱动发展引领区，聚力打造“妙不可言、心向往之”的创新之城、魅力之城、未来之城。

城市是一个较为复杂的社会系统，尤其对于雄安新区这样一个从零开始的全新城市，很难准确判断未来的居民结构和社会需求。如何使雄安新区的规划编制既能符合北京非首都功能疏解的需求和新区的发展定位，又能持久地引领未来城市的发展，还能为国家发展规划的实施提供保障空间？这无疑是国土空间规划中的难点问题。而“绘制好一张蓝图”是“一张蓝图干到底”最为基础、尤为关键的一步。

科学编制规划，服务北京非首都功能疏解。雄安新区坚持以其规划纲要为依据，以其总体规划为指导，以起步区控制性规划、启动区控制性详细规划、白洋淀生态环境治理与保护规划为重点，创新规划编制思路和形式，实现全域“一张蓝图绘到底”。

一是转换规划编制思路。雄安新区牢牢牵住疏解北京非首都功能这个“牛鼻子”，紧紧围绕其功能定位进一步统筹新区规划与疏解、建设的有效衔接，做好规划编制的“绣花功夫”；同时，着眼疏解对象、疏解时序、疏解规模和疏解方式，面对新形势和新变化，深入实地调查研究，充分掌握片区资源禀赋、产业发展情况、实际问题分析研判等总体情况；此外，统筹协调疏解和承接双方需求，厘清编制思路，按照“成熟一片、编制一片、报审一片”的原则，提出相应的规划和政策建议，既落实上位规划要求，又兼顾新区规划建设实际，体现前瞻性、增强落地性。

二是创新规划组织形式。雄安新区聚焦服务疏解，主动对接疏解单位，搭建全过程、全方位参与平台，并把疏解需求与规划编制相结合，坚持“一校一策”“一院一策”，将疏解需求先行导入规划编制，实现了功能策划、项目谋划、空间规划的并行推进和有效衔接，有力保障、有效指导并促进了疏解项目落地及后续开发建设，对于新区城市框架拉开、城市雏形显现发挥了积极的规划指引作用。同时，新区还健全专家领衔、多方参与机制，确保规划的科学性和权威性。

三是预留弹性发展空间。雄安新区探索面向规划实施的刚弹结合的空间布局。首先，增加用地弹性。为进一步促进新区用地集约、功能混合，在衔接《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类》的基础上，新区提出综合用地的分类，为未来发展预留弹性空间。其次，采用管控边界弹性。针对蓝绿空间内的建设用地，新区采用虚线管控、总量控制，并结合项目建设与绿地一体化设计其位置和形态。最后，实行设施预留弹性。新区在控制性详细规划中针对指标平衡、设施布局、排涝通道等管控内容预留弹性，鼓励项目根据后续建设和宗地开发进展情况开展具体设计。

加强风貌管控，塑造独具特色的城市风貌。雄安新区将城市设计贯穿规划编制全过程，对重点地区开展国际城市设计、城市街区风貌设计、城市建筑风貌设计方案征集，发挥城市设计对空间的引导调控作用。此外，新区还结合区域文化、自然景观、时代要求等，塑造中华风范、淀泊风光、创新风尚的城市风貌。

一是构建“三个五”风貌管控机制，实现全生命周期管控。雄安新区完善标准制度，落实管理标准化，厘清五个层级的管控内容；健全专业管控体系，加强管理规范化，将风貌管控覆盖“规划、设计、审批、施工、体检”等五阶段全生命周期；细化实化工作程序，确保项目实施可操作化，并将其落实到风貌审查的“效果图、材料小样、实体模型、样板墙、样板楼”等五步审查工序中。从蓝图到实景，新区逐级推演，反复比选，保障城市风貌高质量落地。

二是开发风貌信息化平台，实现风貌可视化操作。雄安新区建立了国内领先的国产化风貌信息化展示平台，实时更新、渲染、编辑，并组织多家技术团队对启动区风貌模型数据进行优化处理，实现了启动区38平方公里的建筑风貌一图统揽、全景呈现。同时，新区还通过高效服务疏解单位、开展多方案比选、辅助设计方案汇报展示、辅助项目风貌实施、风貌统筹管控等五大应用场景，确保有效传导风貌管控要求。

三是强化制度保障，制定风貌管控制度标准。雄安新区围绕其风貌管控要求，制定《雄安新区城市建筑风貌设计正负面清单》，分别从城市风貌、建筑风貌、环境景观和城市公共空间风貌等三个方面，从居住类、商业办公类、校园类、基础配套设施类等四种类型，分类提出差异化的特色风貌引导要求。同时，雄安新区还出台《雄安新区住宅坡屋顶设计指南》，对住宅坡屋顶的设计形式、颜色、坡度等方面提出设计指引，打造具有雄安特色的建筑‌屋顶面；此外，雄安新区还研究出台一系列技术导则及配套文件，为风貌设计提供科学有力的指导。

严格实施规划，高质量保障规划落地见效。为加强雄安新区全生命周期开发管理，雄安新区尊重城市开发建设规律，合理把握开发节奏，统筹考虑建设时序和实施方案，在制定实施层面详细规划、完善规划建设技术标准体系、创新规划实施数据平台管理等方面作出积极探索，确保各项规划高质量落地实施。

一是健全规划管控传导机制。雄安新区建立了“单元—街区—地块”的规划管控传导机制，并在落实单元层面用地规模、人口规模、开发建设规模、公共服务设施、基础设施等管控内容的基础上，根据“规模适度、地域完整、界限稳定、利于开发”的原则，在街区层面鼓励统一规划、统一建设、统一运营管理。

二是编制实施层面详细规划。雄安新区实施层面详细规划在严格落实规划刚性要求的前提下，加强单元间系统协同，通过规划实施可行性研究、建设项目功能策划研究、街区城市设计和风貌管控、工程建设方案编制，并结合建设项目设计深化，进一步细化城市肌理、邻里园街设计和市政基础设施具体位置；同时，雄安新区还鼓励打破部门事权界限，探索绿地游园、公共停车设施、生活支路等的统筹布局和地上地下一体化建设，并注入群众喜爱的公共空间基因，形成动静相宜、用地集约、慢行优先、全龄友好的魅力家门口邻里园街系统，确保空间资源精准有序投放。

三是规范规划执行保障机制。为进一步提高规划建设水平、完善规划体制机制，雄安新区成立了规划委员会，充分发挥专家的专业作用；为保障规划科学、规范、有效实施，雄安新区根据承接疏解功能定位和开发建设实际，制定出台《雄安新区控制性详细规划实施办法（试行）》《雄安新区控制性详细规划公益性设施用地正向技术修正管理细则（试行）》等系列制度文件，不断完善新区规划实施政策体系；同时，雄安新区还建立了规划建设管理平台，构建建筑信息模型在工程建设项目规划设计、施工、竣工等方面的全流程数字化应用体系，为“一张蓝图干到底”提供了有力的技术支撑。

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