周玉渊：非洲发展走廊建设新趋势与中非合作新方向

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关键词

作者系上海国际问题研究院西亚非洲研究中心副主任、研究员

文章原载于《当代世界》2024年第9期，注释略

地区一体化是非洲联合自强、自主发展的核心战略，而建设发展走廊则是实现一体化和非洲发展的重要战略手段。从1996年南部非洲发展共同体（南共体）提出马普托走廊开始，非洲国家一直致力于通过空间发展和地区联通来促进地区一体化和国家发展。从1.0版本的基础设施走廊建设向2.0版本的协同式复合型发展走廊建设的转型，是当前非洲发展走廊演变的核心特征。这一转变正引发外部世界与非洲合作关系的深刻变化。以洛比托走廊为代表的非洲发展走廊尤其是战略走廊，不仅受到美欧等大国的重视，而且成为其调整对非战略和议程以加大对非介入和影响的重要抓手。中国通过大规模联通型基础设施建设以及与非盟等地区组织的机制化合作，在非洲地区发展走廊建设上发挥了积极作用。然而，在非洲发展走廊转型与大国加强对非发展走廊建设的新形势下，如何进一步巩固和提升中非在发展走廊及地区一体化上的合作，成为当前中非合作需要关注的重要议题。

 

发展走廊并没有统一的范式，通常涵盖从基本的交通走廊到成熟的经济走廊的整个范围。在不同的地区和特定的场景中，发展走廊可以被具象化为交通走廊、贸易走廊、资源走廊、物流走廊、经济走廊、战略走廊等形式。作为空间发展倡议和规划的主要载体，发展走廊建设有着相对清晰的政策目标和发展方向，一般包括“物理发展——物流发展——经济社会发展”的建设阶段，或遵循“硬联通——软联通——综合性发展”的规律。非洲国家是地区一体化和发展走廊的积极倡导者。1996年，南非政府基于经济走廊建设理念推动马普托发展走廊项目落地，这一方式之后也被非洲发展新伙伴计划（NEPAD）接受并在非洲广泛推广。2012年，非洲领导人决定实施“非洲基础设施发展计划”（PIDA），将其作为2040年前非洲大陆基础设施发展的战略框架。近年来，随着非洲国家发展需求以及国际对非发展合作的变化，非洲发展走廊建设正呈现出新的态势。

第一，非洲发展走廊从理念、目标到建设方式正在发生结构性变化。非洲发展走廊建设的理念正从相对单一、初级的项目建设转向更加复合多元的经济走廊和发展走廊建设。非盟PIDA一期优先行动计划制定的51个跨境项目主要聚焦于区域性基础设施建设。然而，在2021年非盟峰会上，非洲国家领导人决定在PIDA二期优先行动计划上采取被称为发展走廊2.0版本的“协同式走廊”方式（Integrated Corridor Approach）。 “协同式走廊”不同于传统的基础设施走廊，其强调跨基础设施、跨区域、跨部门之间的协同发展，致力于通过建设非盟《2063年议程》提出的“包容性、可持续和世界级的基础设施”，真正实现可持续增长和发展的目标。非洲发展走廊建设的目标从改善基础设施转向构建包容性、可持续和复合型的发展生态格局。非洲国家不再满足于发展基础设施的单一诉求，而是寻求发挥包容性基础设施的最大价值，通过构建多元化、立体式和参与型的发展生态格局，从根本上推动国家发展。非洲国家更强调走廊沿线的开发、地区产业链和价值链提升以及不同部门间的协同发展。正在建设的洛比托走廊集中体现了这一发展目标，其不仅是一个立体式的交通走廊项目，还是将沿线开发、农业、资源、能源、产业发展进行整合协调发展的项目。理念和目标变化正在促使非洲发展走廊建设方式发生变化。相较于基础设施建设，地区发展走廊建设更依赖多元化的国际发展伙伴参与、跨层次和跨领域部门的机制化协调、公共部门的改革和私营部门的加入。非洲传统的基础设施建设基本是由政府和公共部门垄断的，而发展走廊建设意味着政府必须允许和鼓励更多的国内外私营部门广泛参与。由此，非洲发展走廊建设事实上正带动非洲国家更加需要构建多元化、开放性的国际发展伙伴关系网络以及包容性、协调型国家发展方式，单纯依赖与非洲政府和公共部门的关系已经很难适应当前非洲发展走廊建设的现实。

第二，非洲发展走廊建设的成果和影响正在持续提升。非洲发展走廊战略理念贯穿于非盟基础设施总体规划、PIDA、NEPAD非洲行动计划（NEPAD—AAP）、非盟《2063年议程》以及非洲经济共同体和非洲国家政府的区域基础设施发展总体规划。有学者指出，“非洲发展走廊将是非洲现代化的梦境”。在过去的三十年，非洲发展走廊建设取得了一定成果。根据“非洲发展走廊数据库”的统计，非洲目前比较重要的发展走廊有79条，包含184个项目。非洲发展走廊的项目进展总体顺利，在“非洲发展走廊数据库”列出的项目中，有58.7%的项目处于运营状态，19%的项目在建设中，13.6%的项目正在计划中，13.9%的项目正在升级，只有1%（2个）的项目处于暂停状态。据非盟评估，PIDA一期项目中有67个项目正在运营、65个项目正在建设中、26个项目处于招标阶段、15个项目已经完成融资、23个项目正在进行创建商业和技术架构，总体上，73%的项目已经从概念转为取得实质性进展。同时，不同区域已经形成了一些比较重要的发展走廊，比如南部非洲发展共同体的纳卡拉发展走廊、洛比托走廊、达扎拉走廊、穆特瓦拉走廊，东非共同体的北部走廊、坦桑尼亚物流系统强化计划，西非国家经济共同体的阿比让—拉各斯走廊、达喀尔—阿比让走廊、西非生长环等。非洲发展走廊也是非洲开发银行重点支持的方向，截至2022年，非洲开发银行已为25条运输走廊、超过18000公里的道路、27个一站式边境口岸和16座桥梁提供了135亿美元的融资支持。

第三，非洲发展走廊正成为撬动大国在非洲关系的重要支点。近年来，美欧以及日本等加大了对非洲发展走廊的重视和投入力度。美欧等西方大国正利用全球门户计划、全球基础设施投资伙伴关系、全球能源转型伙伴关系、矿产安全伙伴关系等，推进新的对非战略，以非洲发展走廊尤其是关键走廊为重点推进对非合作。欧盟在2022年欧盟—非盟峰会上提出欧非全球门户投资计划，战略走廊建设被确定为欧非合作的重点方向之一，并初步商定了11条战略走廊。七国集团更是把关键走廊作为全球合作的重点方向。例如，美国和欧盟签订谅解备忘录，共同支持洛比托走廊建设，欧盟把“欧洲团队—纳米比亚可持续原材料和可再生氢合作伙伴关系”作为全球门户的旗舰项目，为此将重点投资马普托—哈博罗内—沃尔维斯湾的战略走廊建设，美国以关键矿产为抓手在坦桑尼亚推进东非走廊建设。日本在2013年第五届东京非洲发展国际会议后推出非洲发展走廊模式，其主要包括走廊基础设施发展规划、产业发展战略、社会领域发展战略三大内容，日本国际协力机构后续又推出2.0版本的发展走廊模式，持续投资东非—北部走廊、纳卡拉走廊、西非生长环等非洲发展走廊，并提出“智慧走廊”设想。美欧加大对非洲发展走廊的投入背后是出于地缘政治、大国竞争、供应链安全等自身战略利益考虑，强调其合作模式相对其他国家是“更好的选择”，在合作中附加政治经济改革等政策性条件，这事实上造成了国际对非合作中的模式差异，从而影响国际社会在非洲发展走廊建设上的协调合作。

中企承建轻轨助力拉各斯绿色出行。图为2024年2月28日，在尼日利亚拉各斯，当地一所学校的老师带领学生们体验乘坐轻轨蓝线列车。（新华社图片）

 

支持非洲基础设施发展一直是中非合作的重点领域。通过援助、融资、技术支持以及国际工程承包，中非基础设施合作在促进非洲基础设施发展上发挥了重要作用。“一带一路”倡议提出后，中国进一步加大对非洲区域联通性基础设施的支持力度，从战略规划、政策支持、务实合作等多个方面，为非洲的一体化和发展走廊建设作出重要贡献。

一、推进与非洲一体化和发展走廊战略的对接

通过地区性基础设施联通支持非洲的一体化和区域合作是中非合作的重要方向。2012年，中非合作论坛第五届部长级会议通过《北京行动计划（2013—2015年）》。文件明确指出，为支持非洲实现互联互通和一体化，使非洲拥有更多一体化基础设施，中国将同非盟在“非洲基础设施发展计划”和“总统优先基础设施倡议”的项目设计、考察、融资和管理等方面建立合作伙伴关系。中国政府将继续鼓励有实力的中国企业和金融机构参与非洲跨国跨区域基础设施建设，继续提供优惠性质贷款支持非洲基础设施建设。

随着“一带一路”倡议稳步实施，中非在跨区域基础设施建设上的合作进一步提速。2015年，中国与非盟签署中非关于基础设施建设合作的谅解备忘录，表示将在非盟《2063年议程》战略框架内，加强与非洲国家在铁路、公路、区域航空及工业化领域的合作，促进非洲国家一体化进程。同年，《中非合作论坛—约翰内斯堡行动计划（2016—2018年）》明确提出，中国将支持非洲国家和非洲的旗舰项目，尤其是“非洲基础设施发展计划”和“总统优先基础设施倡议”，促进非洲基础设施互联互通和经济一体化进程。2020年12月，为有效推动共建“一带一路”倡议同非盟《2063年议程》对接，中国与非盟签署了《中华人民共和国政府与非洲联盟关于共同推进“一带一路”建设的合作规划》，这是中国和区域性国际组织签署的第一个共建“一带一路”规划类合作文件，围绕政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通等领域，明确了合作内容和重点合作项目，提出了时间表、路线图。在2024年中非合作论坛北京峰会上，习近平主席宣布中非携手推进现代化的十大伙伴行动，在互联互通伙伴行动中，中方愿在非洲实施30个基础设施联通项目，携手推进高质量共建“一带一路”，打造陆海联动、协同发展的中非互联互通网络。中方将为非洲大陆自由贸易区建设提供帮助，深化物流和金融合作，助力非洲跨区域发展。习近平主席见证签署《坦赞铁路激活项目谅解备忘录》，在会见坦桑尼亚总统哈桑时表示，中方愿以本次峰会为契机，推动坦赞铁路激活取得新进展，合作完善东非铁海联运网，将坦桑尼亚打造成深化中非高质量共建“一带一路”合作示范区。“一带一路”合作尤其是地区性基础设施联通合作得到非洲国家广泛认可，联合国非洲经济事务委员会专家认为，这是中非新的“双赢”合作的重要体现，非洲应该充分利用“一带一路”带来的战略机遇，加强战略设计和规划，发挥其在促进非洲一体化和非洲大陆自由贸易区建设上的重要作用。

二、为非洲发展走廊建设提供有力融资支持

为非洲基础设施发展提供融资支持是中非务实合作的重要体现。根据《新时代的中非合作》白皮书，2016—2020年，非洲开工建设的基础设施项目总额近2000亿美元，2020年中国企业实施的项目占比已达31.4%。中非合作论坛成立以来，中国企业利用各类资金帮助非洲国家新增和升级铁路超过1万公里、公路近10万公里、桥梁近千座、港口近百个、输变电线路6.6万公里、电力装机容量1.2亿千瓦、通信骨干网15万公里，网络服务覆盖近7亿用户终端。非洲发展走廊和非洲基础设施计划的项目主要集中于交通、能源、电力、通信等领域，过去20年中国对非洲基础设施融资支持也主要流向了这些领域。由此，中国对非洲的基础设施融资支持真正契合了非洲一体化和发展走廊建设的需要。据统计，21世纪以来的二十余年，中国已经成为非洲基础设施最大的单一融资国，为非洲五分之一的洲际和区域性基础设施项目提供融资，并参与建设了三分之一的项目，尤其在东非和中部非洲，中国提供的基础设施融资占比分别达到54.7%和38.5%，参与建设项目占比都超过了四分之一。根据全球发展政策中心的统计，2008—2021年，中国发展融资机构向非洲提供的融资金额达到了1230亿美元，中国商业银行和其他机构向非洲提供了300亿美元。非洲发展走廊上的诸多重点项目都是由中国参与融资和建设的，例如蒙内铁路、亚吉铁路、阿卡铁路、本格拉铁路、安哥拉罗安达新国际机场、肯尼亚乔莫·肯雅塔国际机场的“格林菲尔德航站楼”、津巴布韦维多利亚瀑布机场扩建项目等。

2024年6月21日，在莱索托哈马特拉利，莱索托公共工程和交通大臣马特贾托·尼奥·莫泰亚内在由中企承建的莫塞公路项目竣工交接仪式上致辞。（新华社图片）

三、通过发展走廊合作为非洲发展提供强劲动力

基础设施是促进非洲经济社会发展和转型的基本前提和重要动力。世界银行估计，如果撒哈拉以南非洲地区的基础设施缺口（数量和质量）缩小至发展中国家的中位数，将有助于该地区人均国内生产总值（GDP）每年增长1.7个百分点。中国为非洲基础设施发展提供了关键的融资支持，而且中非基础设施合作重点聚焦于交通、能源、电力、通信、矿业等生产性和能够产生重大经济效益的领域，因此在促进非洲经济社会发展上发挥着更明显的作用。一些研究发现，中国海外融资项目对经济增长的作用非常显著，平均而言，一个新的中国融资项目会使人均GDP增长近一个百分点，其对非洲国家的经济拉动作用尤为明显。

中非基础设施合作契合非洲国家的迫切发展需要，在促进包容性发展上产生了积极效果。中非基础设施合作主要流向公路、铁路、机场、港口、桥梁、电力、信息通信等“联通型基础设施”领域，因此在促进项目沿线开发、带动周边和偏远地区发展、惠及更大人群上发挥了重要作用。基于夜间灯光数据的实证研究表明，中国融资支持的“联通型基础设施”在改善区域和城乡发展失衡上的作用非常明显。“在样本区域中，新增一项中国融资项目能使经济集中度下降10%，这在城市以及沿海地区的影响更为明显，在非洲以及其他国家欠发达地区的效果更大。” 

中国通过推动“一带一路”倡议与非盟《2063年议程》的战略对接，为区域性基础设施提供融资支持和参与项目建设，实质性地参与了非洲发展走廊建设，在促进非洲一体化和发展转型上发挥了重要作用。当前非洲发展走廊理念和战略的变化、大国在非洲发展走廊上的竞争加剧以及中非合作面临的转型升级压力，给中非在发展走廊上的合作带来了新的机遇和挑战。如何适应新形势，积极挖掘中非在发展走廊合作方面的潜力，进一步巩固中国在非洲发展走廊建设上的优势地位，对于提升中非合作的影响力具有重要意义。

 

非洲发展走廊作为关键资源走廊、战略要道和地区联系纽带，对于地区合作、国家发展、供应链安全和全球战略安全具有重要意义。当前，绿色转型进程、供应链安全问题以及大国竞争的扩大化使非洲发展走廊的战略价值进一步凸显。作为非洲发展走廊建设的重要参与者，中国需要根据新形势，积极拓展和深化中非发展走廊合作，提升中非合作的质量和水平。

一、推进中非发展走廊战略合作，提升中非跨区域合作的战略价值

中国在非洲发展走廊建设上具有一定的前期优势，但是只限于项目合作，还没有形成战略、系统和制度优势。如何将项目优势转化为战略优势，应成为中非合作的一个重要方向。

第一，以战略思维规划新时期中非发展走廊建设。战略思维转变主要表现为：应从基础设施的建设者升级为基础设施生态链的管理者，即从硬基础设施建设扩大为“软硬兼顾”；从单一的基础设施合作升级为走廊沿线开发或区域协调发展的系统性合作。

第二，以战略重点引领新时期中非发展走廊建设。提升中国在非洲发展走廊建设上的战略影响，关键前提是如何识别具有更高战略价值的发展走廊。欧盟和日本对此已经做了大量前期工作，如欧盟联合研究中心（ECJRC）基于欧非联通、绿色伙伴关系等四大类指标和32项分类指标对非洲54条发展走廊进行了评估和识别，梳理了包括31个战略走廊的清单，并提出11条重点发展的战略走廊。中国可基于自身战略判断和已有的重点项目合作，确定关键发展走廊清单，重点推进在这些走廊上的系统性合作。

第三，以战略协调提升中非发展走廊建设的制度优势。非洲发展走廊是中国在非洲国家经济活动的缩影，其包含了基础设施建设、贸易、投资、援助、产业开发、经验和技术转移等诸多经济活动。如果将这些相对分散的合作项目整合为协调的、有规划的合作机制，牵动发展走廊产生重大效益，将能极大提升中非发展走廊建设的制度优势。

中企为乌干达打造“绿色油田”。图为2024年4月1日在乌干达西部边境艾伯特湖畔拍摄的翠鸟油田项目。（新华社图片）

二、开展中非发展走廊务实合作，打造中非跨区域合作的亮丽名片

务实合作是中非合作的鲜明特征，也是中国相对于其他国家对非合作的重要比较优势。中非务实合作主要集中于双边层面，将双边层面务实合作的经验扩大至地区和次地区层面，对于中非发展走廊合作具有重要意义。非洲发展走廊建设具有明显的跨区域、跨机制、跨领域、跨部门、跨群体的特点，中非发展走廊合作将是一项非常复杂和系统的工程，其在实践中将面临着更加多样的问题和挑战。坚持务实合作导向，保障合作项目落到实处、产生实际效果，是中非发展走廊合作的出发点和落脚点。

第一，由点到面，以提升基础设施包容性为抓手，强化基础设施开发与区域发展之间的互补关系。提升基础设施包容性是非洲国家的现实需求，对于维护中国在非利益和形象也具有重要意义。因此，可以重大和标志性项目（如蒙内铁路等交通走廊）为试点，以局部区域为重点，加强基础设施开发与区域包容性发展之间的相互促进关系研究，推动区域内产业、资金、技术等要素的优化配置，形成良性的中非发展走廊合作示范区。

第二，由小到大，以发展走廊为依托，不断完善中非发展走廊合作的体系和工作机制。非洲发展走廊从规划、建设到运营存在多元行为体的参与，区域性的参与者有非盟、次地域组织、非洲开发银行等多边机制，国家层面有中央政府和地方政府，次国家层面有私营部门、社会组织和地方社区等。因此，非洲发展走廊事实上包含了区域、国家和社会三个层面的合作。构建区域—国家—社会良性的互动关系是促进非洲发展和一体化进程的重要理念和方式，通过参与和推进非洲发展走廊的实践，建设性地统筹各方合作对于提升中非合作影响力具有重要意义。基于此，中国可以非洲发展走廊项目为依托，积极加强与非洲不同层次行为体之间的互动协调，推动构建有效的中非发展走廊合作共同体。

第三，坚持发展效果导向，持续提升中国对非合作的机制协调和资源配置能力。参与非洲发展走廊建设是促进中国对非合作机制协调和优化资源配置的重要试验田。当前非洲国家从注重项目结果到注重发展效果的转变，对中国对非合作的机制协调和资源配置提出了更高要求。为此，中国可以参与非洲发展走廊建设为契机，鼓励政府机构、金融机构、发展机构、国有和民营企业、智库和研究机构等进行充分研讨，形成投资非洲发展走廊的总体理念、设想和指导意见，明确不同机构和部门的角色分工，以整体思维培育事前充分沟通协调、事中信息分享和行动协调、事后管理和评估的全流程参与模式，建立可持续的中非发展走廊合作机制。

三、参与非洲发展走廊建设国际合作，推动构建有效的国际对非发展合作体系

非洲发展走廊受到国际社会的广泛关注，大国加强对非洲关键走廊的投入正在重塑非洲发展的全球伙伴关系。一方面，大国投入增加为非洲发展走廊建设带来新的资源和机遇，但另一方面，欧美国家将意识形态和地缘政治经济竞争引入非洲，这种发展合作的政治化和工具化极有可能使非洲发展走廊建设偏离其原有轨道，进而对非洲发展造成伤害。鉴此，中国积极参与非洲发展走廊建设国际合作，努力推动非洲发展走廊建设沿着正确方向前行。

第一，加强与非洲区域和次区域组织合作。支持区域组织和非洲国家在非洲发展走廊建设上的中心地位，研究并适时提出中国—非洲自由贸易区倡议；在中非合作论坛框架下，建立与非洲次区域组织的机制化联系，通过强化中非跨区域合作，提升非洲发展走廊在吸引国际投资和汇聚国际发展伙伴上的作用。

第二，以非洲发展走廊为依托，积极推动和参与三方合作与多方合作。中非合作具有明显的开放性、务实性、包容性等特征，与一些国家对非战略的排他性、象征性和对立性存在根本区别，中国需进一步有效传播中非合作的价值理念，更好提升自身在非洲发展上的正义和负责任形象。

第三，积极鼓励和支持企业和民间力量在非洲发展走廊国际合作中发挥作用。很多中国企业通过跨国投资和属地化经营在非洲开展了大量的国际合作。例如，在欧美国家推动的洛比托走廊建设上，中国企业通过投资西方国家企业参与该项目开发。但在美欧推行所谓“去风险”政策背景下，这些企业也受到美欧国家的制约。中国可通过双边和多边投资保护协定谈判，为中国企业海外投资和运营提供有力保障。总体上，积极探索官方和市场层面的国际合作，既有助于推动构建有效的国际对非发展合作体系，也有助于提升中国在全球治理中的地位。

 

非洲发展走廊是非洲国家实现发展和一体化的重要战略选择，也是大国加强对非合作的重要抓手。通过推动中非发展走廊战略合作，中国可以在非洲一体化和非洲发展转型进程中发挥更为积极的作用，也有助于推动中非合作从宽领域向深层次的进一步发展。中非发展走廊建设应该坚持务实合作的导向和传统，坚持包容性发展和协调机制建设并重，提升中非合作成果的有效性和可持续性。同时，秉持“非洲是国际合作的大舞台、不是大国博弈竞技场”的道义主张，积极探索和借助三方、多方等国际合作，推动构建开放、包容的国际对非发展合作体系，为中非合作创造良好的国际环境，增强中国在非洲的影响力和合作效益，提升中国在全球治理中负责任大国的国际形象。

平台编辑 | 吴小玲

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