盈律观察|民办学校举办者变更与办学许可证买卖

企业 2024-11-20 17:02 内蒙古

二者的区别

二者最重要的区别：

举办者变更是法律法规明确允许的行为，

而办学许可证买卖是法律法规明令禁止的行为。

民办学校举办者变更的法律依据为《中华人民共和国民办教育促进法》第五十四条。相应的行政法规《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》第十二条、第十九条当中也有进一步规定。而且，该实施条例第十二条第四款明确：举办者变更，符合法定条件的，审批机关应当在规定的期限内予以办理。

而对于买卖办学许可证，法律法规不仅明令禁止，而且规定了相应的惩戒后果。

据《中华人民共和国民办教育促进法》第六十二条的规定，民办学校擅自改变举办者，或伪造、变造、买卖、出租、出借办学许可证的，由县级以上人民政府教育行政部门、人力资源社会保障行政部门或者其他有关部门责令限期改正，并予以警告；有违法所得的，退还所收费用后没收违法所得；情节严重的，责令停止招生、吊销办学许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》还在此基础上规定了举办者等相关主体的法律责任。该条例第六十二条规定，民办学校举办者及实际控制人、决策机构或者监督机构组成人员擅自改变举办者，或伪造、变造、买卖、出租、出借办学许可证的，由县级以上人民政府教育行政部门、人力资源社会保障行政部门或者其他有关部门依据职责分工责令限期改正，有违法所得的，退还所收费用后没收违法所得；情节严重的，1至5年内不得新成为民办学校举办者或实际控制人、决策机构或者监督机构组成人员；情节特别严重、社会影响恶劣的，永久不得新成为民办学校举办者或实际控制人、决策机构或者监督机构组成人员；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

《中华人民共和国行政许可法》对此也有相应规定。

由前述可知，法律不禁止民办学校变更举办者，但须履行必要的法定程序。未经法定程序擅自改变举办者，或买卖、出租、出借或者以其他形式非法转让办学许可证的，则将受到法律的惩戒。

举办者变更程序

《中华人民共和国民办教育促进法》第五十四条规定，民办学校举办者的变更，须由举办者提出，在进行财务清算后，经学校理事会或者董事会同意，报审批机关核准。

根据此规定，民办学校变更举办者，需要经申请、财务清算、决议、核准四个程序。

提出申请的主体是举办者，而且原任举办者与拟任举办者还应当签订变更协议。但协议内容及变更不得涉及学校的法人财产，也不得影响学校发展，不得损害师生权益。如不得约定处置学校资产，不得违法从学校账户支取资金替拟任举办者向原任举办者支付变更收益等。拟任举办者还需要符合相应举办民办学校的资格条件。

财务清算一般需要由民办学校委托第三方专业机构如会计师事务所进行。清算报告作出后，该民办学校决策机构如理事会、董事会要对此变更事项依法进行表决并形成决议，之后连同变更申请、变更协议等材料一并提交审批机关核准。核准机关一般为教育或人社部门，依法实施集中审批的地区，按照相应的职权移转文件确定核准机关。

审批机关核准之后，民办学校还应当按照《民办非企业单位登记管理暂行条例》第十五条或《中华人民共和国市场主体登记管理条例》第二十四条的规定，就该变更事项向登记管理机关申请变更登记。

实践当中有的非营利性民办学校在办理此事项时遭遇登记管理机关拒绝。在审批机关已核准同意且申请人提交材料要件完备的情况下，登记管理机关拒绝登记应属行政不作为。要知道登记不是审批，登记是对审批机关核准结果这一事实的确认，除非其有理由可以认定审批机关的核准结果本身不合法（相关内容可点击阅读《民办学校变更举办者，民政缘何不准？》）。

举办者变更可否约定收益？

首先要区分是营利性民办学校还是非营利性民办学校。

营利性民办学校变更举办者的，可以约定变更收益。其法律基础是营利性民办学校的举办者可以依法取得办学收益，依法分配办学节余。

营利性民办学校则需要区分是2016年11月7日《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》公布前设立的民办学校，还是2016年11月7日该决定公布后设立的民办学校。前者通常称为现有民办学校，后者称为新设民办学校。

2016年11月7日前设立的民办学校，在办理举办者变更时，原举办者可以与继任举办者约定变更收益。这在《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（2021修订）第十二条当中有明确规定。法条原文的表述为：“现有民办学校的举办者变更的，可以根据其依法享有的合法权益与继任举办者协议约定变更收益”。

条例之所以允许2016年11月7日前设立的民办学校举办者变更可以约定变更收益，是因修订前的民办教育促进法明确规定“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报”。而且，《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》还明确，该决定公布前设立的民办学校，选择登记为非营利性民办学校的，在终止时财产依法进行清偿后有剩余的，可以根据出资者的申请，综合考虑在该决定施行前的出资、取得合理回报的情况以及办学效益等因素，给予出资者相应的补偿或者奖励。各地区也都据此出台了相应的补偿奖励办法。

故2016年11月7日前设立的非营利性民办学校在办理举办者变更时约定变更收益是合法有据的，有关部门应予依法保护。

对于2016年11月7日后设立的非营利性民办学校在办理举办者变更时是否可以约定变更收益，实践中存在争议。有的观点认为不可以，理由是没有法律依据；也有的观点认为可以，理由是法律虽然没有说可以，但也没有说不可以，法不禁止即自由。笔者赞同前一种观点。民办学校举办者变更并不是纯粹的民事行为，其变更需要审批机关核准，审批机关办理核准也需要有明确的法律依据。在法律已通过正面方式明确规定2016年11月7日前设立的非营利性民办学校可以约定变更收益的情况下，意味着2016年11月7日之后设立的非营利性民办学校不可以在办理举办者变更时约定变更收益。

审批机关审查要点

那么，审批机关在核准时主要应当审查哪些方面？

笔者认为，既然是举办者变更，核准时应主要围绕拟任举办者是否具备办学资格，协议内容及变更是否涉及学校的法人财产以及是否影响学校发展或损害师生权益等方面进行。

根据《中华人民共和国民办教育促进法》等法律、法规、规章的规定，举办民办学校的社会组织，应当具有法人资格。举办民办学校的个人，应当具有政治权利和完全民事行为能力。举办者为法人的，其控股股东和实际控制人也应当符合法律、行政法规规定的举办民办学校的条件，控股股东和实际控制人变更的，应当报主管部门备案并公示。举办营利性民办学校的社会组织或者个人还应当具备与举办学校的层次、类型、规模相适应的经济实力，其净资产或者货币资金能够满足学校建设和发展的需要。同时，相关法律法规规章还从负面角度作出了一些限制性规定，如，在中国境内设立的外商投资企业以及外方为实际控制人的社会组织不得举办、参与举办或者实际控制实施义务教育的民办学校；再如，在办民办学校近2年有年度检查不合格情况下其举办者不得再举办或者参与举办营利性民办学校等。

经审查，拟继任举办者符合办学资格，原任举办者已与继任举办者达成变更协议，且协议内容及变更不涉及学校的法人财产，也不影响学校发展，不损害师生权益的，甚至变更举办者更有利于学校发展和保护师生权益的，审批机关应当在法定期限内予以核准。

举办者、法定代表人、校园长变更的联系与区别

实践中，会有人分不清民办学校举办者变更与法定代表人、校园长变更的联系与区别，甚至有的人认为办理了法定代表人、校园长的变更并将证照印章及校园交给继任举办者后，就完成了举办权的合法转移，无需再单独办理举办者变更。这种观点是完全错误且危险的。

在民办学校中，举办者、法定代表人、校园长是三个不同的职务身份。有的学校三个身份会集于一人之身，有的学校三个身份可能会由两个或三个不同的人担任。而且，法定代表人、校园长一定为自然人，举办者则可以是自然人，也可以是法人。但无论如何，法定代表人、校园长的变更并证照印章及校园的移交都不意味着举办权的合法转移。恰恰相反，由于登记的举办者仍为原举办者，实际办学主体却已非原举办者，这就出现了一个问题——登记的举办者与实际办学主体不一致了——意味着学校的举办权未经法定程序发生了转移，那这个转移就是不合法的，可能构成买卖或出租、出借办学许可证。

结语

合法的举办者变更受法律保护，违法的买卖或出租、出借办学许可证行为却会受到法律的惩戒。这其中需要举办者、民办学校自身改变和提升认知，也需要有关部门正确理解和适用法律。

从举办者和民办学校的角度而言，变更举办者一定要履行法定手续，合法地进行变更而不要非法买卖。从管理者的角度而言，堵不如疏，桌面上不让交易，交易就会在桌子底下进行，一旦出事，后果和责任反而更严重。

让合法者受到保护，让违法者付出代价，才是相关事务及监管之题中应有之义。

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