就在所有人都在千方百计争夺铁饭碗的时候，铁饭碗本碗也不稳了。前些天的三中全会关于县城的机构编制改革，发出明确的信号，稳妥推进人口小县机构优化。这是在最高层级的蓝图文件中，第一次将人口小县机构优化单独拎出来，一个关系数百个县城的变革时代正在到来。这一招，不仅影响成千上万人的铁饭碗，还将对那些盘根错节的县城婆罗门带来颠覆性的改变。在说人口小县改革之前，先提一下“县”这个神级单位。从秦始皇搞郡县制那会儿开始，不管多少王朝兴衰更替，多少变法改革层出不穷，只有县级单位一直稳定存在，像一些县的地名就直接叫了两千年。就凭县本级，对上可以承接朝堂政令，对下可以直接教化万民，是传递顶层意志的一线指挥部，其存在有着不可否定的必然性。所谓“郡县治，天下安。”随着地方事权的不断积累，导致当前县一级行政机构非常庞大。基本上除了国防、外交功能，中央的部委机构都可以在县一级找到对应的设立单位，无论你县城人口是多是少。所以在一些人口小县问题就出现了，最突出的问题是当地本就不富裕的财政已经不能负担庞大的吃财政饭群体。这种现象时间一长直接就影响了当地的办事效能，拖累当地发展，这关系的是国家治理的基石。于是变革随之而来，这些年，我国开始以刀刃向内的姿态在推进关于人口小县的机构改革。无论是偏远地区的内蒙、西藏，青海、甘肃，还是中部的湖南、安徽、江西都在大力推动这项改革的进度条。具体怎么改，所有的思路都以山西近年的人口小县优化经验为样本。大概在2019年，山西那位锐意革新的省领导在调研时发现，山西全省有许多人口不多且人口流失严重的人口小县。这些县城有一个共同特点，财政收入来源单一且主要靠转移支付，但是财政支出因为需要供养大量编制内人士负担特别大。这种现象不只是山西独有，很多地方都能够见到，我统一称之为“佛坪县困境”。佛坪县在陕西，位于秦岭深处，一个风景如画又名不见经传的小城，这几年因为人口少小小火出圈了一把。根据七普数据，这里的常住人口只有2.65万，甚至还没有中部省份一个镇的人口多。至于县城城区人口就更少了，只有8000人。但让人吃惊的是，在当地党政事业单位上班的人员就超过了2000人，端铁饭碗的人员足足占了县城人口的四分之一。麻雀虽小五脏俱全，佛坪县人口虽少，但设置的机构数量和那些数十万人口的大县是一样的，具体单位的编制会按服务人口比例少一点，但该有的部门一个都不能少。因而，财政人员的供养就成了佛坪县经济社会发展中的一件大事。查一下佛坪县的历史账单，2023年佛坪县地方财政收入仅有2694万元，但全年的地方财政支出总共有9.22亿元，其中工资支出占了大头。如此紧张的财政状况怎么负担如此沉重的支出，答案是转移支付，佛坪县2023年上级补助收入就达到11.25亿元。可以想象一下，如果没有上级的高额补助，佛坪县全年两千多万的财政收入即便全拿去发工资，都没办法负担得起全县两千多个铁饭碗，这还谈什么高质量发展。所以前几年，就有代表在两会上发起一份以佛坪县为案例的提案，呼吁这种人口小县进行合并试点。结果，这份激进的提案遭到当地200余名退休老干部的联名反对，轩然大波之下，佛坪县撤并不了了之。牵一发而动全身，并且每一根头发都牵涉到不同群体的利益诉求，这就是自古以来的变革的难度所在。既然大刀阔斧的撤并阻力大，搞不好还影响大局稳定，于是山西在充分吸收各方面经验之后，推行出一种渐进改革的“山西模式”。03
山西的做法没有特别多的奥秘，其实就是借鉴中央机构改革，搞人口小县的“大部制”。具体是，依然保持人口小县的行政区划，只是把行政机构一些功能相近的部门进行重组整合，以此实现精简机构和压缩编制的目标。比如民政局和人社局合并，变成县民政和县人力资源社会保障局；发改局和工信局合并，叫县发改工信和科技商务局。这种模式最大的亮点就是设计了一套关于机构冗员的退出机制，但没有像直接裁员减编这么激进。比如原来的某个局长可能就在机构改革中变成了副局长了，原来的副局长可能就分流到其他单位做个调研员了，原来的一些老弱同志就可以办理提前退休了。在保持方方面面在改革过渡期情绪整体平稳的态势下，然后再以时间换空间实现机构缩减。什么意思呢？很多人以为打破铁饭碗就是直接裁撤公职人员，至少目前来看这种情况出现的概率还是挺小的，因为全国编制总量这些年非常恒定。而山西利用的就是退休这个编制核销天然窗口，到龄退休自然实现编制核销，同时严控新增编制名额，这样就可以用时间换空间实现编制规模缩减。是没有裁员快，但效果未必会很差，因为有一个天时加持，全国范围内的退休潮来了。
而当前的公务员队伍中，有很大一部分群体是60后、70初群体，当他们功成身退，同时单位保持编制收缩，这样就能够有效控制铁饭碗规模。这也是应对改革阻力的一种折中方案，一种平衡的艺术。经过几年的探索，山西一些实行试点的人口小县的机关单位都能够精简掉十来个部门，相关编制也随之核减，不同程度节省了人员经费。但即便如此温和的方案，一些计划中的试点小县，到现在都没拿出推进方案。毕竟在这些经济欠发达的县城，编制总是会被赋予更多的意义，对于部门领导来说是权力是进取的阶梯，对于普通科员来说是饭碗也是生命。类似的道理在最近苏州工业园马同学的身上已经体现的非常明显了。尽管很难，当下关于人口小县的机构优化已经到了不得不改的地步，因为我国佛坪县背后还有四百多个佛坪。根据山西省改革经验，人口低于20万的县城都将列入改革清单，那么根据七普数据，我国除西藏和新疆两个特殊省份外，全国共有414个人口小县。类似佛坪县遇到的困境，这些县城身上或多或少都能够看到。人口流失导致财力不足，财力不足导致无力负担机构运行、机构臃肿，机构臃肿导致人浮于事、效率低下，并直接拖累财政，由此行成恶性循环。而当四百多个人口小县同时掉入这个困境，同频共振，长此以往只有源源不断用更多发达地区的发展成果为这些庞大群体买单，这影响的是整个大国的发展质量。所以，在变乱交织的当下，推进人口小县机构优化改革势在必行，而这种改革也只能是自上而下才能有力推动。除了人口小县，从去年开始，从中央到地方精简编制的潮流就已经拉开大幕，各方都在跑步进入紧日子模式。END
王晓芳，壹创新商学创始人
20年企业管理咨询经验|链接赋能16万家企业
聚景资本管理合伙人|投资中信建设、喜马拉雅、金维制药等众多项目
▲ 点击上方卡片关注我们，一起聊聊财经
