金太军、孙梓展｜政策营销的模型建构与机制再造：基于失灵视角的研究

本文刊于《阅江学刊》2024年第5期

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政府治理一直是公共管理领域一项经久不衰的议题，在中国经济改革进程中，地方政府面对复杂多变的经济环境表现出强悍的适应能力以及政策和制度创新能力。随着信息技术的发展及社会文明的进步，在“治理”这一命题中愈发凸显服务性、公平性、公共性等元素。

政府治理的背景自然不可同日而语，而时代的变革势必意味着问题的萌发，政府政策面临着群众与政府之间的互动问题，在政策实施过程中往往陷入错综复杂的情境。

一方面，政府常用的政策类型包括规制类政策、构成性政策、再分配性政策，共同特点在于强制性低，且需要来自社会较高的回应性，实施阶段往往面临群众回应情绪低迷或回应力不持久的窘境；另一方面，政府与群众间的沟通不顺畅，形成沟通壁垒。而政策营销关注政府与社会间的互动关系，基于双方建立共识的前提下进行的政策活动，理论上呈现互补的状态，但在实践中是否有助于政策的落实仍存在执行层面的疑问。

因此，政府政策营销的实践可能远比长久以来“自上而下”治理的现实图景更丰富，且呈现更为复杂的实践逻辑。那么，地方政府该如何进行政策营销？在此情景下，地方政府政策又该如何最大限度地匹配社会需求？

学界关于政策营销的研究大致可以分为三点。第一，探讨政府进行政策营销的理论可行性。我国在革命和建设的实践中一直贯彻“群众路线”，这与现代营销的理念在本质上是相通的，但我国体制一定程度上限制了政策营销的功能，必须克服政策营销在我国公共部门实践中产生的水土不服问题。因此，构建合适的公共政策营销模型尤为重要。阮霁阳意识到预判与满足社会需求是提高政府政策绩效的关键，通过融合麦卡锡的4P理论与劳特朋的4C理论，构建了公共管理者角度的政策营销模式。

第二，研究政策营销理念对于政府治理的影响，认为政府应该坚持“公众导向”的理念，提供满足群众所需要的公共产品和公共服务是现代政府存在的主要依据，体现了政府政策主体与政策目标群体间服务与被服务的关系，且在服务型政府组织搭建过程中，引入政策营销的理论框架来指导和设计。我国学者郑锷等为探索政府高质量服务的新路径，将政策营销理念运用于行政监测，不仅对社会进行营销，政府内部也需要营销，以求行政监测的执行效果，并深化廉政建设。

此外，与关注政府治理理念不同的是，部分学者将政策营销视作政府争取公众接纳和支持的过程，并由此汇聚为第三类研究焦点。这类研究认为政策营销在政府的实践中起关键性作用，其最明显的优势在于强调政府政策在实践过程中，以非强制性的政策实施方式实现政府与政策受众之间的价值互换关系。周月鲁对水土保持政策的政策传播模式及制定过程进行了分析，发现政策营销可以应用于水土保持政策的制定和传播上，作为解决其局限性的方法工具。谭翀等通过台北与深圳政策营销案例的对比，发现政策营销的运用效果与政策网络结构有密切关系。

综上所述，我国学者已从基础理论、营销理念和实际应用三个层面对政策营销进行了广泛阐释，但现有研究的总结和分析多限于政策营销的经验总结，忽视对实践中发生的营销失败现象的深入调查和细致剖析，未能全面系统地提出具有针对性的政策措施。

因此，本文通过对常规状态下政策营销失灵现象的分析，基于经典政策营销模型来探讨政策营销机制再造，并阐释其内在的运行逻辑，从而科学回应政策营销何以有效的问题。

一

随着政府综合治理的持续加强，政策营销活动频频出现，日益成为地方政府的一项重要职能。然而，在政策营销实践中，失灵现象却屡屡发生，具体表现为认知失灵、技术失灵、交互失灵和效果失灵。这不仅导致政策营销变得不灵敏或者完全起不到应有的作用，而且在很大程度上削弱了地方政府的政策治理能力和社会公信力。

第一，认知失灵。所谓政策营销，是指以政府为主体的公共部门运用营销的技巧，促使公共政策和社会需求“互配”。可见，政策营销与传统的政策宣传有很大区别。尽管作为一种新型政策工具，政策营销已经被越来越多的地方政府或公共部门所采用，但是，依然有很多政策主体将政策营销等同于传统的政策宣传，只不过借鉴一些新的市场营销技术和方法而已。

为此，在生态环境政策营销活动中，一些地方政府或公共部门始终坚持以政府为主体，按照传统自上而下的宣传模式来传递政策信息，并且在实际操作中，将工作焦点集中于信息内容，强烈关注哪些信息可以传递、哪些信息不可以传递以及传递的负面影响，而对于为何营销、怎么营销以及政策对象是否参与、参与程度等问题缺乏足够的关注。

例如，在苏南某市关于“千村美居工程”政策的推进中，乡镇政府的前期宣传工作大部分拘囿于上级政策信息的简单传达，并且依然采用“老三样”方式，即贴通知、发传单、拉横幅，政策营销过程被大大简化。

第二，技术失灵。市场营销中的4P策略，即产品（Product）、价格（Price）、渠道（Place）、促销（Promotion），被广泛应用到公共部门营销中，并且在后来的发展中拓展出伙伴关系（Partnership）、政策因素（Policy）、提升顾客满意度（Satisfaction）等多个部分，因此，政策营销是拥有一整套技术的行政过程。然而，在实际生态环境政策营销中，一些新技术的应用虽然改善了政策营销效果，但往往局限于某一环节，政策营销的全流程改革并不完善。

例如，在电池回收政策营销中，一些政府部门往往在“促销”上下功夫，不仅广泛张贴宣传标语、图片，而且大规模使用政务微博、抖音短视频、电视广告等信息化营销模式，对广大市民进行广泛宣传和教育。

不过，电池回收政策营销在产品（服务和优惠政策设计）、渠道（为市民进行电池回收提供方便、快捷的基础设施）、价格（奖励和惩罚）、伙伴关系（与其他部门合作）建设上缺乏重视，甚至相互脱节，从而导致了该项政策营销的整体性技术失灵。

第三，交互失灵。政策营销失灵是指政策制定者和政策对象的需求应当却最终未能通过“政策营销”这种“价值交换”方式而得以互配。这表明，政策营销是一种双向行为选择，即政策制定者进行营销，政策对象接受营销。

若政策制定者提供的营销服务，政策对象感到不满，显然不会接受，这就意味着政策营销失败，反之亦然。由此产生一个关键性问题，即政策制定者与政策对象要相互了解、平等对待，使供求之间无缝对接。而在生态环境政策营销中，营销行为具有深刻的行政性色彩，因而营销过程往往难以实现政策制定者与政策对象的交互。

在传统政策宣传中，毫无疑问是政策制定者占据主导，它利用对公共权力的控制，以经验判断和主观臆断决定政策信息和服务的供给，作为弱势群体的政策对象只能选择性接受或全部接受。

有学者通过对2002年到2012年十年间我国各地因为环保项目选址而发生的群体性事件的研究发现，政府部门与民众在项目开工前缺乏沟通或沟通不充分，导致政府部门的政策营销与民众的具体诉求常常相悖，这是引发群体性事件的重要原因。

第四，效果失灵。衡量政策营销成功的标准并不在于该项政策是否在当前产生了具体的影响，而是在于是否改变了政治系统所处的环境，能够在较长的时间内发挥作用。

显然，从各地生态环境政策营销活动的效果来看，一些生态政策通过多种营销手段的助推，的确能够在一定时间段内家喻户晓并提升环境效应，但在经历较长时间后，一旦政策营销力度和广度减弱，政策效应会快速下降，甚至销声匿迹。待某项政策颁行或某次环保运动开展，政策营销又进入一次高潮，如此反复，导致生态环境政策实施效果始终缺乏可持续性和稳定性。

例如，自2000年建设部颁行《关于公布生活垃圾分类收集试点城市的通知》以来，城市垃圾分类政策至少经历过3次（分别为2000年、2009年、2019年）大规模的营销活动，但依然没有形成较为显著的政策效果。因此，如何提升政策营销的效果，避免以运动式、周期性的方式强力推行，是一个理论兼实务难题。

政策营销研究的理论基底由新公共管理理论与营销扩大化理论构成，营销之父科特勒总结出营销概念应用于公共机构的五项基本原则，分别是采用顾客导向战略、进行市场细分并选择目标市场、识别竞争对手、利用营销组合、监控效果并作出调整。但其公共部门营销五项基本原则将政府治理模式类比成企业市场经营模式，其中政府扮演市场竞争中的企业这一角色，社会公众则扮演购买企业产品或服务的顾客，更倾向于买家与卖家的关系。

另外，由于制度结构与治理背景的差异，科特勒的公共机构营销模式不完全适用于我国中央政府及地方政府的实践，理论中各元素在我国背景下发挥的效用也不尽相同，例如，公民与顾客身份属于包含关系，并不能直接画等号，该如何划分二者的区别；公共服务的提供方主要是政府机构，何来竞争对手一说；公共政策大都是免费提供的，定价的步骤也不存在，以上理论发挥的实际功效并不等同于科特勒所重视的五项基本原则。

据此对于政策营销理论的可实施性主要存在两方面的质疑。第一，对于政策营销理论的时限性存在疑问，政策营销理论于20世纪末提出，在当前时代背景下是否适用尚未可知；第二，与新公共服务理论对新公共管理运动的质疑相似，主要集中在公共部门与私营部门性质的巨大差异上。

我国学者章兴鸣表示，科特勒主张的政策营销计划具备系统的实施步骤与总体框架，制定此计划的过程本质上是螺旋上升的，应该根据实际情况的变化及时修正，将政策营销视作动态管理工具更为合理，而不局限于文件档案。况且政策营销的理论和方法拓展了公共管理创新的思路，是当代中国服务型政府建设的理论延伸和实践创新，而政策营销管理的运用使服务型政府的构建不仅仅是目标，还是一套切实有效的方法体系。

同样，以奥斯本为代表的新公共管理论者都同意政府部门应该借鉴和引用企业管理的成功经验，且表示在现实中以西方国家为代表，公共部门运用政策营销的原则与技巧问题在理论层面与具体实践中都得到了证实。

此外，政策营销理论与实践上的成功并不意味着公共管理者可以像私营企业一样使用营销技术，必须根据公共部门的性质进行调整，理解公私部门的差异并进行周密设计的营销才能使公共部门或政策目标的实现达到质的提升。

因此，基于科特勒的基本理念可以进行本土化改良，提出适用于我国政府机构实践的营销模型。政策营销模型由社会公众导向、归纳政策受众、选择营销组合、监督优化效果四部分组成。

第一，社会公众导向。社会公众导向借鉴了企业管理中“顾客导向”的概念。在市场中，顾客对企业的影响力源自其购买力，所谓顾客导向，实际上是购买力导向，对企业而言，不具备购买潜力的消费者是不被认定为顾客的。

传统观念认为，政府与群众的关系不能与企业与消费者的关系画等号，但当下各行业服务体系日趋成熟，群众在消费经验的基础上形成了日趋强烈的顾客意识，政府服务社会的意识也随之增长，客观上赋予了群众是否配合政府政策的选择权，集体的合力从而具备了政策影响力。

而“社会公众导向”强调政府从以往的管制者向服务者转变，尊重群众的个体参与权，通过协商沟通的方式了解社会需求，在此基础上尽可能满足，令其知晓自己是被服务的，且让群众意识到政府行为是对其自身有益的，从心理上认可，以此获得社会支持。

第二，归纳政策受众。在公共政策走向“精准性时代”的背景下，先前政策的无差别灌输方式需要转向精准传输，整个政策都需要围绕与其息息相关的目标群体活动，否则便失去了政策的作用价值，但把政策利益精准地分配给具备需求条件的目标往往很难实现，需要凭借归纳机制对政策的受众群体进行筛选和调整。

现实中，归纳机制的变量选择繁多，譬如个体需求、资源、价值观、年龄、教育等，通过选择某一变量或多变量组合，从而对庞大的政策受众群体进行细分形成子群体，根据各子群体特质设计针对性的营销方式，达到因地制宜的效果，才能最大化政策营销的精准性。

第三，选择营销组合。4P营销组合由美国学者麦卡锡提出，指企业对可控因素产品、价格、渠道、促销进行组合与应用，一直是市场营销理论的核心与基础。但学者劳特朋提出疑问并发表“4P退休，4C登场”的专文，认为4P营销理论已然是明日黄花，终将被4C或其他新时代发展的理论所取代。

对此，科特勒则提出反对意见，论证了4P理论模型顺应时代的发展，一直将目标市场需求作为起点。在公共政策范畴中，愈发强调政府职能转变与服务型政府的建设，对4P营销理论的理解与运用也应落实到政策的实践中，即政策产品、购买政策服务的价格、政策服务渠道与反馈平台、政策推广与宣传。

第四，监督优化效果。党的十九届四中全会就曾指出，以党内监督为主导，推动各类监督有机贯通，相互协调。党的二十大报告再次强调“以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调。”

因此，监督环节与政策的最终结果紧密相连；而政策营销中的监督行为是微观层面上对政策营销效果的监督，落实到营销举措的细节，监督政府进行政策营销流程时是否回应群众的要求，营销结果与预期是否存在明显偏差，归属于宏观层面的政策监督，同时也影响着政策最终的输出结果。

另外，如若政策营销的微观监督呈现不满意的状态，则对应进行查漏补缺式的优化，对营销过程中的疑难杂症再次进行政策营销，本质上是政策营销模型内循环的标志。

政策营销模型中“社会公众导向”作为核心价值理念贯穿政策整个过程，是模型的内核，“归纳政策受众”“选择营销组合”“监督优化效果”则是实施阶段的具体举措（图1）。

归纳政策受众”较之于整个模型处于起始阶段，是模型开启的标志，在子群体建立的基础上进行营销，在受众群成规模的基础上进行监督，是后续两元素的先决条件；“选择营销组合”立足于政策营销实施阶段的轴心位置，在模型中必定要担负起承前启后的作用，其前提是“归纳政策受众”，且服务于“监督优化效果”；“监督优化效果”则对前两部分负责，是对归纳后的子群体进行监督，对营销效果进行监督。

此外，宏观层面的政策营销模型在营销过程中呈线性发展，依照政策营销流程进入实施阶段；但微观层面，其亦可视作不断发现问题、解决问题的内循环过程，面对实施阶段出现的具体难点也同理，依照理论框架分步解决。以辩证的角度看待群众的能动性，其需求也随着时间发生改变。

因此，归纳所得的子群体也会因为政策营销阶段的改变而改变，形成分支的分支，后续也就不能按照最初的分类特质进行营销及监督，需要根据不同阶段面临的疑难杂症反复推进政策营销流程，直至终结形成闭环。

政策营销是政府为提高社会生活质量而采用的政策推行方式，通过提供公共服务满足目标受众群体的需求，本质上是政府将政策内容与价值，以营销的方式传输给群众，获得社会支持的过程。

政策营销的成功离不开系统化的执行流程，但在实际运行中不难发现，政府与社会之间因利益问题展开持续性的互动，本质上是“政社互动的显性状态如何”的问题，政社互动的状态愈发或始终良好，会使得政策营销的执行更加顺利。

受此启发，本部分以政策营销机制作为起点，深剖这一机制的内在逻辑。换言之，政策营销机制暗含着政社互动元素，并受其显性状态的影响。因此，在内在逻辑的探讨中加入政社互动的视角，以厘清政策营销的优化对策。

第一，从强制灌输走向意愿交换。我国早期对政策营销的应用停留在营销工具视角的宣传层面，更像是政府对社会单方面的“填鸭式教育”，为实现某一目标以强制性手段为保障，以意识形态灌输为主要推动方式使得政治或政策目标社会化，影响群众的价值判断与道德评判标准，政府与社会间表现出“灌输与接受”或“照我说的做”的关系。

“强制灌输”模式的优势在于：推动力强劲，覆盖面兼具深度与广度，效果立竿见影；在非常时期能够承担起应急管理的重任，避免社会动荡与资源分配不公等问题。但随着传统行政的范式逐渐不符合时代需求，政府职能发生转变，且群众在消费经验的积累下愈发关注公共服务的供给体系。

由此“强制灌输”模式的缺陷暴露无遗，仅凭借意识形态和精神层面的激励往往缺乏持久性和稳定性；大幅度的政策调度行为容易占据其他政策的资源；如今，群众的民主意识愈发完善，希望政府尊重个体参与权并满足其需求，与“强制灌输”模式形成冲突。如若公共政策的“工艺性”不能体现公共管理的“公共性”，便失去了其工具理性的价值，因此，以往政策营销的“强制灌输”方式向“意愿交换”方式的转变是当下的必然发展趋势。

“意愿交换”方式是围绕“政府满足社会需求”，“社会以提供社会支持为回馈”而发生的社会交换，便于促成政府与社会间的共识关系，具体表现为政府推出政策，并倡导社会群众参与其中，在此基础上对社会需求进行认识和考量以提供公共服务，社会得到满足后则给予相应的支持和认可。

由此推断出社会交换的前提条件是社会基本需求得到满足，而自我决定理论的核心观点认为自主、胜任、归属的基本心理需求是群众态度和行为的基本驱动因素。为进一步理解和解释这一现象，研究发现提升基本需求的满足程度，能够促进社会学习和社会交换的活动，如若公众在政策规范内获得更宽裕的活动空间或机会进行自主决策，使他们具有认可自身能力的荣誉感，有助于营造社会群体间和谐的氛围和归属感。

在上述三种基本需求得到满足的条件下，公众会自发地向上学习，将政府视作可信赖的模范，并学习政府如何在政策规范的视角下处理相关社会生活的问题；社会个体对未来有更好的憧憬，且面对未知的困难更有信心，为维持这种积极正向的状态，公众会付诸更多努力，从而主动加强与政府间的互惠交换关系。

因此，政策营销中“意愿交换”方式旨在促使政府与社会双方形成长期稳定的互利关系，可以通过以下措施实现：营销重心下移，关注基层社会的现实状况；给予社会层面适度的发展空间，培育其自主决策能力与参与能力；平等对待交换对象，注重沟通协调能力。

第二，从自上而下走向双向流通。新中国成立初期，政府的任务和职能受时代背景的影响，作为行政主体具有凌驾于社会之上的力量。当时的公共管理突出政府意识形态上的管理行为，造成了治理行为的缺失，强调政府一元的权力行政，其行政方向是自上而下的。因此，很长一段时间内政策营销的功能仅仅局限于通知、告知功能，自然形成了自上而下的单行道，其特点是单向性、封闭性与延迟性。

随着新公共管理理论的引入，我国学者开始聚焦该理论对政府职能转变的影响。在此阶段，政府将政策营销的重点落在“营销”二字上，对其的解读停留在营销工具的视角，有所改观的是宣传功能的更新，其强制性降低。但可惜的是此时期政府追求的是绩效与速度，忽视了公共政策视角下的政策营销范畴，政策营销更像完成任务式的形式主义，对社会层面的回馈充斥着敷衍。究其根本在于换汤不换药，仍是自上而下的传播方式，忽视了回应社会的环节，公共问题的发酵将进一步激化社会矛盾。

随着时代的更迭，互联网的强势崛起，加之各类媒体的诞生，群众的视野得到拓宽，获得信息的方式更加多样化，政府作为单一主体输出的局面不复存在，政策营销的功能也得到拓宽，其主要作用也从宣传转向沟通。

具体而言，政策营销的性质从传统行政下政府向社会通知的强强制性，转向新公共管理下政府向社会宣传的弱强制性，再到如今政府与社会沟通的非强制性。从信息类政策工具的视角切入，政策营销的应用有“自上而下”和“自下而上”两种信息流，其变迁的过程中一直保留了政策营销“自上而下”的信息流，但值得关注的是，伴随沟通要求的变化，“自下而上”的信息流逐渐受到关注。

政府与社会沟通的要求愈发明显，主要原因在于公众的理性不可同日而语，如果说之前的政策营销活动可以选择“不理会”，当多样性媒体介入后，如今政策营销的立足点便以社会需求为主，公众只注意那些感兴趣、愿意欣赏、有益的内容，对相反的内容则表现出回避、漠视的态度，并选择“退出”或“不参与”，因而，群众的选择性对政府政策的影响增幅较大，政策营销的沟通功能显得尤为重要。

信息沟通是政府让各利益相关者理解政策意图的重要桥梁，也是促使群众接受政策的重要保障，而“自下而上”是政府获取群众诉求的主要途径，以此进一步改进政策，有助于提升政策的科学性与民主性。因此，政府对政策营销的解读，需要重视“自上而下”与“自下而上”二者的权重关系；在执行层面上，将二者结合形成政策营销的“双向流通”模式。

第三，从墨守成规走向善治善能。传统行政时期，由于政府权力相对集中，自然滋生管理过程中“官僚主义”的特点，政策营销表面是政府管理的工具，实质上是为“官僚主义”提供便捷；而新公共管理的兴起，倡导政府给予社会一定的发展空间，政府长期压制社会的局面得到缓解，但管理绩效的优先级仍高于社会需求，政策营销的实践更像是通过政策考核或监督而不得不做的“走流程”环节，突出其“形式主义”作风。

回顾“官僚主义”下的政策营销和“形式主义”下的政策营销，二者实践逻辑均呈现政府管理的工具异化，其内在逻辑包括为执行主体的仕途而服务。由于政府执行主体的微观心理与个体行为是相互作用的，其理性考量的立足点包括政绩、利益，为避免管理期间诸多不确定因素引起的不必要麻烦，加之避责的心理，面对不同阶段的新变化，采取排斥或漠视的态度。

因此，形成“墨守成规”的模式，这也是导致先前政策营销失败的内因之一。这样的模式，实际上是政府治理能力不足的具体体现，在一个民智已开的时代，公众的政治参与和诉求表达已然是不可逆转的趋势，显然政府的治理能力应与之匹配，但当政府治理能力不足以解决群众的需求，二者关系的失衡则会出现政府压制此类诉求的状况，以此来适应现有的治理水平。

久而久之，双方进入零和博弈的窘境：政府要维持现状，必然压制群众的需求；群众意图参与，必然导致政府失败。

政府对政策营销的解读与运用方式，暗含着政府与社会之间的关系，同时体现着政府治理水平的高低：先前提到的“官僚主义”下政策营销的低回应性，表现形式主要是政府对社会的通知，即“告知你该做什么”；“形式主义”下政策营销的较低回应性，表现形式主要是政府对社会的宣传，即“说服你该这样做”。通过对二者的分析总结出“墨守成规”的模式，其特点是重视政策落实的结果，而不注重其过程，结果在质量上大打折扣。

党的二十大强调“以人民为中心”，坚持人民主体地位是第一要义，政府必然要实现对“墨守成规”模式的突破，向“善治善能”模式转变已然是大势所趋。而此时，政府不是合法权力的唯一源泉，社会公民也是合法权力的来源；政府的角色定位应从亲自“划桨”转向负责“掌舵”，强调政府作用范围的“有限性”；群众不仅是公共服务的消费者，也是公共服务的监督者。

政策营销的实践作为政府“善治善能”模式的缩影，自然要具备对社会层面的较高甚至高回应性，其表现形式具体指政府加强同社会间的沟通，通过协商沟通的方式推进，即“我打算这样做，你觉得怎么样”，政府与社会的关系也从原来的二元对立，转而成为一个整体并相互提供价值。

政策营销的实践表明，地方政府应认识到政策营销不仅是管理工具，还是帮助其与公众沟通的媒介，这也是政策营销成功的主要原因。基于经典政策营销模型，构建出科学的政策营销模型，即链接社会公众意愿、归纳政策受众群体、实践营销工具组合、聚焦营销监督机制。

由表及里，在实际执行层面构建科学框架，阐述政策营销模型的具体流程及执行要点；在内在逻辑层面进行纵深推导，将政社互动作为影响成效的关键因素。

一方面，政策营销机制作为理论性的模型框架，其整体性在实践过程中尤为重要，其实际目的是促成利益交换行为的发生，本质是新质公共服务的回归。另一方面，政策营销效果与政社互动状态互相影响，一是关于回应性的正向影响，政府政策营销的回应性越高，政社互动的状态越好；二是关于强制性的反向影响，政府政策营销的强制性越低，政社互动的状态越好。

但本文语境下的政策营销仍存在一定的局限性，对工具性路径的倚重偏多，对于公共性路径的研究仍限于理论探讨中，且理论模型的架构建立在经验主义的理想状态下，缺乏对政府与社会双方交换阈值的确切定义。据此，通过政策营销的视野该如何回答“大数据背景下的政社博弈分析”仍是值得探究的议题。

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