全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国社会保险法》实施情况的报告
——2024年11月5日在第十四届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上
全国人大常委会副委员长 王东明
全国人民代表大会常务委员会：
社会保险是保障人民生活、调节收入分配的基本制度，对于保障和改善民生、维护社会公平、促进经济社会高质量发展具有重要意义。为深入贯彻习近平总书记关于社会保障工作的重要指示精神和党中央重大决策部署，根据全国人大常委会2024年度监督工作计划，全国人大常委会组成执法检查组对《中华人民共和国社会保险法》（以下简称社会保险法）实施情况进行检查。全国人大常委会高度重视此次执法检查，赵乐际委员长审阅批准工作方案，提出明确工作要求。执法检查组由全国人大常委会副委员长王东明、肖捷、郑建邦任组长，全国人大常委会委员、社会委主任委员杨振武任副组长，成员有全国人大社会委组成人员9人、全国人大代表10人。6月4日，执法检查组召开第一次全体会议，王东明副委员长作讲话，部署执法检查工作；人力资源社会保障部、财政部、税务总局、国家医保局、最高人民法院负责同志汇报社会保险法的实施情况；审计署、全国总工会、全国工商联、全国社保基金理事会提供书面材料。6月至7月，执法检查组分为3个小组，分赴黑龙江、上海、江西、广东、四川、宁夏等6个省（区、市）对法律实施情况进行检查，深入16个市州，实地检查46家企业、11个农村社区，组织召开13场座谈会和汇报会，听取地方政府及相关部门汇报，与各级人大代表、企业代表、基层干部、经办人员、参保人员、专家学者座谈交流。委托辽宁、浙江、安徽、河南、重庆、青海等6个省（市）人大常委会对本行政区域内法律实施情况开展检查；委托中国社科院、中国社会保障学会对法律实施情况进行评估。9月29日，执法检查组召开第二次全体会议，总结执法检查工作，研究讨论执法检查报告。
本次执法检查有以下三个特点：一是法律检查与法律修改相结合。修改社会保险法已列入十四届全国人大常委会立法规划，正在有序推进。此次执法检查深入了解社会保险法与改革发展实践不相适应的问题，查找法律存在的不足，广泛收集法律修改的意见，为修法工作奠定基础。二是目标导向与问题导向相结合。全国人大社会委赴福建、湖北、海南、青海、云南、甘肃等6省开展前期调研，广泛听取多方面意见建议，了解群众诉求和呼声，梳理出6大项28个具体问题，通过执法检查认真查找社保工作和法律实施中的短板弱项，积极推动研究解决突出问题，促进法律落地落实。三是常规检查与法律评估相结合。在召开座谈会、实地检查、随机抽查、统计分析的同时，邀请中国社科院和中国社会保障学会对法律实施情况进行第三方评估，全面、客观反映法律实施情况。总的看，执法检查紧扣法律规定，工作扎实深入，注重监督实效，达到了预期目标。现将有关情况报告如下。
一、社会保险法贯彻实施的总体情况
社会保险法实施以来，特别是党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，各地各部门深入贯彻习近平总书记关于社会保险的重要论述，认真贯彻实施社会保险法，推动我国社会保险工作取得历史性成就。从检查情况看，社会保险法实施总体到位、成效明显，对加强和改善民生，维护社会大局和谐稳定发挥了重要作用。
（一）法律法规不断完善。全国人大常委会2010年制定社会保险法。国务院及地方人大积极制定并不断完善配套法规规章，逐渐形成以社会保险法为主体，《失业保险条例》《工伤保险条例》《医疗保障基金使用监督管理条例》《全国社会保障基金条例》《社会保险经办条例》《社会保险费征缴暂行条例》等行政法规为支撑，地方性法规、部门规章为补充，民法典、行政诉讼法、刑法、劳动法等法律在各自调整范围内与社会保险法相衔接的法律体系。
（二）覆盖范围稳步扩大。养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险覆盖范围不断扩大，有效增强人民群众获得感、幸福感、安全感，为如期全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标提供了有利条件。截至2023年底，我国五大险种参保人数分别是：基本养老保险10.6亿人、基本医疗保险13.3亿人、失业保险2.4亿人、工伤保险3亿人、生育保险2.5亿人，建成了世界上规模最大的社会保障体系。
（三）保障水平不断提升。2012年至2023年，企业退休人员月人均养老金由1686元提高到3162元，城乡居民月人均养老金由82元提高到214元，失业保险金由707元提高到1814元，工伤保险月人均伤残津贴由1864元提高到4051元。职工医保住院政策内报销比例达80%以上，居民医保住院政策内报销比例达70%。
（四）制度改革全面深化。新型农村和城镇居民养老保险制度统一为城乡居民基本养老保险制度。机关事业单位和企业养老保险制度并轨。实施企业职工基本养老保险全国统筹，逐步建立健全企业年金、职业年金和个人养老金制度。整合城乡居民基本医疗保险，全面实施城乡居民大病保险。持续扩大工伤保险参保范围，7个省市开展新就业形态就业人员职业伤害保障试点工作。顺利完成社保费征管职责划转改革，各项社保费交由税务部门统一征收。2024年7月提前完成社保费“统模式”改革任务。
（五）基金监管有效增强。自2013年起，全国人大常委会定期听取社会保险基金全口径预算报告。2021年《医疗保障基金使用监督管理条例》开始实施，2022年《社会保险基金行政监督办法》正式公布，基金监管法治化、精细化水平不断提高。持续开展社保基金管理问题专项整治行动，严厉打击欺诈骗保、套取挪用贪占社保基金的违法行为。国家医保局连续5年开展全覆盖日常检查，2023年共核查80.2万家医药机构，追回医保资金186.5亿元。上线养老保险全国统筹信息系统和国家医保智能监控系统，对关键业务环节实时管控预警，监管智能化水平不断提升。
（六）经办服务持续优化。基本建成中央到省、市、县、乡镇（街道）五级的经办服务体系。截至2023年底，全国各级社会保险经办机构工作人员14.2万人，70%的工作人员集中在县（区）级基层，有效畅通了基层社保服务“毛细血管”。上线国家社会保险公共服务平台，95项服务实现全国跨地区通办。基本实现医疗保险省内就医直接结算，跨省异地就医结算全面铺开，2023年医保住院费用跨省直接结算率超过80%。推广应用社保费标准版系统，全国范围内社保费跨部门业务交互及主体征缴流程基本统一，实现企业社保缴费“网上办”，个人社保缴费“掌上办”。截至2024年4月，全国社保卡持卡人数达13.82亿人，覆盖97%以上人口，其中9.9亿人领用电子社保卡，95项社保服务和65项民生服务实现“指上办理”。
二、法律实施中存在的问题和困难
执法检查发现，法律实施仍存在一些短板和弱项，需要重点关注、研究解决。
（一）广覆盖方面：“应保尽保”尚有差距
社会保险法第3条明确“广覆盖”的方针要求，第10、23、33、44、53条对职工参加五项社会保险作出明确规定。从检查情况看，虽然参保率大幅提升，但与“覆盖全民”的要求相比仍有较大差距。一是小微企业及灵活就业人员、新就业形态劳动者参保率较低。执法检查发现，国有企业、外资企业、大型民营企业基本能依法给职工参加各项保险，而中小微企业参保率还不够高，“应参未参”缺口较大。二是工伤、失业、生育保险参保率不高。社会保险法是以传统劳动关系为基础设计的，用人单位是工伤、失业、生育保险的缴费主体。个体工商户、灵活就业人员、新就业形态劳动者和农民，因没有用人单位或无劳动关系，难以参加这三种保险。超龄就业人员、实习生等，不属于劳动法律适格主体，难以参加工伤保险。三是“断保”现象时有发生。多地反映，近年来受需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力影响，部分中小微企业经营困难，断保、欠费现象比较普遍。据中国社会保障学会调查，我国职工养老保险的遵缴率（缴费人数占参保人员的比例）从2011年的85.2%下降到2022年的80.8%。
（二）保障水平方面：参保质量有待提升
随着我国社会主要矛盾发生变化，人民群众对社会保险的需求从“有没有”转向“好不好”，期盼有更高质量的社会保障。但受历史因素、发展阶段限制，参保质量仍有待提升。一是据实缴费落实不到位。为职工按时足额缴纳社保费是企业的法定义务。社会保险法第12条规定基本养老保险按照本单位职工工资总额的比例缴纳。执法检查发现，按照最低缴费基数（社平工资60%）缴费的情况普遍存在。缴费基数不实既影响社保基金的可持续性，也将拖低未来养老金水平，损害参保人权益。二是选择降级、低档参保。主要表现为非农产业就业人员参加居民保险、居民选择较低档参保。在基本养老保险和基本医疗保险中，以农民工为主的部分非农产业就业人员选择参加缴费较低、保障水平有限的居民保险。执法检查发现，个别地区出台政策，允许企业职工不参加职工医保，而参加居民医保。在居民养老保险分档缴费方面，执法检查组在农村开展抽样检查发现，约80%的村民选择最低档缴费。三是多支柱、多层次的社会保障发展缓慢。目前政府主导并管理的基本保险已比较成熟，市场和社会力量承担的企业年金、商业保险、职工互助保险等补充保险发展较慢，难以满足人民群众多元化、多层次社会保障需求。2023年全国企业年金参保人数3144万人，仅占企业职工基本养老保险参保人数的9.3%。
（三）制度设计方面：统一性和科学性有待增强
长期以来，我国社会保险主要通过自下而上试点探索不断发展，兼顾了地区差异和地方自主性，但也导致部分政策存在“打补丁”的情况，整体规划和系统研判不够，顶层制度设计需要进一步完善。一是各地政策标准有差异。由于制度的统一性和规范性不足，导致不同地区办理同一事项的程序和内容不尽一致，有的甚至存在矛盾和冲突。个人缴费工资的确定方法、申报缴费周期、职工退休地确认、法定退休年龄、领取养老金起始时间、视同缴费年限、待遇计算规则、滞纳金执行口径特别是滞纳金能否超过本金等问题，地方执行各异。目前，我国流动人口近4亿，每4个人中就有1个流动人口。随着劳动力流动性不断增大，亟需在国家层面对政策进行统一规范，避免制度功能发挥受限，损害参保人权益。二是提高统筹层次推进缓慢。社会保险法第64条规定，“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹”，这一规定至今仍未完全实现。企业职工基本养老保险2022年实现省份之间余缺调剂，还未实现真正意义上统收统支的全国统筹；机关事业单位基本养老保险、居民养老保险以县级统筹为主；职工基本医疗保险和城乡居民医疗保险以市级统筹为主。在较低统筹层次下，各地政策不一，不适应劳动力日益频繁流动的需要，制约了全国统一大市场的建立。三是低收入人群缴费压力大。社会保险法第3条规定，社会保险水平应当与经济社会发展水平相适应。目前五项险种缴费额占职工工资的35%左右，以个体身份参保人员的缴费均由个人承担。执法检查发现，不少低收入人群实际收入低于最低缴费基数。随着社平工资每年上调，低收入人群社保费同步上调，造成低收入人群“被平均”，加重了缴费负担，这也是近年来部分低收入群体“断保”的重要原因。
（四）体制机制方面：制度运行存在堵点
社会保险包含五大险种，涉及部门多，上下链条长，分工细致多元，要求各级政府及其部门管理权责清晰、协调顺畅。执法检查发现，各部门权责如何划分、如何协调配合、数据如何共享等仍是当前制约制度高效运行的难点。一是部门主体责任有待明确。社会保险法实施以来，社会保险管理体制发生重大变化，特别是2018年国务院机构改革后，医疗保险、生育保险划入医保部门，社保费改由税务部门统一征收，但法律尚未进行相应调整。社会保险法第68、69条对于人社、财政、金融监管、税务部门的监管职责规定较为原则；第63、86条将用人单位账户资金划拨权、未按时足额缴费的处罚权授予“有关行政部门”，第77条关于检查权的规定未随着社保费征管体制改革予以修改，税务部门在社保费征缴时的强制执行权、缴费检查权和处罚权在法律层面不明确。二是部门协作有待加强。社会保险法第57、82条关于部门合作、协调配合的规定落实不到位，部门之间协同联动、信息共享、联合监管机制还不健全，参保人死亡、获刑、异地社保等数据一定程度上都存在获取滞后等困难。三是经办服务有待优化。部分地区存在险种分治、机构分设、资源分散、经办机构性质定位不统一的问题。社保费征收管理体制和机构改革前，社保相关事务在人社系统集中办理，而目前需要在人社、医保、税务不同系统进行切换操作，增加了企业和居民办理难度，也不符合“一件事一次办”的公共服务改革方向，与建设服务型政府要求仍有差距。
（五）基金安全方面：存在潜在安全隐患
截至2023年，全国4项社会保险基金年末滚存结余13万亿元，基金运行平稳，但仍存在不少安全隐患。一是基金保值增值手段较少。社会保险法第69条实现社保基金保值增值的落实难度较大。截至2023年底，累计结存基本养老保险基金7.8万亿元，大量结余基金分散在各地，只能留存在地方采取定期存款和购买国债的方式，收益率低，难以满足保值增值要求。二是监督管理存在短板。社会保险法第76、77、78、80条规定了人大监督、行政监督、审计监督和社会监督四种监督形式。执法检查发现，相当一部分地区未依法建立或以精简机构为由裁撤社会保险监督委员会；在建有机构的地区中，由于缺乏具体的实施细则与监督手段，社会保险监督委员会作用发挥不够。非法占有、骗保问题时有发生，由于社会保险法未对多领冒领社保待遇的处置程序、手段作出规定，经办机构难以通过法定程序解决问题，只能采取上门劝说等方式追缴款项，行政成本甚至高于追缴金额。违法成本低、社会威慑不足，案件数量逐年增长，威胁社保基金安全。三是财政压力逐年加大。社会保险法第5、65条规定，国家多渠道筹集社保资金，县级以上人民政府在社保基金出现支付不足时给予补贴。近年来，社保基金对财政的依赖度越来越高。各地普遍反映，近年来地方财政较为困难，政府兜底压力日益增大。四是部分地区基金赤字风险增大。受老龄化和少子化影响，养老保险基金在不少地区面临缴费人员减少、享受待遇人员增多的局面，且待遇水平刚性增长，基金平衡压力不断增大。除养老保险外，其他险种情况也不容乐观。
（六）法律法规方面：难以满足当前改革发展需要
社会保险法施行近14年，部分法律规定已难以适应新的形势变化和改革发展实践。一是有些规定滞后于改革发展。社会保险法中提及的“新型农村社会养老保险”“新型农村合作医疗”制度均已与城镇居民相关制度整合统一。机关事业单位养老保险制度、医疗保险和生育保险合并、失业保险稳就业防失业功能定位、社保费“统模式”改革等实践成果亟需上升为法律规范。社会保险法第74条经办机构定期向参保人书面寄送权益记录单等规定，都已随信息化发展而不再执行。二是部分条款操作性不强。社会保险法中授权条款和原则性条款较多，个别条款较为笼统，缺乏配套细则和刚性约束，不易落地落实。三是社会保险法与其他法律协调不足。如工伤事故赔付、生育津贴发放标准等问题，需要做好与保险法、妇女权益保护法等法律的衔接配合。四是现有法律法规难以满足形势变化需要。目前我国人均寿命已超过78岁，法定退休年龄、最低缴费年限等亟需更新。近年来，新就业形态快速发展，灵活就业人员、农民工、新就业形态劳动者等群体劳动关系、就业岗位、工作时间等具有不确定性，游离于现行以传统劳动关系为基本要件的单位关联型社保制度外。共享用工如何分担缴纳社保、划定责任；超龄劳动者、实习生、新就业形态人员的社保权益保障等问题尚无法律依据。
三、意见建议
依法推进新时代社会保险工作，是进一步保障和改善民生、促进全体人民共同富裕的客观需要，是推动经济社会高质量发展、维护社会大局和谐稳定的必然要求。要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届三中全会关于健全社会保障体系的战略部署，立足我国基本国情和发展的阶段性特征，围绕以中国式现代化推进强国建设、民族复兴这一中心任务，进一步深入实施社会保险法，深化社会保障制度改革，不断完善监管体制，健全法律体系，推动社会保障制度更加成熟稳定，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，为全面建设社会主义现代化国家、实现第二个百年奋斗目标提供有力保障和支撑。
（一）稳步提高社保覆盖面和保障水平，推动社会保险可持续发展
要锚定全覆盖、保基本、多层次、可持续的发展目标，不断推进社保扩面提质，更好保障改善民生，促进社会公平和共同富裕。一是坚持不懈落实全民参保计划。通过提高精准性来扩大社保覆盖范围。健全城乡居民、个体工商户、灵活就业人员、新就业形态人员社保制度，解决这些群体“漏保”“脱保”“断保”问题。深挖扩面潜力，加强各险种数据比对分析，研究“非单位”就业人员参加工伤、失业、生育保险的可行性和实现路径，促进社会保险由广覆盖向全覆盖过渡升级。同时，要坚持尽力而为，量力而行，把提高社会保障水平建立在经济和财力可持续增长的基础之上。二是稳步提高统筹层次。巩固完善基本养老保险全国统筹和失业、工伤保险省级统筹，大力推进基本医疗保险（含生育保险）省级统筹。坚持共享发展理念和普惠原则，逐步缩小城乡、地区、群体之间待遇差异，切实维护社会公平正义。三是积极发展多层次多支柱保险体系。推动符合条件的用人单位建立企业年金，推广个人养老金制度，支持发展工会职工互助保险，发挥各类商业保险补充保障作用，更好满足人民群众多样化社保需求。
（二）进一步加强顶层设计，不断完善社会保险制度
要深入推进社会保障制度改革，切实增强改革的系统性、协同性、有效性。一是增强制度的统一性和规范性。贯彻系统观念，做到全国一盘棋，明确社保费征期与收税征期一致，完善各险种缴费工资构成项目及计算口径，明确社保费追缴期限、滞纳金执行等问题，及时出台全国统一的操作细则，为社保费征缴、管理、经办服务提供明确可依的规定，解决地方政策不一、执行口径不明确的问题。二是完善筹资政策。夯实按实际工资缴费，在做实缴费基数的基础上相应降低缴费率，逐步建立健全制度参数动态调整机制，进一步增强制度本身自求平衡能力，均衡企业、个人、财政负担。制定优惠政策鼓励城乡居民提高养老保险缴费档次。改革居民医保筹资方式，探索缴费与可支配收入挂钩的实现路径。精准落实为困难群体代缴城乡居民保险费政策，确保困难群体应保尽保。三是完善待遇发放规则。合理确定社会保险水平，建立综合考虑收入增长、物价变动、基金收支变化情况等因素的正常调整机制，实现社会保险待遇与经济社会发展同步增长。阶梯性提高医疗保险连续参保和零报销人员待遇水平，根据参保年限和报销情况适度提高大病保险支付限额。建立医疗保险断缴约束机制，根据断保时间和次数，适当延长待遇等待期、降低大病保险支付限额，解决选择性参保等搭便车行为。
（三）坚持便民规范高效，不断提高社会保险管理能力和服务水平
要进一步提高社会保险治理能力和治理体系现代化水平，切实增强社会保险法实施成效。一是厘清部门职责。结合社会保险制度改革的实践经验，根据社会保险法第七、九、十章有关规定，梳理社会保险工作全链条主体责任。明确税务部门作为社保费征收机关，赋予其开展日常征收、缴费检查、强制执行及违法处罚等工作职责。强化社保部门在政策制定、劳动关系认定、参保登记等方面的经办服务、监督检查等职责。明晰人社、税务部门在司法案件中待遇损失、补缴数额等方面的计核责任。明确地方政府及劳动人事争议仲裁、司法部门、社保经办机构协同处置社保争议的职责。二是统筹共享社保经办资源。由分散险种管理向流程化管理模式转变，逐步建立与养老保险全国统筹相适应的经办管理服务体系。综合考虑省市县和险种、城乡、地域差异，确定经办服务合理负荷比。打通数据壁垒，尽快实现教育、公安、民政、司法、人社、卫健、税务、医疗等部门数据共享，规范数据标准表的时间范围、采集内容、报送等相关要求，堵塞重复参保、违规享受待遇、欺诈骗保等漏洞。三是优化社保经办服务。探索全险种业务“大管控”，健全全国统一社保公共服务平台，推进更多关联事项“一件事一次办”，避免群众多跑腿。推出更多数字化应用场景，加强社保卡在政务服务、就医购药、交通出行等领域应用，逐步实现全国“一卡通”。加强适老化改造，提升社会保险公共服务的便捷性、可及性。
（四）切实管好用好社会保险基金，不断提高基金安全和运营水平
要持续加强社保基金监督管理，增强基金的安全性和可持续性。一是提高投资运营管理水平。鼓励有条件的省份按照规定将基本养老保险基金的结余委托给全国社会保障基金理事会进行投资，通过市场化投资运营，持续提升基金造血功能。研究其他社会保险基金委托全国社保基金理事会投资运营的必要性和可行性，做好基金保值增值工作。优化资金投资结构，强化投前、投后、退出各环节的风险管控，切实防范投资运营重大风险。二是健全完善监管体系。健全人大、行政、社会、第三方审计监督体系，压实属地监管责任。依法成立社会保险监督委员会，形成监督合力。持续筑牢政策、经办、信息、监督“四位一体”基金管理风险防控体系，完善要情报送、监督约谈、问责追责、举报管理、警示教育等制度。三是严厉打击欺诈骗保、套保或挪用贪占等违法行为。研究出台社保待遇追缴措施，明确申请强制执行主体。探索社保失信惩戒和信用修复制度，对于失信、贪占挪用社保基金的参保人，通过暂缓其社保金发放、暂停医疗费用联网结算等措施，提高追缴效率和成功率。加强行政执法与刑事司法衔接，根据定罪量刑原则，适时修订社保领域违法问题处罚标准，加大惩治力度。
（五）进一步完善社会保险法律体系，持续提高社保工作法治化水平
要统筹立法、执法、司法、普法各环节，在法治轨道上持续推进社会保险工作。一是加快推进社会保险法修法工作。以本次执法检查为契机，梳理归纳贯彻实施社会保险法过程中的创新性做法和成功经验，将“统模式”改革、多层次多支柱社保体系、机关事业单位养老保险制度改革、工伤保险和失业保险积极预防功能、职工医疗互助保险等经验成熟、实践定型的制度上升为法律规范。完善滞后于改革发展的内容，对于“新型农村合作医疗”等过时的法律表述和落后于改革实践的条文进行统一更新。完善延迟法定退休年龄、提高最低缴费年限、开展长期护理保险等内容。二是完善社会保险法律体系。加快推进医疗保障法立法进程，适时启动养老保险立法工作。完善《失业保险条例》《工伤保险条例》《全国社会保障基金条例》《社会保险费征缴暂行条例》等法规。尽快制定配套细则，解决伤残津贴和养老金衔接、社会保险费补缴、视同缴费等问题。三是深入开展普法宣传。开展社保案件以案释法活动，引导企业增强法律意识，依法依规为职工足额缴纳社会保险。鼓励有条件的高校、职高面向毕业生开设社保政策课程讲座。创新宣传教育形式，加大对农民工、灵活就业人员、新就业形态劳动者等重点群体宣传力度，多措并举增强普法的针对性和实效性，营造全社会尊法守法学法用法的良好氛围。
法律的生命在于实施。全国人大常委会将加强跟踪监督、持续监督，督促有关方面认真研究改进工作、报告整改落实情况，确保取得实实在在的监督效果。
以上报告，请审议。
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