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【裁判要旨】
正常程序原则的基本含义是：行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人或者其他组织合法权益的，应当在作出行政行为之前向当事人和利害关系人告知事实，并说明理由，听取公民、法人或者其他组织的意见。行政机关应当告知公民、法人或者其他组织享有陈述意见的权利，并为公民、法人或者其他组织提供陈述事实、表达意见的机会。行政复议制度，不仅是行政机关内部的一种层级监督制度，同时也是对行政相对人的一种权利救济制度，一种争讼制度，具有准司法性。和其他行政行为相比，行政复议对行政相对人（利害关系人）的程序性权利保障有更高的要求，更应当贯彻正当程序原则。在复议机关拟作出对利害关系人产生不利影响的行政复议决定时，应当通知利害关系人参加行政复议，行使复议权利。行政复议机关未履行通知义务，属于程序违法。
《行政复议法》第十六条规定，“申请人以外的同被申请行政复议的行政行为或者行政复议案件处理结果有利害关系的公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加行政复议，或者由行政复议机构通知其作为第三人参加行政复议。”上述规定授权行政复议机关在复议审查活动中，可以根据情势裁量、选择是否听取第三人的意见。但是，行政自由裁量的边界是体现立法目的和法律原则的法律规范，行政裁量权的运用必须同样遵循行政法的基本原则。从这个角度上讲，自由裁量权不是绝对的权力，自由裁量并不自由。新修订行政复议法第四十九条规定，“适用普通程序审理行政复议案件，行政复议机构应当当面或者通过互联网、电话等方式听取当事人的意见，并将听取的意见记录在案。因当事人原因不能听取意见的，可以书面审理。”恰恰体现了行政复议对听取当事人意见、保障当事人程序参与权的关注。行政复议机关未通知行政相对人（利害关系人）参加行政复议，迳行作出减损当事人权利或者对当事人课以义务的行政复议决定，当然有悖正当程序原则的要求。
【裁判文书】
山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2024）鲁行终282号
上诉人（原审第三人）赵某英，女，1973年4月22日出生，汉族，住青岛市市北区。
委托代理人裴璇，山东建谦律师事务所律师。
委托代理人刘凯，山东华冠律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）张某江，男，1950年8月2日出生，汉族，住青岛市市北区。
被上诉人（原审原告）李某娜，女，1982年1月30日出生，汉族，住青岛市市北区。
被上诉人（原审原告）沈某，女，1967年5月7日出生，汉族，住青岛市市北区。
被上诉人（原审原告）班某燕，女，1969年10月23日出生，汉族，住青岛市市北区。
被上诉人（原审原告）王某，女，1979年7月29日出生，汉族，住青岛市崂山区。
被上诉人（原审原告）施某华，男，1981年9月27日出生，汉族，住青岛市崂山区。
被上诉人（原审原告）曾某，女，1962年12月16日出生，汉族，住青岛市市北区。
以上被上诉人共同委托代理人尹郝，上海兰迪（青岛）律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）赵某，女，1992年5月20日出生，汉族，住青岛市市北区。
委托代理人尹郝，上海兰迪（青岛）律师事务所律师。
委托代理人张某，男，1986年10月10日出生，汉族，住青岛市市北区，系被上诉人赵某丈夫。
原审被告青岛市市北区人民政府，住所地青岛市市北区。
法定代表人刘某学。
委托代理人周某静、崔某。
原审第三人青岛市市北区人民政府合肥路街道办事处，住所地青岛市市北区。
法定代表人姜某。
委托代理人郭某熙。
张某江、李某娜、沈某、班某燕、王某、施某华、赵某、曾某（以下简称张某江等八人）因与青岛市市北区人民政府（以下简称市北区政府）、青岛市市北区人民政府合肥路街道办事处（以下简称合肥路街道办）、赵某英行政复议一案，青岛市中级人民法院于2024年4月15日作出的（2023）鲁02行初131号行政判决。赵某英不服原审法院判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：
1．青岛市市北区辽阳西路258号**小区**号楼**单元一共6层12户。第三人赵某英系102户房屋所有权人，原告王某系201户房屋所有权人，原告张某江系301户房屋所有权人，原告施某华系302户房屋所有权人，原告李某娜及李某系401户房屋共有权人（李某向法院出具书面说明表示涉及加装电梯相关事项由李某娜全权处理），原告沈某系402户房屋所有权人，原告班某燕系501及502户房屋所有权人，原告赵某系601户房屋所有权人，原告曾某系602户房屋所有权人。案外人王某玲系101户房屋所有权人，案外人辛某峰及林某系202户房屋共有权人，三人在本案中提交书面声明表示自愿放弃参加本案诉讼。
2．2021年5月14日，辽阳西路258号**小区**号楼**单元12户居民签订授权委托书，就加装电梯一事，委托原告施某华（302户）及赵某（601户）为代理人，在2020年5月15日至2021年12月31日代理如下事项：一、全权办理加装电梯的建筑设计、施工监管等相关手续；二、到规划、建设等部门办理加装电梯相关手续；三、到市场监管部门办理电梯开工告知和监督检验等相关手续。该授权委托书显示有12户居民的签字，但101户王某玲及102户赵某英签名均非二人本人所签。庭审中，原告主张王某玲及赵某英均将房屋出租，二人都不在房屋内居住，601户找到102户赵某英的租户，由赵某英租户给赵某英打电话，经赵某英同意后，由赵某英租户代替赵某英签字；302户联系101户王某玲，经王某玲同意后，代替王某玲签字。庭审中，赵某英认可其租户给其打过电话，但其在电话里回复的是“要看看电梯装在哪里再说，如果装在住户门口我不同意。”
2021年5月14日，施某华、赵某作为委托人，就加装电梯一事，委托青岛某某科技有限公司，代理如下事项：一、全权办理加装电梯的建筑设计、施工监管等相关手续；二、到规划、建设等部门办理加装电梯相关手续；三、到市场监管部门办理电梯开工告知和监督检验等相关手续。
2022年3月，涉案4单元既有住宅加装电梯项目申请表上显示实施主体为青岛某某科技有限公司，该申请表盖有业主委员会、物业公司、社区居委会、合肥路街道的公章，表示同意该单元加装电梯。2022年8月30日，青岛市自然资源和规划局向青岛某某科技有限公司作出青自然资规北函业字［2022］94号建设工程规划审查函复意见书，对于该公司报来的19个单元（包含涉案4单元）既有住宅加装电梯的申请，提出如下审查意见：……3、加装电梯不得影响原建筑正常使用，应符合消防要求……。2022年9月1日，青岛市市北区城市管理局同意涉案4单元加装电梯施工备案。
3．第三人赵某英不服该施工备案行为，于2022年10月30日向被告市北区政府申请复议。同日，被告作出北政复受字［2022］第95号《受理通知书》予以受理并作出北政复答字［2022］第95号《行政复议答复通知书》，要求青岛市市北区城市管理局限期内提出书面答辩、并提交证据、依据及其他相关材料。同日，被告向合肥路街道作出北政复参字［2022］第95号《第三人参加行政复议通知书》，载明“……经审查，本机关认为你单位与被申请行政复议的具体行政行为有利害关系，根据《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条、《山东省行政复议条例》第十九条、第二十条的规定，你单位可以作为第三人参加行政复议。现将行政复议申请书副本发送给你单位，请你单位自收到本通知书之日起10日内，向本机关提交对该复议申请书的书面意见及有关证据材料……”。后，青岛市市北区城市管理局及合肥路街道分别提交了书面答复及相关证据材料。青岛市市北区城市管理局《答复意见书》载明涉案4单元加装电梯符合法律法规及政策的规定，给与办理备案登记是正确的。合肥路街道的《行政复议答辩书》载明其已经履行完毕相应职能且履职程序合法。复议期间即2022年11月14日，青岛市市北区消防救援大队向青岛市市北区城市管理局出具青北消［2022］156号《关于对市北区**小区**号楼**单元既有住宅加装电梯消防通道存在安全距离不足问题回复的函》，载明：按照青岛市住房和城乡建设局、青岛市财政局、青岛市自然资源和规划局、青岛市市场监督管理局《青岛市既有住宅加装电梯办理指南》的相关要求，住宅加装电梯的规划审查、施工审查工作由青岛市住房和城乡建设局负责审查，建议向相关职能部门进行咨询办理。2022年12月29日，被告作出北政复延字［2022］10号《延期审理通知书》，因案情复杂，决定延期三十日作出。
2023年1月27日，被告作出被诉《行政复议决定书》，认为：一、涉案单元门下台阶处到小区的院墙只有2.5米，加装电梯需占用2.2米仅剩0.3米，属于违反《青岛市既有住宅加装电梯设计技术导则》4.0.4条规定的不得削弱原建筑的消防条件，亦不能满足该导则5.0.5条所规定的人员疏散和搬运家具、担架进出等基本使用要求；二、涉案单位仅一层单元门为唯一疏散通道，则一层单元门外的楼梯即为该建筑物疏散楼梯，而该疏散楼梯与加装电梯之间距离不足2ｍ，且为了满足加装电梯施工需要，破坏了原建筑室外疏散楼梯的结构，影响了室外疏散楼梯使用；三、本案未对涉案项目的消防条件做出审查意见，存在程序遗漏；四、涉案4单元居民签订授权委托书，委托施某华、赵某办理加装电梯手续的期限为2020年5月15日至2021年12月31日，则施某华、赵某委托青岛某某科技有限公司加装电梯手续的期限不应超过2021年12月31日，本案中居委会对涉案项目审查同意时间为2022年3月13日，涉案备案时间为2022年9月1日，均超出代理期限，青岛某某科技有限公司属于无权代理，青岛市市北区城市管理局对此未要求补正，存在明显程序瑕疵，综上，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条规定，撤销了涉案4单元既有住宅加装电梯施工备案。
原审法院认为：《中华人民共和国行政复议法》（2017年修正）第十条第三款规定：“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条第一款规定：“行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。”行政复议第三人是指除申请人、被申请人外，与复议案件有利害关系，为维护自己利益而参加到复议程序中的当事人。设立第三人制度的目的在于查清案件事实，维护相关利害关系人的权益。行政复议与行政诉讼的立法目的都是为了纠正违法行政行为，保护合法权益，监督依法行政。在对原行政行为合法性审查标准上，行政复议与行政诉讼也是一致的，以促进行政复议与行政诉讼的有效衔接。行政案件的一般证据规则是举证责任由被告即行政机关承担，被告因不举证、逾期举证而败诉，是被告违反证据规则的法律制裁，但当被诉行政行为涉及第三人合法权益时，为保护第三人在被告不举证情况下的合法权益，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款增加了第三人的举证权利。因此，被告或复议被申请人不举证、逾期举证，在涉及到第三人的合法权益时，人民法院不能简单地判决被告败诉，复议机关也不能简单地决定撤销原行政行为。
具体到本案中，涉案加装电梯施工备案行为主要满足二楼以上业主日常生活便利，第三人赵某英不服涉案施工备案行为申请行政复议要求撤销，显然对4单元其他业主的权利义务产生实质影响，其他业主与涉案施工备案行为具有利害关系。被告作为复议机关，应当将涉案4单元其他业主追加为复议第三人。同时，被告在本案中提交的证据包括青岛市市北区城市管理局及合肥路街道在复议程序中提交的材料，庭审时，被告称其在复议过程中与青岛市市北区城市管理局沟通时，该局称能提交的材料都提交了。但是在本案审理过程中，原告提交的证据2-6系申请加装电梯的材料，而被告提交的证据中并不全部包含原告的证据2-6，由此可见，被告未追加利害关系人参加复议，剥夺了利害关系人发表意见及举证的权利，导致被告作为复议机关未审查全部申请加装电梯的材料。
被告主张根据作出复议决定时有效的行政复议法及相关法律规定，利害关系人是可以作为第三人参加行政复议，而非应当，故原告参与行政复议并非必要的法定程序。法院认为，尽管《中华人民共和国行政复议法》（2017年修正）第十条第三款及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条第一款规定利害关系人“可以”作为第三人参加行政复议，但是根据正当程序原则，如果该复议决定可能对利害关系人造成不利后果，则复议机关应当将利害关系人列为第三人并听取意见。复议机关是否通知第三人参加复议，不是简单机械的以复议机关单方愿意为判断标准。本案中，被告认为合肥路街道与本案有利害关系，通知其作为复议第三人参加复议。相较于合肥路街道，涉案施工备案行为显然对涉案4单元业主的权利义务影响更大，被告撤销了该施工备案行为，未通知原告等利害关系人参加复议，未听取原告等利害关系人的意见，侵害了原告的合法权益，亦违反正当程序原则，属于严重违反法定程序的情形。综上，被告行政复议程序严重违法，未全面审查涉案施工备案材料，导致未全面查清案件事实，故被诉复议决定应予撤销，被告应在法定期限内重新作出行政复议行为。综上，原告的诉讼请求于法有据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项之规定，判决撤销被告市北区政府于2023年1月27日作出的北政复决字2022第95号《行政复议决定书》；责令被告市北区政府在法定期限内重新作出行政复议行为。
赵某英不服原审法院判决，认为原审判决认定事实不清，未对案件核心争议事实履行法庭调查责任，请求撤销原判，改判驳回被上诉人的诉讼请求。具体事实理由如下：1.被上诉人向原审法院提交的本单元全体业主签字捺印的《授权委托书》中上诉人赵某英的签字系伪造，以虚假材料备案。2.市北区政府未通知被上诉人参加本案复议不影响复议结果。3.未经消防部门初审的情况下进行备案不符合《青岛市既有住宅加装电梯办理指南》第二条第一款第4项规定，违反法定程序。4.案涉单元特殊位置条件不适宜加装电梯。5.同小区其他电梯均未经过消防部门初审非本案备案合法理由。
被上诉人张某江等八人答辩称：1.上诉人无权提起本案上诉，涉案施工备案行为属于涉及业主共有利益的行政行为，根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十八条规定，只有**小区**号楼**单元专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主才有资格提起行政复议、行政诉讼，上诉人不符合上述要求。2.原审被告市北区政府未通知被上诉人参加本案行政复议，听取被上诉人意见，未查清全部案件事实及材料，径自作出减损被上诉人权益的复议决定，违反正当程序原则，属于重大程序违法。3.涉案**小区**号楼**单元加装电梯项目不存在削弱现有消防条件等不符合消防规范的情况，施工备案符合法律规定，复议决定认定事实及适用法律错误。4.上诉人否认其同意加装电梯，与其在行政复议审理阶段的表现相矛盾，被上诉人亦没有动机制造虚假签字。
原审被告市北区政府陈述称，市北区政府作出的北政复决字2022第95号行政复议决定，撤销市北区城市管理局对**小区**号楼**单元既有住宅加装电梯施工备案，认定事实清楚，适用法律正确。原审法院判决不利于定纷止争，责令重新作出行政行为，易造成当事人诉累。
原审第三人合肥路街道办事处陈述称，合肥路街道办按照《青岛市既有住宅加装电梯暂行办法》规定履行完自身职责，符合法律规定。
各方当事人在原审中提交的证据和依据已制作电子卷宗移送本院，上述证据已经原审法院庭审质证。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为：随着社会民主进程的进一步推进，行政程序中正当程序理念得以进一步深化。正常程序原则的基本含义是：行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人或者其他组织合法权益的，应当在作出行政行为之前向当事人和利害关系人告知事实，并说明理由，听取公民、法人或者其他组织的意见。行政机关应当告知公民、法人或者其他组织享有陈述意见的权利，并为公民、法人或者其他组织提供陈述事实、表达意见的机会。行政复议制度，不仅是行政机关内部的一种层级监督制度，同时也是对行政相对人的一种权利救济制度，一种争讼制度，具有准司法性。和其他行政行为相比，行政复议对行政相对人（利害关系人）的程序性权利保障有更高的要求，更应当贯彻正当程序原则。在复议机关拟作出对利害关系人产生不利影响的行政复议决定时，应当通知利害关系人参加行政复议，行使复议权利。行政复议机关未履行通知义务，属于程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项规定，人民法院应判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。
《中华人民共和国行政复议法》第十六条规定，“申请人以外的同被申请行政复议的行政行为或者行政复议案件处理结果有利害关系的公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加行政复议，或者由行政复议机构通知其作为第三人参加行政复议。”上述规定授权行政复议机关在复议审查活动中，可以根据情势裁量、选择是否听取第三人的意见。但是，行政自由裁量的边界是体现立法目的和法律原则的法律规范，行政裁量权的运用必须同样遵循行政法的基本原则。从这个角度上讲，自由裁量权不是绝对的权力，自由裁量并不自由。新修订行政复议法第四十九条规定，“适用普通程序审理行政复议案件，行政复议机构应当当面或者通过互联网、电话等方式听取当事人的意见，并将听取的意见记录在案。因当事人原因不能听取意见的，可以书面审理。”恰恰体现了行政复议对听取当事人意见、保障当事人程序参与权的关注。行政复议机关未通知行政相对人（利害关系人）参加行政复议，迳行作出减损当事人权利或者对当事人客以义务的行政复议决定，当然有悖正当程序原则的要求。
具体到本案中，涉案加装电梯施工备案行为主要满足二楼以上业主日常生活便利，上诉人赵某英不服涉案施工备案行为申请行政复议要求撤销，显然对4单元其他业主的权利义务产生实质影响，其他业主与涉案施工备案行为具有当然的利害关系。市北区政府作为复议机关，应当将涉案4单元其他业主追加为复议第三人。市北区政府在未予追加的情况下，作出减损被上诉人权益的复议决定，违反正当程序原则，依法应予撤销。原审法院结合具体案情进行了较为详细的阐述，本院予以认可。市北区政府应追加本案被上诉人为行政复议参加人，依据行政复议法关于行政复议审理的规定，全面查清案件事实，重新作出行政复议决定。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人赵某英负担。
本判决为终审判决。
审判长 姚美科
审判员 曹林灿
审判员 陈 晖
二〇二四年八月六日
书记员 王超群
