浙江省市场监督管理局
关于省十四届人大二次会议金32号建议的答复意见
张彩菊代表：
您在省十四届人大二次会议上提出的“关于有效遏制职业索赔行为进一步优化营商环境的建议”（金32号）收悉。该建议对于改进不正当牟利投诉举报治理工作、促进营商环境优化具有重要意义，我局认真研究、积极吸纳。根据《浙江省人民代表大会代表建议、批评和意见办理的规定》关于清单式答复的要求，经商省纪委省监委、省委政法委、省公安厅、省法院，现答复如下：
具体诉求1：
多部门联合制定出台针对职业索赔人的相关政策。建议公安机关依法严厉惩处通过要挟、欺诈等方式索赔以及长期进行不实举报等涉嫌构成敲诈勒索、诈骗的行为，人民法院、人民检察院妥当界定“消费者”，建立滥诉甄别机制，遏制恶意诉讼行为。有关部门严格依照有关规定审查行政复议申请人资格，对非基于保护其自身合法权益为目的申请复议的，不予支持。
答复内容：
省市场监管局对不正当牟利投诉举报综合治理高度重视，深入开展专题调查，组织多部门座谈调研，共同研究推进综合治理工作。强化业务指导，鼓励基层探索，省内已有1个设区市、20余个县（市、区）出台不正当牟利投诉举报行为治理办法。下一步重点开展以下工作：
（一）推动出台实施意见。将不正当牟利投诉举报行为综合治理纳入省委全面深化改革重点需求清单，积极推动省纪委省监委、省委政法委、省信访局、省公安厅、省司法厅、省市场监管局、省法院、省检察院等部门联合出台《关于综合治理不正当牟利投诉举报行为优化营商环境的实施意见》，探索建立不正当牟利投诉举报行为综合治理工作机制，切实营造诚实守信、规范有序的放心消费环境，助力优化营商环境。
综合治理工作思路主要如下：
一是省级初筛，属地认定。以相关法律法规、规范性文件为依据，明确不正当牟利投诉举报行为认定情形。归集投诉举报、行政复议、行政诉讼、刑事案件、信访等信息，运用数字化手段对全省疑似不正当牟利投诉举报进行分析研判，汇总各地按程序认定的不正当牟利投诉举报异常名录，建立全省不正当牟利投诉举报预警信息库，供各地各部门共享、使用。
二是规范程序，全链协同。对经认定属于不正当牟利投诉举报的行为，相关部门在投诉处置、举报核查、行政复议审理、行政诉讼审理等环节依法依规开展规范处置，形成全链条密切协同的工作格局。
三是源头治理，加强服务。引导生产经营者提高消费供给质量，从源头上减少消费纠纷。积极响应消费者合理诉求，及时有效化解消费纠纷。持续深化“放心消费在浙江”行动，不断提升实物消费、服务消费质量。加强指导培训，提升经营者合规化经营水平。加快形成以投诉举报反映问题为信号的诉源治理、靶向监管工作机制，快速精准采取监管措施，从源头上消除相关风险隐患，严厉打击违法犯罪行为。
四是协调联动，形成合力。相关部门联合建立不正当牟利投诉举报行为综合治理专项工作组，市场监管部门加强统筹协调，纪委监委、检察院、公安、信访等部门在深化容错免责、打击违法犯罪等方面提供保障。支持社会监督，深化社会共治。
（二）指导基层探索实践。深入研究总结省内外相关经验做法，指导省内各地积极探索不正当牟利投诉举报行为综合治理新办法新模式，建立健全甄别认定、信息共享、定期会商、司法联动等治理机制，推动更多市县出台治理机制办法，形成制度性成果。
具体诉求2
探索包容审慎处置机制。建议纪委监委建立健全基层干部处置职业索赔行为相关容错纠错机制。
答复内容：
围绕完善容错纠错机制、加强治理工作保障，省市场监管局积极加强沟通交流，对接省纪委省监委、省信访局、省司法厅等相关部门，研究加快推进信访分类处置、完善容错纠错机制建设等工作。下一步重点开展以下工作：
（一）推动完善容错免责机制。抓住不正当牟利投诉举报行为综合治理纳入省委全面深化改革重点需求清单的机遇，继续加强与省纪委省监委相关部门沟通，推动完善容错免责机制。推动省信访局落实依法分类处理信访请求的要求，原则上将消费投诉举报事项性质纳入社会事项办理，完善工作考评和满意度测评体系，对于认定为不正当牟利投诉举报行为的相关信访事项，从我省信访相关考核中剥离。推动省司法厅对不涉及群众生命财产安全的不正当牟利投诉举报，根据行政执法领域容错细化清单，按照“容错情形+前置条件+过错情况+补救措施”形式推进不正当牟利投诉举报领域容错机制建设。
具体诉求3
加强基层执法力量。建议省级建立统一执法尺度，从严把握其投诉举报的受理标准，合理行使行政处罚裁量权，建议市场监管部门加强基层工作人员配置，强化执法力量。
答复内容：
近年来，我省多措并举加强消费者权益保护工作，切实保护消费者合法权益。2023年全省系统共接收消费投诉举报267.63万件，调解成功率超过54%，排名全国前列，为消费者挽回经济损失2.4亿元，全省消费者满意度首次突破90。全省严厉打击侵害消费者权益违法行为，2023年共查处案件8.51万件，罚没款7.63亿元，移送948件，有力规范了消费市场秩序。下一步重点抓好以下工作：
（一）推进建立治理机制。持续深化研究，加强部门对接，推动省级层面建立不正当牟利投诉举报综合治理机制，明确不正当牟利投诉举报行为甄别认定标准。指导省内各地积极探索不正当牟利投诉举报行为综合治理新办法新模式，建立健全甄别认定、信息共享、定期会商、司法联动等机制，推动更多市县出台治理机制办法，形成制度性成果。
（二）推进包容审慎监管。指导各地贯彻落实《浙江省市场监管领域轻微违法行为依法不予行政处罚和减轻行政处罚实施办法》《关于在市场监管领域实施轻微违法行为告知承诺制的意见》《长三角地区市场监管领域轻微违法行为不予处罚和从轻减轻处罚规定》和其他关于“首违不罚”“轻微违法行为不予处罚”等精神，坚持“过罚相当”原则，稳妥实施行政处罚行为，避免“小过重罚”。
（三）加强基层队伍建设。持续开展投诉举报处置合规性抽查、处理质量回访，常态化开展工作约谈、行政指导，提升投诉举报处置效能。抓实基层消保工作规范化三年行动方案，继续推进县级局、基层所规范化建设。加强消保队伍人才梯度培养，开展专题培训、岗位练兵，提升基层消保队伍能力素质。编发执法指导手册，提高基层执法人员业务能力和执法水平。
（四）持续深化多元共治。继续推动大型商圈、乡村、景区建立健全基层消费维权联络站点，指导电商平台加强消费维权服务站点建设，大力发展ODR、绿通企业，联合法院设立消费者权益保护“共享法庭”，拓展消费纠纷多元化解渠道，增强基层消费纠纷化解力量。
感谢您对不正当牟利投诉举报治理工作的关心和支持。
欢迎登陆我局门户网站（http：//zjamr.zj.gov.cn/），了解不正当牟利投诉举报治理、消费环境建设、消费投诉举报等方面的工作信息。
联系单位：省市场监管局消保分局
附件：市场监管领域不正当牟利投诉举报行为治理参阅材料
浙江省市场监督管理局
2024年6月27日
附件
市场监管领域不正当牟利投诉举报行为治理
参阅材料
近年来，全国各地“以打假为名，行牟利之实”的不正当牟利投诉举报数量居高不下，严重困扰相关市场主体，扰乱市场正常生产经营秩序。社会各界广泛关注，在省十四届人大二次会议上5名省人大代表、省政协十三届二次会议上1名政协委员提出关于有效规范不正当牟利投诉举报行为、进一步优化营商环境的意见建议。不正当牟利投诉举报行为治理的核心在于司法解释和司法协同问题，受法律法规还不健全、社会共识不尽统一等因素影响，目前还在探索破题阶段。
一、基本情况
根据法律法规和普遍性理解，不正当牟利投诉举报行为是指非为生活需要购买、使用商品或者接受服务，以牟取不正当利益为目的滥用投诉、举报、信访、复议、诉讼等权利，影响营商环境的行为。
（一）主要特征。一是维权目的逐利化。诉求一般有明确的赔偿金额，依据是《食品安全法》《消费者权益保护法》等法律法规中明确的“一赔三、一赔十”等规定。二是购买索赔程序化。整个流程可概括为“买、谈、投诉举报、索赔、复议、诉讼等”。在购买商品时会保存较为完整的实物、书面材料，甚至全程进行录音录像。在收集好问题商品的相关证据后会直接找商家提出索赔，索赔未果则向市场监管部门发起投诉举报，将投诉举报、信访、信息公开、复议、诉讼等程序作为迫使企业和监管部门就范的手段。三是投诉材料模板化。大部分不正当牟利投诉举报书措辞高度类似，多为复制粘贴、生搬硬套，引用相关法条，明确表示保留复议、诉讼、向纪委监委检举等权利。四是人员群体组织化。不正当牟利投诉举报团队一般有明确分工，专人负责购买、投诉、索赔、复议、诉讼等各环节“业务”。主要成员熟悉相关法律法规，熟悉行政司法机关工作流程，部分人员甚至是律师、法律专业学者、学生。
（二）全省情况。2023年全省共接收投诉举报267.63万件，其中疑似不正当牟利投诉举报30.62万件（统计口径为使用模板化投诉材料或单人举报20件以上的投诉件），占总投诉举报总量的11.44%，涉及3816人。主要聚焦食品标识标签不规范、广告宣传用语不规范等问题。其中，杭州市市场监管部门共接收疑似不正当牟利投诉举报11.02万件，同比去年增长29.58%，占投诉举报总量的9.70%，单人最高投诉举报量1803件；金华市市场监管部门共接收疑似不正当牟利投诉举报8.06万件，同比增长18.15%，占比22.03%；被复议1489件次，同比增长40.3%，其中96%以上由疑似不正当牟利投诉举报人申请。
（三）社会影响。不正当牟利投诉举报是在现有法制框架下产生的一种特殊社会现象。不可否认，不正当牟利投诉举报对加强社会监督，推动企业主体责任落实和改进监管工作具有积极意义，但是一些不正当牟利投诉举报行为处于正常社会监督与违法违规之间，界限模糊，引发一些社会负面影响。
从经济社会发展看，不正当牟利投诉举报乱象对经济社会发展的影响主要体现在：
一是影响市场秩序。近年来，大多数的不正当牟利投诉举报人对企业的轻微违法揪住不放，在行政机关已经依法处理的情况下通过复议诉讼、信访举报等手段向企业施压，部分不正当牟利投诉举报人以问题商品要挟企业，敲诈勒索，挟公权力逼迫企业就范。企业面对不正当牟利投诉举报人的索赔甚至变相要挟、勒索，需要投入大量的人力物力财力来应对，一些企业甚至为了息事宁人答应不合理的诉求。据淘天集团9148份回收的问卷统计，67.9%的商家近一年遭受过不正当牟利投诉举报，77.56%的商家认为不正当牟利投诉举报对店铺经营造成了严重影响，43.4%商家遭受不正当牟利投诉举报后的经济损失在500-3000元的区间，9.57%的商家损失超过万元；平均每个商家遭受损失6500元。
二是影响经济活力。广告宣传、标识标签瑕疵等是不正当牟利投诉举报人的重点关注对象，尤其是对于初创企业来说，大量针对瑕疵问题的投诉举报，无疑牵涉企业发展的精力。
三是影响社会价值观。不正当牟利投诉举报人通过公众号、抖音等自媒体授课，直播购买和投诉过程，传授索赔经验，吸引了不少青少年参与其中，并将其视为一种便捷、快速捞钱的生活方式。今年，有关外卖订餐吃到异物索赔1000元的投诉量明显增加，调查发现此类行为多为学生在抖音等短视频平台看到案例后效仿索赔。
从政府治理角度看，不正当牟利投诉举报明显挤占行政资源。根据基层调研情况，当前消费维权处置已占市场监管所工作量1/3以上，一些经济发达地区的市场监管所主要精力都在于此。从规范市场秩序的实际效果上看，以金华市为例，2023年普通消费者举报被立案的13137件，立案后给予处罚的448件，占立案总数的3.41%；疑似不正当牟利举报被立案的18159件，立案后给予处罚的231件，占立案总数的1.27%，“处罚率”不到普通消费者的四成，可见不正当牟利举报尽管总量大，但对规范市场秩序的正面作用弱于普通投诉举报。
二、治理意义
当前不正当牟利投诉举报滥用投诉、举报、行政复议、行政诉讼等手段影响营商环境的负面作用越发明显，对行政资源的占用及消耗已经达到一定程度，开展治理工作具有重要意义。
（一）有利于优化营商环境。党的二十大报告和国务院政府工作报告中多次强调“优化营商环境”。在调研过程中，企业反映比较集中的一个问题就是不正当牟利投诉举报问题，部分省人大代表和政协委员通过建议提案等形式，督促司法及市场监管相关部门研究治理不正当牟利投诉举报行为，优化营商环境。
（二）有利于提高行政资源配置效率。近年来，由于利益驱动，“以打假为名、行牟利之实”的私益性不正当牟利投诉举报日益增长，投诉举报数量随之急剧增加。不正当牟利投诉举报人利用投诉、举报、信息公开、行政复议、行政诉讼等门槛越来越低的特点，将其作为自己大肆牟利的“私器”，浪费行政资源、司法资源。因国家法律法规对不正当牟利投诉举报尚未有明确概念和细化管理规定，大量基层力量陷于投诉举报处置和信访压力，亟需通过有效治理扭转市场监管行政资源非正常配置格局。
（三）有利于规范社会监督。现实场景中，多数牟利投诉举报行为合法性与非法性并存。一方面，部分牟利投诉举报人大量举报显而易见的违法行为并申请举报奖励，其相关行为具有合法性，对于倒逼经营者改进不良商业行为、推动社会监督等方面客观上有一定积极作用。另一方面，部分牟利投诉举报行为，通过收取或者变相收取“顾问费”“咨询费”保护费、故意“造假”后再索赔或者举报等方式，反复投诉举报、提起诉讼胁迫经营者支付钱款，已涉嫌构成敲诈勒索或者诈骗行为。开展规范治理有利于细化甄别相关行动，鼓励支持真正的社会监督，依法打击违法违规行为，为企业发展撑腰。
三、问题与难点
不正当牟利投诉举报现象产生的根源主要在于《食品安全法》《消费者权益保护法》等相关“惩罚性赔偿”规定。近年来，全国各地积极探索不正当牟利投诉举报行为治理办法，但因为法律效力较低，缺乏实际操作性，政策发挥作用有限，实施情况并不理想。治理工作主要存在以下难点：
（一）社会共识难。尽管不正当牟利投诉举报行为的负面影响显而易见，但是社会各界对不正当牟利投诉举报行为利弊持有不同观点。法学界、司法界一些人士认为不正当牟利投诉举报人是市场有效运行的“啄木鸟”，是社会监督的重要形式，对于其要求赔偿、奖励、查处违法行为等诉求，行政机关应当依法予以处理。在国内司法审判中有不少支持不正当牟利投诉举报人巨额索赔诉求的判例，某地甚至产生诉讼请求先不予以支持，后给予纠正的判例。如陕西省高级人民法院民事判决书支持陕西省人民检察院提出抗诉，对于知假买假人民法院都应予支持。国内司法审判中也有不支持索赔诉求的判例，例如山东青岛韩某起诉某超市销售无中文标签的红酒一案，山东省高级人民法院判决认定其“在购买时对涉案红酒无中文标签主观上系明知”，不支持韩某十倍赔偿诉求，事实上认可了“不正当牟利投诉举报人”并非消费者的观点。
（二）身份认定难。目前《消费者权益保护法》仅对消费者的“为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务”身份予以确认，但对于如何认定消费者身份，确定属于“超出合理范围消费购买商品”以及“以索取赔偿、奖励作为主要收入来源”，缺乏明确的法律法规依据，使得对不正当牟利投诉举报人身份和行为的认定存在困难。由此导致各级职能部门如果以投诉举报人是不正当牟利投诉举报人为由，对其提出的投诉举报事项不予受理、不予查处或对被举报人直接不予处罚，将在行政复议、行政诉讼甚至纪检监察中陷于极大被动。
（三）打击取证难。部分不正当牟利投诉举报人使用不法手段索赔，比如骚扰恐吓、敲诈勒索、伪造调包、冒用身份大量投诉举报等，严格意义上已超出“不正当牟利投诉举报”范畴，涉嫌刑事犯罪。但现实中商家取证会遇到证据固定难、证据不全、取证不规范等问题，有的商家在权衡利弊后选择妥协私了，导致职能部门对不正当牟利投诉举报人的违法行为难以有效追究。
（四）精准画像难。目前市场监管领域消费投诉举报处置在全国12315平台完成，虽对单个消费者的投诉举报数量有提醒功能，但由于缺少基础数据支持，无法对疑似不正当牟利投诉举报人进行画像、信息统计、定制数据分析、重复文本识别。如不正当牟利投诉举报人利用虚假身份、文本复制粘贴、批量投诉举报，全国12315平台无法对其不正当手段进行有效规制。据了解其它领域对相关数据获取、分析研究的能力更弱。
四、探索实践
（一）省外经验。广东深圳出台《广东省深圳经济特区食品安全监督条例》第九十七条明确“发现投诉人超出合理消费或者以索取赔偿、奖励作为主要收入来源的”，可以终止调查并将相关线索纳入食品安全风险监测范围，并首次明确了相关方法。上海在2022年7月新修订的《上海市消费者权益保护条例》第六十六条明确，“市、区相关部门制定投诉举报异常名录，建立信息共享机制，依法规范牟利性职业索赔、职业举报行为，查处以打击假冒伪劣等为名的敲诈勒索违法行为”。上海市高级人民法院就“部分职业打假人以非法手段进行恶意索赔、骗取财物”对市场监管部门进行回复，认为“可能构成诈骗罪”。其他地方如上海奉贤，青海，山东淄博，江西宜春、抚州，江苏苏州，福建泉州和宁德等多地出台相关文件规范职业索赔，优化营商环境。由于这些文件出台时间不长，在实践中的效果有待观察。
（二）省内经验。我省对不正当牟利投诉举报行为治理工作高度重视，省领导专门作出批示指示，将该项工作纳入省委全面深化改革重点需求清单。各地各部门积极探索，做了大量卓有成效的工作，目前全省有1个设区市、20余个县（市、区）已经出台有效规范不正当牟利投诉举报行为相关制度办法。路桥区市场监管局与司法局、法院等六部门联合发布《台州市路桥区规范职业索赔人恶意投诉举报行为营造一流营商环境实施方案》，明确对“职业索赔人恶意投诉举报”分别处置办法，区纪委将处置“职业索赔人恶意投诉举报行为”纳入容错免责高频事项库。拱墅区市场监管局联合检察院、法院等七部门印发治理“职业打假”不当谋利课题项目实施方案，探索对“职业打假”精准画像，推进形成在司法判例、违法认定、滥诉甄别、诉权限制上的统一意见。永康市在全国县级市场监管部门中第一个成立了“网络中队”，按照“统一标准、分类处置、专职办理”的要求“一站式”处置职业投诉举报，归纳制作22类88条答复模板。
五、下步思路
今年以来，根据省领导批示精神，省市场监管局牵头组织省委政法委、省信访局、省公安厅、省司法厅、省法院、省检察院召开三次座谈会，联合赴杭州市余杭区开展专题工作调研，组织全国人大代表、省人大代表座谈，赴相关部门对接沟通。目前，正抓住纳入省委全面深化改革重点需求清单的机遇，持续深化研究，扎实有力推进相关工作。下一步总体思路是：
（一）省级初筛，属地认定。以相关法律法规、规范性文件为依据，明确不正当牟利投诉举报行为的10种认定情形。省市场监管局归集相关部门投诉举报、行政复议、行政诉讼、刑事案件、信访等信息，运用数字化手段对全省疑似不正当牟利投诉举报进行分析研判，汇总各地按程序认定的不正当牟利投诉举报异常名录，建立全省不正当牟利投诉举报预警信息库，供各地各部门共享、使用。
（二）规范程序，全链协同。对经认定属于不正当牟利投诉举报的行为，相关部门在投诉处置、举报核查、行政复议审理、行政诉讼审理等环节依法依规开展规范处置，形成全链条密切协同的工作格局。
（三）源头治理，加强服务。一是落实主体责任。引导生产经营者提高消费供给质量，从源头上减少消费纠纷。积极响应消费者合理诉求，及时有效化解消费纠纷。二是强化合规指导。持续深化“放心消费在浙江”行动，不断提升实物消费、服务消费质量。加强合规指导，提升经营者合规化经营水平。三是加强靶向监管。加快形成以投诉举报反映问题为信号的诉源治理、靶向监管工作机制，快速精准采取监管措施，从源头上消除相关风险隐患，严厉打击违法犯罪行为。
（四）协调联动，形成合力。相关部门联合建立不正当牟利投诉举报行为综合治理专项工作组，市场监管部门加强统筹协调，纪委监委、检察院、公安、信访等部门在深化容错免责、打击违法犯罪等方面提供保障。支持社会监督，深化社会共治。
以上材料供参阅。
来源丨“局中局”综合整理：局中局、浙江省市场监管局。
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