城投债：迎来了最好的时代！

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作者：法询金融固收组

在11月8日人大常委会新闻发布会后，如果还有人对化债持怀疑态度，那么你显然不适合在债券市场生存。

进一步说，如果还对城投公开债券持怀疑态度，那可能也有些问题。

在会议前和会议后，大部分投资者更纠结于数字的大小，X万亿到底是多少？很多投资者甚至划定一个数字，高于某个数字就是超预期，低于某个数字就是低预期，这显然搞错了重点。

实际上，这次会议最关键的是针对化债的表态：

当前一些地方隐性债务规模大、利息负担重，不仅存在“爆雷”风险，也消耗了地方可用财力。在这种情况下，实施这样一次大规模置换措施，意味着我们化债工作思路作了根本转变：

一是从过去的应急处置向现在的主动化解转变，二是从点状式排雷向整体性除险转变，三是从隐性债、法定债“双轨”管理向全部债务规范透明管理转变，四是从侧重于防风险向防风险、促发展并重转变。从政策效应看，能够发挥“一石二鸟”作用。

中国的融资平台债务风险，此前一直被视为国内重大的金融风险之一。无论之前的表述如何，现在的表述是：

我们化债工作思路作了根本转变。

这个改变将直接改变市场对于债务风险的认知。

对于任何一个GDP正常增长的国家而言，债务总量的增长都是正常的。所以，中国债务总量的增长也是完全正常的，但是为什么国内城投债被认为有较大的风险呢？

问题并不在于债务总量的增长，而在于三点：

一是部分地区债务利成本偏高，主要体现在债务利息偏高；

二是债务隐性化，使得市场无法准确评估债务的风险区间；

三是债务风险分布极其不均匀，实际上国内大部分地区的债务风险度不高，但是小部分的平台债务已经接近违约边缘。

而化解国内地方债务风险，核心就在于解决这三个问题。我们再次强调，化债并不是消灭债务，而是使债务成本最小化。    

将债务成本最小化的方法有很多，主要的方法主要有：

将隐性债务显性化，将高成本平台债务转化低成本政府债务，将低风险地区资源向高风险地区倾斜，将融资平台债务逐步与政府债务脱钩。

这个过程，也许很漫长，也许很短暂，但是在这个过程中，城投债公开市场债务，大概率是安全的。

城投债，迎来了最好的时代。

延伸阅读：

人大常委新闻发布会全文

全国人大常委会办公厅新闻局局长 金晴中:

媒体朋友们，欢迎参加全国人大常委会办公厅新闻发布会。

今天下午，十四届全国人大常委会第12次会议举行了闭幕会。会议表决通过了全国人大常委会关于批准《国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》的决议。

围绕这一决议，我们邀请两位有关部门负责人，出席新闻发布会，并回答大家与本决议有关的提问。

两位负责人分别是：财政部部长，蓝佛安先生；全国人大财政经济委员会副主任委员、全国人大常委会预算工作委员会主任，许宏才先生。

首先，请许宏才主任简要介绍有关情况。    

全国人大财政经济委员会副主任委员、全国人大常委会预算工作委员会主任 许宏才:

各位媒体朋友们，女士们、先生们：

贯彻落实党中央决策部署，国务院提出增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案，提请全国人大常委会审议批准。议案提出，在压实地方主体责任的基础上，建议增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务。为便于操作、尽早发挥政策效用，新增债务限额全部安排为专项债务限额，一次报批，分三年实施。按此安排，2024年末地方政府专项债务限额将由29.52万亿元增加到35.52万亿元。财政部拟定了2024年地方政府专项债务限额调整方案（草案）。

全国人大常委会按照法律规定，依法履行法定职责。全国人大常委会预算工作委员会加强与财政部的沟通联系；全国人大财政经济委员会对议案进行初步审查，提出财经委审查结果报告。10月25日，十四届全国人大常委会第三十二次委员长会议确定将该议案列入十四届全国人大常委会第十二次会议议程。11月4日，十四届全国人大常委会第十二次会议举行全体会议，听取财政部部长蓝佛安受国务院委托对议案作的说明，全国人大财经委作了审查结果报告的汇报，常委会依法进行审议。常委会组成人员认为，国务院提出增加地方政府债务限额置换存量隐性债务，是贯彻落实党中央决策部署的重要举措，对于有效防范化解地方政府债务风险，保障地方财政平稳运行，支持推动高质量发展，具有重要意义，赞成提请本次常委会会议表决通过。

许宏才:

11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于批准<国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案>的决议》。《决议》提出，同意财经委审查结果报告，决定批准增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案。为进一步做好地方政府债务风险防范化解工作，审查结果报告围绕精准实施置换债券政策、压实地方主体责任、坚决遏制新增隐性债务、加快推进融资平台公司改革转型、加快建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制等提出了意见建议。

议案已经全国人大常委会批准，国务院财政部门将按程序尽早下达分地区限额，地方政府将依法做好债券置换工作，各级人大及其常委会将依法做好监督工作。

今天是中国记者节，祝记者们节日快乐！

我先简要介绍这些，谢谢！

新华社记者:谢谢主持人，我是新华社记者。刚才许主任介绍了全国人大常委会审议批准增加6万亿地方政府债务限额置换存量隐性债务政策情况，能否请蓝部长对政策考虑做一个详细说明。这个政策能多大程度上解决地方隐性债务问题？谢谢。

财政部部长 蓝佛安:

我在这里祝记者们节日快乐。

谢谢你的提问。

安排6万亿元债务限额置换地方政府存量隐性债务，是党中央统筹考虑国际国内发展环境、确保经济财政平稳运行，以及地方政府化债实际等多种因素，作出的重大决策部署，是今年一系列增量政策的“重头戏”。经全国人大常委会审议通过，今天正式向社会公布。这6万亿元债务限额，分三年安排，2024—2026年每年2万亿元，支持地方用于置换各类隐性债务。

为什么我在10月12日的发布会上，把这项政策比作是一场及时雨呢？

这些年，在各地各部门协同努力下，我国地方政府隐性债务规模不断减少。2023年末，经过逐个项目甄别、逐级审核上报，全国隐性债务余额为14.3万亿元。今年以来，受外部环境变化和内需不足等因素影响，经济运行出现一些新的情况和问题，税收收入不及预期，土地出让收入大幅下降，各地隐性债务化解的难度加大。

针对上述情况，从2024年开始，连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，补充政府性基金财力，专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元。再加上这次全国人大常委会批准的6万亿元债务限额，直接增加地方化债资源10万亿元。同时也明确，2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还。上述三项政策协同发力，2028年之前，地方需消化的隐性债务总额从14.3万亿元大幅降至2.3万亿元，平均每年消化额从2.86万亿元减为4600亿元，不到原来的六分之一，化债压力大大减轻。我们估算了一下，地方依靠自身努力化解是完全可以做到的，甚至有些地方是比较轻松的。    

总的看，我们推出的是一揽子、综合性、靶向准的化债组合拳，作用直接、力度大。谢谢。

金晴中:谢谢，请大家继续提问。

香港星岛日报记者:请问蓝部长，这次置换政策是近年来出台的支持化债力度最大的一项措施，无疑是一场政策及时雨，请问这次置换能释放多大的政策效应？谢谢。    

蓝佛安:

谢谢你的提问。

当前一些地方隐性债务规模大、利息负担重，不仅存在“爆雷”风险，也消耗了地方可用财力。在这种情况下，实施这样一次大规模置换措施，意味着我们化债工作思路作了根本转变：一是从过去的应急处置向现在的主动化解转变，二是从点状式排雷向整体性除险转变，三是从隐性债、法定债“双轨”管理向全部债务规范透明管理转变，四是从侧重于防风险向防风险、促发展并重转变。从政策效应看，能够发挥“一石二鸟”作用。    

一方面，解决地方“燃眉之急”，缓释地方当期化债压力、减少利息支出。这次置换，近三年密集安排8.4万亿元，显著降低了近几年地方需消化的隐性债务规模，让地方卸下包袱、轻装上阵。同时，由于法定债务利率大大低于隐性债务利率，置换后将大幅节约地方利息支出。我们估算，五年累计可节约6000亿元左右。

另一方面，帮助地方畅通资金链条，增强发展动能。通过实施置换政策：一是将原本用来化债的资源腾出来，用于促进发展、改善民生。二是将原本受制于化债压力的政策空间腾出来，可以更大力度支持投资和消费、科技创新等，促进经济平稳增长和结构调整。三是将原本用于化债化险的时间精力腾出来，更多投入到谋划和推动高质量发展中去。同时，还可以改善金融资产质量，增强信贷投放能力，利好实体经济。谢谢。

金晴中:谢谢，请大家继续提问。

美国国际市场新闻社记者:我是来自美国国际市场新闻社，请问下一步财政部将采取哪些措施防止新增隐性债务，从根本上解决隐性债务问题。谢谢。            

蓝佛安:

这是一个特别好的问题。防范化解地方政府债务风险，在解决存量债务风险的同时，必须坚决遏制新增隐性债务。财政部将会同相关部门，持续保持“零容忍”的高压监管态势，对新增隐性债务发现一起、查处一起、问责一起。主要从三个方面发力。

一是监测口径更全。财政部正会同有关部门健全信息共享和监管协同机制，全口径监测地方政府承担偿还责任的债务情况，动态分析、及时预警、防范风险。关于融资平台经营性债务，按照有关要求，金融管理部门已经研究制定了金融支持地方债务化解的政策举措，我们将积极配合抓好现有金融支持政策落实。

二是预算约束更强。将不新增隐性债务作为“铁的纪律”，持续加强预算管理，督促地方依法合规建设政府投资项目；对未纳入预算安排的政府支出事项和投资项目，一律不得实施，坚决堵住地方违法违规举债的途径。

三是监管问责更严。强化收集新增隐性债务线索，及时掌握违规举债新手段、新变种，推动监管从事后“救火补漏”向事前“防患于未然”延伸。严格落实地方政府违规举债问责制。

同时，我们将不断完善地方政府债务管理，加快建立同高质量发展相适应的中国特色债务体系。谢谢。    

金晴中:谢谢，请继续提问。

人民日报记者:谢谢主持人，人民日报记者。想请问许主任，近年来全国人大常委会持续加强对政府债务管理监督工作，今年全国人大常委会也听取了国务院关于政府债务管理情况的报告，能否请您介绍一下相关情况？谢谢。

许宏才:谢谢你的提问。

预算审查监督、国有资产管理监督、政府债务管理监督是人大监督的重要方面。党的十八大以来，党中央就改进审计查出突出问题整改情况报告机制、建立国有资产管理情况报告制度、人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展、加强地方人大对政府债务审查监督等，出台一系列重要文件，对人大预算审查监督、国有资产管理监督、政府债务管理监督提出了明确要求。全国人大和地方各级人大坚决贯彻落实党中央决策部署，扎实开展监督工作，聚焦监督重点，创新监督方法，增强监督实效。在政府债务管理监督方面，全国人大常委会通过修改预算法等法律，提升政府债务管理监督法治化规范化水平；在依法审查批准年度预算决算、监督预算执行、开展审计查出问题整改监督等工作中，将政府债务特别是地方政府债务作为重要内容。地方各级人大及其常委会认真贯彻落实党中央决策部署，结合本地实际，开展政府债务监督工作，提出的意见建议对推动健全完善地方政府债务制度、防范化解债务风险发挥了重要作用。    

今年8月，党中央作出建立健全政府债务管理情况报告制度的重要决策部署，印发有关意见，要求各级政府每年定期向本级人大常委会报告政府债务管理情况，并对报告的重点以及人大审议程序和重点等，作出了明确规定。全国人大常委会坚决贯彻落实党中央决策部署，制定贯彻落实的实施意见，印发各有关方面执行。

为贯彻落实党中央决策部署，做好全国人大常委会首次听取和审议国务院关于政府债务管理情况报告的准备工作，全国人大常委会组织深入调查研究，到有关部门、地方广泛听取各方面情况介绍和意见建议，形成监督调研报告，报告充分肯定政府债务管理取得的成果，分析指出了突出困难和问题，并提出了针对性意见建议。在今年9月十四届全国人大常委会第十一次会议上，国务院全面报告了政府债务管理情况，既包括国债、地方政府一般债务和专项债务，还包括地方政府隐性债务和风险化解情况，以及融资平台公司债务监测和改革转型情况。全国人大常委会预算工委作了监督调研情况的报告。常委会组成人员对政府债务管理情况报告进行了审议，认为各地区各部门贯彻落实党中央部署要求，认真抓好政府债务管理、持续推进地方政府债务风险防范化解工作，取得重要阶段性成效；政府债务在保障积极财政政策实施，弥补民生领域短板弱项，加快基础设施建设，推动债券市场发展等方面，发挥了重要作用；我国政府债务风险总体可控。同时，常委会组成人员指出，在政府债务管理和风险防范化解方面还存在一些困难和问题，并提出了一些针对性意见建议。全国人大常委会的审议意见，已依法送国务院研究处理。地方人大认真贯彻落实党中央决策部署，截至目前，已有25个省级人大常委会听取和审议政府债务管理情况的报告。    

下一步，全国人大常委会将深入贯彻落实党中央部署要求，依照有关法律规定，加强政府债务管理情况的监督，包括法定债务的监督、隐性债务的监督，特别是要加强地方政府债务限额置换存量隐性债务实施情况的跟踪监督。此外，还要监督融资平台公司债务监测及改革转型情况。通过加强与政府部门和地方人大的工作联系，加强调查研究，推动进一步加强政府债务管理，积极稳妥防范化解债务风险，推动经济社会持续健康发展。

金晴中:谢谢，请继续提问。

总台央视记者:谢谢主持人，我是总台央视记者。请问蓝部长，置换存量隐性债务政策实施之后，我国政府的债务情况是怎么样的？下一步财政政策有什么新的考虑？谢谢。

蓝佛安:

谢谢你的提问。

我理解，你关注的是两个问题。一个是如何看待我国政府债务水平。另一个是财政政策的取向和力度。

关于第一个问题，我从两个方面作简要说明。

一是从国际比较看，我国政府负债率显著低于主要经济体和新兴市场国家。根据国际货币基金组织统计数据，2023年末G20国家平均政府负债率118.2%，其中：日本249.7%、意大利134.6%、美国118.7%、法国109.9%、加拿大107.5%、英国100%、巴西84.7%、印度83%、德国62.7%；G7国家平均政府负债率123.4%。同期我国政府全口径债务总额为85万亿元，其中，国债30万亿元，地方政府法定债务40.7万亿元，隐性债务14.3万亿元，政府负债率为67.5%。

二是从举债用途看，我国地方政府债务形成了大量有效资产。我国地方政府债务主要用于资本性支出，支持建设了一大批交通、水利、能源等项目，很多资产正在产生持续性收益，既为经济高质量发展提供有力支撑，也是偿债资金的重要来源。

总的看，我国政府还有较大举债空间。

关于第二个问题。我注意到，社会各界对财政政策取向和力度都非常关注，很多专家学者也发表了意见建议。10月12日，我在新闻发布会上说过，中央财政还有较大的举债空间和赤字提升空间。目前我们正在积极谋划下一步的财政政策，加大逆周期调节力度。

一方面，持续抓好增量政策落地见效。今年的增量政策力度大，对经济的拉动效应正在显现，不少政策效应明年还会持续释放。我们将加力推进相关工作，已经出台的抓好落地实施，尚未出台的尽快推动出台。目前，支持房地产市场健康发展的相关税收政策，已按程序报批，近期即将推出。隐性债务置换工作，马上启动。发行特别国债补充国有大型商业银行核心一级资本等工作，正在加快推进中。专项债券支持回收闲置存量土地、新增土地储备，以及收购存量商品房用作保障性住房方面，财政部正在配合相关部门研究制定政策细则，推动加快落地。

另一方面，结合明年经济社会发展目标，实施更加给力的财政政策。一是积极利用可提升的赤字空间。二是扩大专项债券发行规模，拓宽投向领域，提高用作资本金的比例。三是继续发行超长期特别国债，支持国家重大战略和重点领域安全能力建设。四是加大力度支持大规模设备更新，扩大消费品以旧换新的品种和规模。五是加大中央对地方转移支付规模，加强对科技创新、民生等重点领域投入保障力度。谢谢。

金晴中:谢谢，请大家继续提问。

经济日报记者:谢谢主持人，经济日报记者提问。我们注意到这次全国人大常委会只是批准增加了6万亿元地方政府债务限额，当前财政收支矛盾依然比较突出，请问蓝部长，财政部将采取哪些措施来实现今年财政收支平衡？谢谢。    

蓝佛安:今年以来，受多种因素影响，中央和地方财政收入不及预期，对此，我们正在采取一系列措施，确保完成全年预算目标任务。

从中央看，10月份，中央一般公共预算收入1.07万亿元，同比增长7.9%，增幅比9月份的2.4%提高5.5个百分点。1—10月，中央一般公共预算收入8.2万亿元，同比降幅比1—9月收窄，呈现回升趋势。后两个月，一方面，我们在依法依规组织收入的同时，安排有关中央单位上缴一部分专项收益，补充中央财政收入；另一方面，加强财政支出管理，确保重点支出，特别是中央对地方转移支付资金足额到位。

从地方看，我们拿出4000亿元地方政府债务结存限额，用于补充地方政府综合财力；鼓励有条件的地方盘活政府存量资源资产，加强国有资本收益管理，保障财政支出需要。如果确有必要，地方还有预算稳定调节基金等存量资金可以动用。

总之，我们有充足的政策工具和资源，能够保障今年全国财政收支实现平衡，重点支出力度不减。谢谢。

金晴中: 谢谢。媒体朋友们，今天的新闻发布会到此结束。谢谢大家。