生态保护补偿是通过地区间横向补偿、市场机制补偿等方式，对按照规定开展生态保护的相关利益者予以补偿的激励性制度安排。从1999年推行退耕还林还草工程以来，生态保护补偿工作在我国已经走过了20多个年头。2024年7月，党的二十届三中全会审议通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，明确提出要推进生态综合补偿，健全横向生态保护补偿机制。贵州是首批国家生态文明试验区、生态文明建设先行区，是长江、珠江上游的重要生态安全屏障，全省25个县（市）被列入国家重点生态功能区。![]()
近年来，贵州积极开展流域生态保护补偿机制创新与实践，尤其是去年12月以来，贵州正式启动《贵州省赤水河等八大流域横向生态保护补偿办法》（以下称《补偿办法》）。该《补偿办法》覆盖全省八大流域和9个市（州），涉及乌江、沅江、牛栏江—横江、柳江、南盘江、北盘江、红水河、赤水河—綦江等流域干流或部分支流，确定水质监测断面25个，水量监测断面30个。与以往仅考核水质生态补偿不同，该《补偿办法》新增了水量考核达标要求，并明确了具体的考核规则。贵州由此成为全国首个开展水质和水量双向补偿的省份，开启了我国省内流域上下游生态补偿的“贵州模式”。近日，主管部门首次公布《补偿办法》实施以来，26个水量实际考核断面补偿资金核算结果。今年1月-9月的9次监测中，水量达标率超90%的断面17个，水量总补偿资金4250万元。为什么要将水量指标纳入生态保护补偿机制？考核测算的标准是什么？又突破了哪些难点？贵州探索能给全国生态环境保护制度创新带来哪些启示？贵州一直是水生态补偿制度建设的“先行者”。2012年，贵州以红枫湖水库的治理为由头，开始探索推进水生态保护补偿；2018年，贵州在赤水河流域出台首个跨省域的横向生态保护补偿机制。2020年出台省级层面的《贵州省赤水河等流域生态保护补偿办法》，首次在省内八大流域统一实施生态补偿。受到拉尼娜现象影响，汛期和枯水期会出现迅速转换的情况，给河流生态带来严峻考验。从2022年开始，贵州6、7月雨季一过就迅速进入旱期，2022年最干旱的时候，乌江面临着断流的形势，上游放了4亿多立方米的水进行调控才不至于断流。回头来看，贵州此前实施的水生态保护补偿机制，单一从水质目标考虑并不全面。![]()
以流经云、贵、川三省的赤水河为例，贵州保护的水量占总体的70%左右。一直以来，贵州在保护赤水河生态方面投入巨大，为此还关停了一大批企业，造纸厂如今仅剩一家，原先3000多家小酒厂，现在依法存留下来的只剩1000家左右。还有数据显示：2023年，赤水河低于生态流量目标的天数超过150天，这样一来，给赤水河下游的生产生活造成影响。投入多、牺牲大，但受益少。贵州省水利厅水资源管理处处长曹振宇说：“贵州和四川是云南的下游，两个省都在补偿云南。我们花了力气，却没有得到相应的权益。”因此，不能只考虑水质问题，而忽略水量对水质以及生态承载能力的影响。此外，《办法》实施以前，贵州主要实行上游补偿下游，遵循“谁污染谁付费、谁破坏谁补偿”的原则，但这只强调了对污染者的惩罚措施，上下游补偿公平合理性不足。同时，随着补偿断面水质逐年好转，因水质不达标而产生的补偿金额在逐渐减少。一组数据显示，2022年市（州）之间缴纳的横向补偿资金相较于2021年下降近8成，这导致各市（州）持续改善水环境的压力和动力不足。对于保护者而言，花了大力气去保护河流生态却无法获得奖励，激励效果较差。曹振宇告诉记者：“在上下游都达标的情况下，我们希望断面的上游得到下游补偿，然后下游得到省里补偿，这是最理想的状态。一旦达到这个状态，大家都能获益。”据贵州省水利厅透露，最新核算结果中，全省有4个市（州）的10个监测断面为出省断面，在当前未实施跨省流域水量补偿机制情况下，这4个市（州）因为生态流量保障较好，则获得了省级补助共计800万元。“这些补助说明了我们对出省断面的水量也有要求，也同样重视，而不仅仅只是考核省内流域水量达标情况。”相关人士表示。![]()
良好生态大家共享，治理成本也应一起承担。显而易见，上游是河流治理的主战场，其积极发力，下游水质、水量才能从根本上改善，但这也意味着上游要付出更多治理成本，牺牲更多发展机会。如果没有科学的利益再分配机制，长此以往，上游的治理动力肯定会逐渐消磨掉。生态补偿制度就是为了化解生态治理中各区域矛盾，打造生态文明建设“一盘棋”而作出的重要制度安排。根据去年12月正式实施的《贵州省赤水河等八大流域横向生态保护补偿办法》，贵州省内生态补偿断面根据河流流经的行政区域划分，两个行政区之间设置一个断面，出省断面由省级与有关市（州）核算补偿资金。而同一市（州）的河流管控职责涉及多个县份时，可进一步划分。以赤水河为例，赤水河在遵义境内跨越仁怀、习水、赤水等县（市），为了让保护者获益，遵义市在仁怀和习水之间、习水和赤水之间新增了两河口和九龙屯两个市级控制断面。遵义市水务局水资源水保科负责人曾崇告诉记者：“由于河流跨县，一旦出现不达标的情况，为了精准找到问题源头，所以我们进一步细化到县，让县与县之间开展补偿。”![]()
考核指标则包括基本生态流量和断面月总水量。前者是确保围绕河湖基本生态所需的最低要求，是不可触碰的红线。后者是维持下游生产生活需要的资源量，通常高于基本生态流量。断面总水量为月测，基本生态流量为日测，按照要求，每个生态补偿断面需同时满足两个指标。如果考核要达标，这就要求水量不仅要满足月总水量，同时也要分配到每一天满足基本生态流量。举个例子：如果没有基本生态流量按日测算的制约，断面总水量按月测算，就可能导致在每月的前几天水量就已足够，可以不顾当月后面的时间，容易导致基本生态流量不达标。因此，也需要均衡水量月内分布，保证每日河流水量符合基本生态流量目标，每月达标天数超90%，则当月断面水量评价达标。补偿方式上，从以前上游补偿下游的模式，调整为上下游互补模式，每月开展一次评价，每年10月底前进行核算，补偿金额纳入地方政府当年财政预算。若水量监测达标，按月计算，下游补偿上游50万元，不达标则由上游补偿下游50万元，每个断面年最高补偿金额为300万元。根据刚刚公布的首次核算结果显示，100%达标的断面近7成，均是因自身达标获得下游补偿的断面。达标率在90%以上的断面近九成（统计范围包含100%达标的部分），本次核算结果中有近9成断面的补偿金额已达300万元的上限，仅2个断面出现上游不达标补偿下游的情况。比如，北盘江流域的一个断面上游是六盘水，下游是安顺，因六盘水区域没有达标，安顺就获得了来自六盘水的补偿金额。据了解，今年全省断面总水量的目标考核均达标，考察的重点在基本生态流量。根据贵州气象局发布的气象评价，今年全省气温偏高，其中6-8月气温为1961年以来历史同期较高水平。根据上述气候情况，生态流量预警次数理应增加，但今年却不增反降，预警次数较去年同期下降了100余次。贵州省水利厅相关人士透露，今年流入河流的实际水量下降近两成，但与去年同期相比，今年河流的蓄水能力却比去年高3成。这显示出，在增加了水量评价后，各地对河流水量的调控能力和蓄水意识有了明显提升。“以前对水量没有要求，许多水电站为追求利益最大化，会大量蓄水发电，从而导致生态流量下放不足，河流出现减水、脱水的情况。但今年以来，黔南州生态预警次数较往年下降近六成，基本没有出现生态流量不足的情况。”黔南州水务局水资源科副科长陈露说，让保护者获益，才能提高保护生态的积极性。“以前地方政府对水资源保护的投资，是看不到回报的，现在只要我们提供给下游的水质好、水量达标，就能获得补偿。”黔西南州水务局水资源科科长刘垚也表示：“因为补偿资金纳入地方财政，我们也希望达标后得到补偿金额，这样我们用于水资源保护的专项资金也会更充足。”不仅如此，各地通过水量目标和科学调度，提前做好下半年的蓄水储备，可以更好地保障整条流域的生态平衡。尝试的道路并非一帆风顺。在水生态保护补偿机制中增加水量指标评价会增加工作难度，导致参与者工作量成倍增加。在补偿基准中增加水量，要先确定指标，也就是确定在水量监测中要关注哪些内容。经过多方讨论，最终确定基本生态流量和断面总水量两个指标。确定具体指标后，又迎来新的问题。河流每个断面的目标应当如何确定？受到水库工程、监测资料不足、大气气候等因素的影响，生态流量目标会随之发生变化。在确定目标和计算方法过程中，贵州省水利厅多次邀请专家进行指导。各界专家从生态环境、农业等多个角度对目标的合理性进行分析。曹振宇说：“我们从几百个断面里挑选了30个省内重要断面进行计算，差不多用了一年时间才确定计算方法。”目标确定后，就可以开始监测。但如何监测？监测手段是否科学？也是需要重点关注的内容。为了更好地获取监测数据，贵州大幅增加了水文站的数量。2015年以来，贵州水文基础设施累计投入约1.9亿元。从仅有的89个水文（位）站，发展到现在485个站点，还逐年安排了赤水河、乌江、清水江生态补偿水量监测、水质分中心化验室改造等项目，为详细记录和监测河流数据做好前期准备。不仅如此，监测内容增加了许多，水文监测的重点也发生变化。从以往较为单一的防洪报汛为主，升级为包括河流水生态流量监测、地下水监测等在内的全面专用站网体系。监测的内容和站点在增加，但是监测人员却没有增加多少，这背后是监测技术手段的升级更新。目前，贵州采取了多种监测手段，包括无人监测和人工监测。无人监测技术的应用对于减轻监测人员压力具有重要意义，主要采用了视频测流、无人机测流、无人机地形测量等卫星遥感技术等开展监测和评估。贵州是全国首个将卫星遥感技术应用到河道生态流量、取水口监测中的省份，目前正在组织申报遥感技术在取水口解译的技术标准的制定。贵州是全国首批、西部唯一的国家生态文明试验区，在生态文明建设上，贵州一直承担着先试先行，探索经验的重要使命。借助自身生态优势，结合多年生态保护补偿经验，在全国开启省内流域上下游生态补偿的“贵州模式”，在目标确定、计算方式、监测手段、管理机制等方面已一一理顺，为其他省市提供了可供参考的经验。以制度力量守护绿水青山，加快绿色转型发展，贵州实现从“试验区”到“先行区”的跨越。国发〔2022〕2号文件出台后，紧扣“生态文明建设先行区”的战略定位，贵州生态文明制度改革创新快马加鞭，多点开花。31项改革成果编入国家发展改革委组织编写的《建设美丽中国的探索实践——国家生态文明试验区改革成果案例汇编》。![]()
记者：王婧玲
编辑：张雨馨｜ 责编：杨霄 ｜ 编审：铁流
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