吴华：发展学前教育还是要坚持“公民办并举”——兼论《学前教育法》面临的挑战

2024年11月8日，第十四届全国人大常委会第十二次会议表决通过了《中华人民共和国学前教育法》，我国教育的法治化进程终于实现了构建从学前教育到高等教育完整法律框架的历史任务，可喜可贺。但是，在本次立法进程中，由《民办教育促进法》规定的民办学前教育的合法权益没有受到应有的肯定和保障，导致相关法律规范之间的冲突，恐怕需要启动《中华人民共和国立法法》规定的法律冲突裁决、调节机制予以调整。尤为遗憾的是，对民办教育根深蒂固的歧视，使中国教育失去了一次借助于本次立法对积弊已久的教育财政体制进行深化改革和制度创新的绝佳契机，民办教育还需要在现行财政体制下继续忍受严重不公平的歧视性对待，反映中国教育最大范围、最严重教育不公平问题的现行教育财政体制也将继续扮演计划经济的堡垒作用。

20年前，2003年全国幼儿园总数为11.64万所，在园儿童2004万，学前教育普及率低于40%；20年后，2023年全国幼儿园总数为27.44万所，在园儿童4093万，学前教育普及率超过90%。20年间，民办园从2003年的5.55万所、在园儿童480万，到2023年的14.95万所、在园儿童1792万人，园所数增加了约9.4万所，在园儿童增加了约1300万；同期，公办园从2003年的6.1万所、在园儿童约1500万，到2023年的12.5万所、在园儿童2300万，园所数增加了约6.4万所，在园儿童增加了约800万。可见，20年来学前教育的巨大进步主要依靠民办教育。如果我们滑动时间标尺到2019年，当年全国幼儿园总数28.12万所，在园儿童4714万人，其中，民办园17.32万所，在园儿童2649万人，占比56%，民办学前教育的作用更加令人瞩目。

2018年以后，国家民办教育政策发生重大调整，2019年、2020年期间政府又在学前教育领域出台一系列限制民办学前教育发展的政策，导致学前教育发展格局发生重大改变，公办园和“普惠性”民办园成为学前教育园所主要组织形态，到2023年底，由上述两种机构所定义的“普惠性学前教育”在园儿童达到3700万，占当年全部在园儿童4093万的91%，成为在此期间政府引以为傲的学前教育发展成就。但是，如果我们比较一下2019年-2023年之间全国学前教育发展的统计数据（下表）就不难发现，民办学前教育为2019年以后的“普惠性学前教育”在园儿童增长提供了14156500个学位，占同期“普惠性学前教育”学位增长的90%以上，是推动“普惠性学前教育”的主要贡献者。

资料来源：教育部官网发布的相关统计数据。

毫无疑问，一旦民办学前教育遭受重大挫折，不能为“普惠性学前教育”提供充足学位支持，学前教育“普惠化”进程将会夭折，“教育强国”建设也会缺失一块重要的基石。而从近期不绝于耳的民办园关门、倒闭的消息判断，风暴正在来临，为避免出现最坏的局面，开展相关的公共政策讨论，借助于《中华人民共和国学前教育法》的颁布与实施的机会，及时调整和纠正近五年来有失偏颇的学前教育政策是十分有必要的。

2022年12月28日《民办教育促进法》颁布，激发了民间投资教育的积极性，极大地促进了民办教育的发展。在学前教育阶段，民办园在园儿童从2002年的400.52万人，到2012年的1852.74万人，十年增长了1452.22万人，是2002年的4.63倍；同期，公办园在园儿童从1635万增长到1833万，十年增长了198万，增幅为12%。民办园在园儿童最高峰是2019年的2649.44万人，与2002年相比，增长了2248.92万人，增幅为562%；同期，公办园在园儿童2064.44万人，增幅为26%。可见到2019年之前，学前教育发展的主要动力是民办学前教育，相应的政策描述为“大力发展公办学前教育，同时积极发展民办学前教育”，称为“公民办并举”的学前教育发展方针。

2019年以后，国家对民办学前教育实施“比例管制”的限制发展政策，民办园和民办园在园儿童同时减少，民办学前教育呈现收缩态势。2023年，民办园14.95万所，在园儿童1791.62万人，与2019年相比，分别减少14%和32%；同期，公办园12.49万所，在园儿童2301.36万人，分别增长16%和11%。虽然目前公办园在园儿童已经超过民办园，但民办园在园儿童占比依然超过44.77%，就其现实发展格局而言，还是“公民办并举”。

2020年以后，新生人口的持续下跌，特别是2023年新生人口下降至900万（902万），并且有可能在今后10年内跌至800万时，一些人似乎找到了限制民办学前教育发展的理由。在他们看来，目前公办园的教育和保育供给能力或许只要再稍微扩张一个很小的份额，就能够满足社会对学前教育的需要，从而自然而然地解决学前教育中“公民办并存”产生的“教育公平”、制度冲突等实践难题，同时也为将学前教育纳入基本公共服务范畴并且主要应该由政府提供的理论主张找到了圆满的解决方案。所以，他们认为，在今后的学前教育中，民办园的数量应该进一步减少，民办学前教育的作用也会越来越小，因此，学前教育的发展方针就不需要再提“公民办并举”，而应该强调政府的主导和主体作用，这正是《学前教育法》第五条“发展学前教育坚持政府主导,以政府举办为主,大力发展普惠性学前教育，鼓励、引导和规范社会力量参与。”的政策主张（以后简称“公办为主”）。

那么，在新的人口形势下，在学前教育中还有必要继续坚持“公民办并举”的发展方针吗？或者说，在“教育强国”建设规划中，学前教育有必要适时切换到“公办为主”的发展轨道吗？为了得出一个合理的判断，不妨对下面表二的统计数据做一些更细致地分析。

表二、2013年~2022年学前教育发展格局（园所）

我们通常将“民办学前教育”或“公办学前教育”作为一个笼统的整体概念来理解，指称由民办园提供的学前教育或由公办园提供的学前教育，常常忽略了它们内部的复杂结构和不同部分不同的发展态势，并由此导致观念理解和公共政策上的偏差。观察表二的数据不难发现，虽然在总体上民办园自2019年以后呈现收缩态势，但在城区却依然保持增长态势，并且规模上是城区公办园的三倍以上；分城区、镇区和乡村分别比较公民办园的数量变化，直至2022年，城区和镇区的学前教育依然是民办园占主体地位，只有在乡村，由教育部门举办的公办园才超过民办园。再来看2019年以后由教育部门举办的公办园分城乡的增长情况，统计数据表明，2019年至2022年四年间，教育部门举办的公办园共增加了19516所，分别是城区增加了9487所，镇区增加了6356所，乡村增加了3673所，其中最应该为政府优先考虑的乡村公办园反而增加最少，其合理性值得怀疑。

综上所述，民办学前教育在城区和镇区都还有着广泛的需求，只要政府不继续对民办园实施歧视、打压政策，至少在短期内（2030年之前）还看不到民办园在城区消亡的趋势，结合民办园在乡村已经明确的收缩态势，继续加大政府在乡村公办园的建设，同时减缓甚至停止政府在城区和镇区公办园的扩张，继续推行“公民办并举”的学前教育发展方针应该是一个更为合理的公共政策选择。当然，要继续实施“公民办并举”的学前教育发展政策，首先需要解决民办学前教育面临的严重的财政歧视问题，为“普惠性学前教育”奠定符合教育公平的基本政策框架。

此外，关于“公民办并举”和“公民办并存”需要说明的是，前者是一种体现《民办教育促进法》精神的政策主张，需要对公办园和民办园一视同仁的政策环境，而后者只是一种事实描述，即便在目前这种对民办学前教育严重歧视的政策环境中，只要民办园还没有死绝，也仍然可以说是“公民办并存”。

按新通过的《学前教育法》第二十三条的规定，公办园和普惠性民办园提供的都叫做“普惠性学前教育”，但目前这两者获得的生均财政经费却有天壤之别。以2023年为例，公办园提供的“普惠性学前教育”的生均财政经费约16000元，而民办园提供的“普惠性学前教育”的生均财政经费不到1000元，如此巨大的生均经费差距是对政府高喊“教育公平”的无情嘲弄，教育行政部门哪怕还有一点羞耻之心，都不好意思说这样的“普惠性学前教育”体现了“教育公平”。我们当然希望这种不正常的状况，甚至可以说是“共和国之耻”或“教育公平之耻”，在明年6月1日《学前教育法》实施以后有切实的改变。那么，什么样的“普惠性学前教育”能够保障“教育公平”呢？

“教育公平”的本质是受教育者的教育权利受到同样的保障，这一点在《中华人民共和国宪法》第五条、第三十三条，《中华人民共和国教育法》第九条，《中华人民共和国义务教育法》第四条中都有明确的规定，即“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”因此，能够保障“教育公平”的“普惠性学前教育”必须满足以下两个条件：

第一，平等性。平等性并不是指所有的幼儿园都能提供同样质量的学前教育，而是指在政府的同一个行政管辖区域内，不存在对不同幼儿园的歧视性的制度安排，比如，在同一个县（区）范围内，不应该存在受到特别优待的机关幼儿园，也不应该在公办园和民办园之间刻意形成体制性的生均财政经费的差别，否则，就不能满足保障“教育公平”对平等性的必然要求。

第二，选择性。权利没有选择就等同于奴役。同理，没有民办园为家长提供选择机会的“普惠性学前教育”不可能保障“教育公平”。

事实上，上面关于保障“教育公平”对“平等性”和“选择性”的要求，也包含在“普惠性学前教育”的内在规定性之中：通过民办园的合法存在以保障家长享有选择民办园的合法权利，同时，通过同样的生均财政经费以保障民办园在园儿童享有与公办园在园儿童接受学前教育的平等权利。否则的话，如现在这般的“普惠性学前教育”就背离了“普惠性”的普遍逻辑——无歧视的平等受惠，也直接违背了《学前教育法》第十三条、第十四条中关于保障学前儿童平等权利的相关规定。

实践上，目前在香港地区实施的“学前教育学券制度”是全球范围内能够同时体现公平、效率和选择性三大公共政策核心价值的典范，虽然未必尽善尽美，但却为人们理解什么是能够体现“教育公平”的“普惠性学前教育”提供了成功的案例，可以为中国大陆地区在2025年6月1日起贯彻落实《学前教育法》提供有益的启示。

“大力发展普惠性学前教育”是2025年6月1日以后国家发展学前教育的基本方针，但是，目前所谓的“普惠性学前教育”，公办园的生均财政经费是民办园的16倍之多，完全是对“普惠性学前教育”的嘲弄和对《中华人民共和国宪法》第五条“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”的蔑视，如此这般的“普惠性学前教育”可以称之为“伪普惠性”学前教育，但绝不是“真普惠性”学前教育。所以，实施《学前教育法》面临的最严峻和最重大的挑战就是目前的“普惠性学前教育”如何实现从“伪普惠性”向“真普惠性”的转型。

实现这种转型有两条路径可供选择。第一条路径，是在国务院制定“学前教育法实施条例”时设计相关条款，明确要求各省对本省“普惠性幼儿园”制定一视同仁的生均财政经费标准，在国家层面建立从“伪普惠性”学前教育向“真普惠性”学前教育转型的行政法规，规范和指引地方完成转型。

完成转型的第二条路径，是采用“试点-推广”模式，即由教育部发布规范性文件，为地方完成从“伪普惠性”学前教育向“真普惠性”学前教育转型提供政策指引。

转型的本质是对《学前教育法》第十三条、第十四条等相关条款做出与《中华人民共和国宪法》第五条、第三十三条一致的理解和法律解释，并将这种正确理解和法律解释转化为可执行的公共教育财政政策。

完成上述转型需要解决的主要实践障碍是如何消除目前在民办园和公办园之间巨大的生均财政经费差距。最简单的办法当然是公共财政加大对学前教育的投入，无论是逐步缩小差距，还是一次消除差距，都是一种“帕累托改进”，最终形成一个皆大欢喜的局面。但是，在当前财政紧张的前提下，采用“割补法”——减公办园生均经费之有余，补民办园生均经费之不足，也是可供选择的方案。采用“割补法”对目前公办园在园儿童及其相关利益群体是一种利益减损，但却具有正当性与合理性，会被受损利益群体理解和接受，并且成为教育部大力提倡的“立德树人”的绝佳公共政策案例。反过来，如果继续目前这种具有体制性歧视特征的“伪普惠性”学前教育，所有关于“立德树人”的虚伪说教将会土崩瓦解。

完成上述转型需要设定一个期限。这个期限应该不晚于2035年，即在我们声称已经建成“教育强国”时，不应该还存在体制性的歧视现象，否则将会成为一个国际笑话，就像目前国际上某些国家，虽然很有钱，但只要制定了严重侵害妇女权利的相关法律并维持某些反文明和反人性的所谓习俗，也无法标榜自己是一个现代国家。

综合上面的分析和讨论，学前教育还是要坚持“公民办并举”的发展方针，它不但是今天的现实需要，也是今后长远发展的需要，任何以人口因素等其他理由企图回到政府垄断学前教育的制度设计都是愚蠢的，理论上无法自洽，不具有合法性，实践上也是有害的。

2024年11月8日，经过多年酝酿的《学前教育法（草案）》终于通过全国人大常委会的审议并正式颁布。为此，2024年11月29-30日，我们将在杭州开设《挑战与机遇——《学前教育法》全面解读及对民办学前教育的深度影响》课程：

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